石獅，２０年政改的樣本價值

鐘岷源

在普遍實行計劃經(jīng)濟體制的情況下，比較容易在建立新體制上先行一步。而在市場經(jīng)濟體制已經(jīng)建立并逐步趨于完善的時候，改革難度反而明顯增加，這需要各級的決策者拿出應(yīng)有的膽略和智慧。石獅改革的經(jīng)驗與教訓(xùn)，因此具有寶貴的借鑒意義。

至今年8月，隨著各部委“三定”方案陸續(xù)出臺，國務(wù)院的“大部制改革”已經(jīng)完成階段性任務(wù)。從這次的改革方向看，此輪機構(gòu)改革明顯參考了先前在海南推行的“小政府、大社會”的改革模式。

而在20年前，與海南省、深圳市一并列為中國省、市、縣三級政府行政體制改革試點的石獅市，其改革經(jīng)驗同樣為下階段的縣級政府改革提供借鑒的樣本?！岸嗄陙砦覀儓猿值母母锶∠?，完全吻合現(xiàn)行‘大部制的改革理念?！痹撌惺形瘯淈S源水告訴本刊記者。

就在“大部制改革”按節(jié)奏推進的同時，地方政府機構(gòu)改革也適時跟進加快了步伐。8月25日，奧運會結(jié)束后的第一天，在地方政府機構(gòu)改革電視電話會議上，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長馬凱傳達了《中共中央國務(wù)院關(guān)于地方政府機構(gòu)改革的意見》。

新一輪地方政府機構(gòu)改革包括轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強化責(zé)任和嚴(yán)控編制4個方面。屆時，縣級政府的改革會不會吸取石獅的經(jīng)驗，目前尚無定論。但縱觀石獅20年實踐和探索的這場“小政府、大社會”的改革，并理性審視其中得失，顯然有助于推動我國縣級政府改革的進行。

民意代表“直選”市長

石獅實施“小政府，大社會”的做法，首先從競選市長開始。20年前石獅列為“政改試點”縣市之后，第一個動作就是公開選拔市長和副市長?！爱?dāng)時，省里就此專門發(fā)了文件，明確這次的選舉要保證三點，一是機會均等，實行公開推薦，組織上可以推薦；個人可以推薦；群眾也可以推薦。二是透明度要高。三是要充分發(fā)揚民主?！弊允贾两K關(guān)注石獅這場改革的石獅市委黨校常務(wù)副校長陳世雄向本刊記者談起了當(dāng)年的情況。

陳說，當(dāng)時，特別強調(diào)公開選拔，但由什么人來選?幾經(jīng)商量后，確定由民意代表100人，民主黨派及群眾團體代表100人，1／3名額的黨政干部代表共同投票，直選1名市長和3名副市長。

“先后有35人和120人報名參選正副市長，資格入圍分別為15人和35人。從15名市長參選者中決出3名候選人，15人每人15分鐘的演講之后，當(dāng)場投票，當(dāng)場唱票。3名入選者進入第二輪選舉，競爭激烈場面熱烈。最后，劉成業(yè)高票當(dāng)選石獅市首任民選市長?！?/p>

“市長選出了，該由誰來委任呢?當(dāng)初，石獅并沒有人大和政協(xié)機構(gòu)，報上級批準(zhǔn)后，決定由泉州市長授權(quán)任命。1988年8月17日，時任泉州市副市長林大穆受市長陳榮春委托，在眾多選民的目睹之下，把市長聘書頒發(fā)給了劉成業(yè)。”

回憶當(dāng)時的情景，陳世雄的語氣仍有幾分激動，他說，那時的選舉，才叫“真刀真槍”。1988年的石獅，不僅做到了票選市長，還開展了由代表真正的票決。盡管20年前的石獅市長競選“動作超前”，但陳世雄堅定地認為，“我們應(yīng)該相信選民的選擇和覺悟，執(zhí)政黨對政改的群眾基礎(chǔ)要有足夠的信心，面對選舉，絕大多數(shù)的民眾都會表現(xiàn)出應(yīng)有的良知和責(zé)任?！?/p>

為了解釋他的看法，陳世雄向本刊記者說起1993年副市長競選的細節(jié)。這年6月，石獅市出于黨政領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的要求，需配備一名年齡35歲以下，非中共黨員的女副市長。當(dāng)時，報名者59人，經(jīng)資格審查，有21人參加競選，這些“巾幗們”經(jīng)過激烈的演講和答辯之后，選出3名候選人進入第二輪競選。最終，經(jīng)包括民意代表在內(nèi)的165名“評議代表”現(xiàn)場評議投票后，年僅28歲的廈大經(jīng)濟系講師、博士生周真平力挫群芳，成為這次競選的獲勝者。

“第二輪的3名入選人中，其中1人是石獅本土的，按常規(guī)，民意代表肯定投本地人的票，但我們的選民還是很有眼光地選中了具有真才實學(xué)的外籍人氏周真平?！?/p>

陳世雄告知記者，這次競選在國內(nèi)引起重大反響。事實證明，只要堅決按照“公平、公正、公開”的原則，中共黨員的市長、副市長可以公開選拔，非中共黨員的副市長同樣可以通過公開選拔產(chǎn)生。

應(yīng)該說，石獅市市長及女副市長的公開競選，不僅是石獅“小政府，大社會”實施的重要一步，也是石獅民主政治建設(shè)邁出的堅實一步。

曾任石獅建市籌備小組副組長、現(xiàn)為石獅市委書記的黃源水對當(dāng)年票選市長的政治改革感慨良多。他說，當(dāng)年，這個做法轟動全國。由民眾直接選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)班子，具有比較高的信譽度和公信力。同時，競選者在競選時作出的承諾，上任之后盡力兌現(xiàn)，最大限度地獲得了選民對政府包括當(dāng)選者自己的認可。在那時特定的歷史條件下，石獅的實踐起到了“探路”的作用。

“小政府”依存“大社會”

石獅原是福建晉江縣的一個農(nóng)村集鎮(zhèn)，當(dāng)年小商品市場空前活躍，伴隨經(jīng)濟的迅速膨脹，一系列社會問題接踵而至，當(dāng)時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制幾乎無法應(yīng)對。1988年初，經(jīng)中央領(lǐng)導(dǎo)同志的首肯，石獅從晉江縣劃分出來，由鎮(zhèn)直接升格為省轄市，并由泉州代管，當(dāng)年9月，石獅市政府正式對外掛牌辦公。

當(dāng)時，中央已經(jīng)批復(fù)設(shè)立“廈門經(jīng)濟特區(qū)”，福建省就把石獅市定調(diào)為“綜合改革試驗區(qū)”，并出臺16條優(yōu)惠政策，提出“在體制上更靈活一點，機構(gòu)上更小一點，經(jīng)濟權(quán)限更大一點，干部素質(zhì)更強一點”的要求，實行“小政府、大社會”的機制改革。

石獅的“小政府”的直觀體現(xiàn)是在機構(gòu)設(shè)置上。該市編制辦主任吳祖恒向本刊記者介紹說，“1988年建市時，石獅市政府按市場經(jīng)濟原理設(shè)計政府機構(gòu)設(shè)置，不搞上下對口，不設(shè)專業(yè)經(jīng)濟管理部門。當(dāng)時，該市黨委系列僅設(shè)市委辦公室和黨務(wù)工作部，政府系列設(shè)置了經(jīng)濟局、內(nèi)務(wù)局等11個部門，占中央規(guī)定縣級市機構(gòu)編制配備總數(shù)的37％，行政編制控制在200名以內(nèi)。”

陳世雄告知記者，那時全國還有6個縣市也在自行探索政府改革，但實行綜合改革，并且改革到黨委口的，只有石獅市。市委只設(shè)黨委辦和黨務(wù)工作部，這幾乎與國外政黨的部門設(shè)置相接軌了。他說：“這做法在當(dāng)時是超前的，但現(xiàn)在已具有在全國推廣的價值。”

而同時，石獅市領(lǐng)導(dǎo)班子的結(jié)構(gòu)也很精簡，那時不設(shè)常委，市長兼書記，2個副書記和4個副市長。就這么7個政府領(lǐng)導(dǎo)和100多名政府公務(wù)員每天沒日沒夜地上班。群眾看到他們干活累，工資低，還曾自發(fā)聯(lián)名上書，建議上級政府為他們增加薪水，嘉獎鼓勵。

“政府小，婆婆少，反而提高政府部門的行政效率。”陳世雄非常清晰地記得，當(dāng)時的市經(jīng)濟局要平行對應(yīng)其他縣市的22個局、委，縱向?qū)?yīng)省里34個廳(局、委)，以及屬于管理經(jīng)濟實體的電子工業(yè)總公司、冶金工業(yè)總公司等，差不多一個公務(wù)員就要對付上面的二三個局。

“但他們的辦事效率有目共睹，外商辦

個項目，從簽約到出具規(guī)劃的紅線圖，一般在15至20天時間，蓋20多個章就可完成。而在別的地方，卻要三四個月，蓋上70甚至100多個章才能見效?！?/p>

對此，黃源水在接受本刊記者采訪時，亦表達了相同的觀點。他說：“小政府的架構(gòu)，在建市的前幾年，運作得更加順暢更有實效，社會反響也積極熱烈。”

石獅建市后的第四年，財政收入就從當(dāng)初的1966萬元增加到1.29億元。此后十幾年，機構(gòu)設(shè)置雖有反彈，但石獅推行“小政府、大社會”的改革方向未變。福建省委書記盧展工對此的概括是：“石獅既是改革的產(chǎn)物，也是改革的成果。”

“然而，‘小政府的實現(xiàn)，還是離不開完整意義上的‘大社會的支撐，沒有健全的社會組織，我們的政府還是有干不完的事?！标愂佬壅f，“小政府，大社會”，就是要將政府在公共管理上作“策略性后退”，將職能轉(zhuǎn)移給市場和市民社會。

慶幸的是，石獅在改革初期就已經(jīng)意識到培養(yǎng)“大社會”的重要性，他們把那些政府“管不了、管不好、不該管”的事務(wù)，包括部分行業(yè)監(jiān)督、協(xié)調(diào)、審計、咨詢和服務(wù)的職能從政府部門分離出來，交由社會中介組織承擔(dān)。他們還發(fā)揮行業(yè)龍頭優(yōu)勢，先后成立了針織、服裝、運輸?shù)?0家同業(yè)公會，以及行業(yè)、學(xué)術(shù)、專業(yè)等種類協(xié)會130多個。這些機構(gòu)的壯大，既刺激了“大社會”的發(fā)育，又減輕了“小政府”的壓力。

經(jīng)濟精英掌握著豐富的經(jīng)濟資源，他們會主動影響政府的決策，他們有資源和實力把政府的部分社會管理和公共服務(wù)的職責(zé)承擔(dān)下來。對此，石獅市也是因勢利導(dǎo)，有心培養(yǎng)。譬如當(dāng)?shù)刂髽I(yè)家蔡友謀創(chuàng)辦的“綠洲讀書社”，幾年時間就遍及全市的街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，向市民輸送“精神食糧”。

陳世雄同時承認，“目前石獅‘大社會的發(fā)育仍然不夠成熟?！?/p>

“小政府坐大”為哪般

從宏觀上說，無論哪一級的政府機構(gòu)改革，政府都扮演著非常特殊的雙重角色，它既是改革的主體和推動者，又是改革的對象和接受者。因此，改革的動力和阻力并存于政府內(nèi)部。

種種跡象表明，未來幾年我國的改革能否有實質(zhì)性的推進，將在很大程度上取決于政府改革的進程。而政府改革的重點，則在于能否建立一個有效政府，完善“小政府、大社會”的體制，在于政府職能的根本轉(zhuǎn)變。如果從這個角度看，石獅的機構(gòu)改革再次出現(xiàn)膨脹的問題，就在于當(dāng)?shù)卣诟母锍跗谠?jīng)厘清的職能問題，隨著時間的推移和改革的深入，變得有些模糊。

“我們現(xiàn)行的機構(gòu)和編制，是按戶籍的常住人口數(shù)量來設(shè)計的，當(dāng)時石獅的常住人口才七八萬，而今是31萬，另有40萬的流動人口，按當(dāng)初的機構(gòu)設(shè)置，我們怎么管得過來?”該市編制辦主任吳祖恒如是說。

盡管后來石獅也增設(shè)了機構(gòu)和編制，但仍然事多人少。在機構(gòu)和編制已經(jīng)“定死了”的情況下，找誰來干活?各個部門就成立了許多事業(yè)單位。至今年8月，全市市直的事業(yè)單位就有125家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬的45家。這些單位的連年增加，直接導(dǎo)致石獅機構(gòu)改革的“回潮”，“小政府漸漸坐大”。

“石獅的這些事業(yè)單位，分全額和差額撥款、自收自支和企業(yè)經(jīng)營四類，實事求是地說，前期，有些單位受利益的驅(qū)使，以‘合法的行政事業(yè)收費為單位創(chuàng)收謀利，但后來，市里對他們實行‘收支兩條線，在保證人頭經(jīng)費后，其他開支就列入?？铑A(yù)算，管理變得規(guī)范了。”陳世雄告知本刊記者。

據(jù)記者了解，列入該市財政全額或部分供養(yǎng)的事業(yè)單位人員，教育和衛(wèi)生占了大頭。如吳祖恒所說，“在一些山區(qū)縣市，教師的名額是超編的，而我們年年招聘都不夠，因為外來工子弟年年增加，這些學(xué)生數(shù)都超過本地生源了。所以，教師的數(shù)量也隨之增加?！?/p>

而那些“有行政執(zhí)法權(quán)”的事業(yè)單位，比如經(jīng)濟局下設(shè)置的交通處、價格事務(wù)所、技術(shù)監(jiān)督所，以及城管、勞動監(jiān)察、交警等等，事實上他們行使的還是政府的權(quán)力。某種程度上說，這些事業(yè)單位才更有“文章”可做。

事業(yè)單位的設(shè)立，原本是為社會公眾辦事。然而在擁有稅外收費權(quán)的部門中，一部分人的工作性質(zhì)出現(xiàn)異化。他們本質(zhì)上不是為社會公眾服務(wù)，而是借維護國家利益之名，強化行業(yè)管理之由，為本單位的創(chuàng)收考慮。

公共選擇學(xué)家繆勒在分析政府?dāng)U張、機構(gòu)膨脹的原因時，曾提到了“財政幻覺與政府規(guī)模擴張”，即政府機構(gòu)利用公民察覺不到的方法來增加公民的稅收負擔(dān)(比如說亂收費)，從而擴張財政支出。但一直以來，我們都把機構(gòu)膨脹歸因于現(xiàn)行人事制度上能進不能出、能上不能下的機制，而很少將機構(gòu)膨脹與制度外收入的膨脹聯(lián)系起來考察。事實上，“小政府坐大”的背后，關(guān)鍵在于有了制度外資金這條經(jīng)濟創(chuàng)收鏈條。如果我們把預(yù)算內(nèi)資金稱為第一財政，把預(yù)算外資金稱為“第二財政”，那么，隱藏在這二者之后的制度外資金就可以稱作為“第三財政”了。

就像有關(guān)專家指出的那樣，龐大的制度外資金的收支運行，必須要有一支基本征收隊伍。種種收費文件的產(chǎn)生，形成了今天差不多每一個政府部門和相當(dāng)一批事業(yè)單位都擁有稅外費的征收權(quán)的局面。這不但推動了機構(gòu)膨脹，而且造成了機構(gòu)的生存必須依賴于這個不斷膨脹的過程。石獅市當(dāng)初的機構(gòu)改革脫胎于計劃經(jīng)濟的體制，本來就有些先天不足。因此，在這個環(huán)環(huán)相扣、誰也離不開誰的環(huán)節(jié)中，僅僅依靠單純的機構(gòu)“精簡”，這個結(jié)是解不開的。

另外，機構(gòu)改革是一個系統(tǒng)的工程。特別是在當(dāng)前經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期間，如何重新清晰地界定政府的邊界問題，已經(jīng)成為地方政府改革的關(guān)鍵舉措之一。其中，從源頭上消除地方政府部門的經(jīng)濟創(chuàng)收鏈條，消除“第三財政”的存在空間具有釜底抽薪意義。

據(jù)專家的推算，目前我國政府的制度外收入竟占到GOES5％～10％。這些資金來源于名目繁多的稅外收費和基金，以政府的名義強制征收。從這個角度來看，石獅“小政府坐大”現(xiàn)象，無論是在經(jīng)驗上還是在教訓(xùn)上，對于作為“十一五”期間中國改革重點的政府改革來說，都具有寶貴的借鑒意義。

“政府改革，自上而下”

20年的石獅政改，盡管過程曲折艱難，但因為這項改革契合了由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的大方向，最終得以堅持。

特別是，石獅是個資源匱乏的地方，連水都要從外地引入，這種先天不足制約了石獅的發(fā)展，但也迫使當(dāng)?shù)靥岣呓?jīng)濟發(fā)展的軟環(huán)境。曾有一個時期，企業(yè)及外商對石獅的審批制度流程和手續(xù)頗有微詞，從2001年開始，石獅先后進行了四輪的審批制度改革，總計取消了346項審批項目。2006年底又成立“石獅市行政服務(wù)中心”。

該中心主任趙蜀閩介紹說，成立“服務(wù)中心”后，把政府的審批職能剝離出來，實行“審批權(quán)相對集中，統(tǒng)一管理，提速流程”?，F(xiàn)在，辦一個衛(wèi)生許可證，法定期限是30個工作日，而在服務(wù)中心只需10個工作日，至于年

檢項目、企業(yè)注冊變更等，都是當(dāng)天辦妥。他們還按審批的內(nèi)容分類成“即辦件”、“承諾件”等，讓民眾真正地感覺到“找政府辦事方便了”。

而對一些媒體所下的“石獅政改，從起點回到原點”的定論，黃源水持反對態(tài)度?！拔覀儾荒芊裾J‘小政府、大社會的改革在我國建立和完善市場經(jīng)濟體制過程中的示范意義。沒有這場政改，就沒有今天繁榮的石獅。”

黃源水進一步解釋說，政府改革的成敗與否，不能簡單和片面地看機構(gòu)的加加減減，從更高的層面講，政府改革的關(guān)鍵不在機構(gòu)，而在合法有效的政府管理上，即如何使政府更好地實現(xiàn)自己的目標(biāo)、責(zé)任和對公眾的義務(wù)。政府在實現(xiàn)自己管理目標(biāo)的過程中，需要多少人力、物力、財力，每一個時期都有所不同，它是一個漸進的過程，所以對人、物、財，包括機構(gòu)和編制，不能硬性搞“一刀切”，要根據(jù)需要有效組織，科學(xué)調(diào)配，不鋪張也不吝嗇。

事實也是如此，我們對于“小政府”的認識，似乎也有明顯的誤區(qū)，認為所謂“小政府”，就是規(guī)模最小的政府，似乎政府規(guī)模越小就越合理、越民主、效率越高。這種一廂情愿的認識并沒有給政府機構(gòu)改革帶來預(yù)期的效果，相反，一味地講求小的政府規(guī)模，不僅漠視了社會對政府的實際需求，也忽略了政府應(yīng)當(dāng)具備的效率。

歷經(jīng)實踐并反觀得失之后，黃源水強調(diào)，“政府改革，應(yīng)當(dāng)自上而下?！?/p>

福建省社科院副研究員唐向所提“下改上不改，越改越被動”的觀點詮釋了黃源水的說法。唐向認為，石獅機構(gòu)改革是自下而上進行的，缺乏一個有利于這種機制生存的大環(huán)境。石獅市的改革歷程證明，機構(gòu)改革關(guān)系整個社會大的體制環(huán)境，是政府職能轉(zhuǎn)變、資源整合、產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)營體制、財政供養(yǎng)體制、用人和分配制度、社會保障制度等深層次的綜合性改革，而不是機構(gòu)設(shè)置的簡單的加減，某個地區(qū)的單兵突進的確困難重重。

一些上級職能部門為了自己的利益和管理上的方便，總是希望自己的“腿”能夠貫穿各個層級政府j于是往往利用掌握的資金、項目、達標(biāo)評比等資源，直接干預(yù)下級政府的機構(gòu)改革，要求設(shè)置與自己對口的機構(gòu)，并且保持級別和編制不變，否則就要取消對下級政府的經(jīng)費和技術(shù)等方面的援助。因而，縱向政府間的“職責(zé)同構(gòu)”關(guān)系模式，成為了政府機構(gòu)改革困境的另一主要癥結(jié)所在。

一個突出的例子是，2002年評選全國科技先進縣(市)時，石獅各項指標(biāo)均達標(biāo)，但福建省科技廳以該市沒有科技局、不重視科技發(fā)展為由不予申報，于是石獅市即向福建省編制委打報告，掛牌成立科技局，這才如愿以償拿到科技先進市的稱號。

不過，石獅“改革超前”的同時，卻有一點遺憾?！靶≌?、大社會”被當(dāng)作石獅改革的范例被人們反復(fù)提及和討論，固然是因為這項改革在當(dāng)初產(chǎn)生的巨大影響，但在20年后的今天，人們?nèi)匀粚⒔ㄊ谐跗诘囊恍俺皠幼鳌弊鳛槭{改革的亮點津津樂道，這似乎亦從另一個側(cè)面說明，我們現(xiàn)在政府改革方面的大手筆少了，得意之作不多。恰如陳世雄所說，“我們現(xiàn)在的改革，與黨的‘十三大提出的政改步伐相比，仍是差距甚遠。”

應(yīng)該說，石獅改革初期，在普遍實行計劃經(jīng)濟體制的情況下，比較容易找準(zhǔn)改革的突破口，從而在建立新體制上先行一步。而在市場經(jīng)濟體制已經(jīng)建立并逐步趨于完善的時候，我們要形成自己的體制特色，難度明顯增加，這就更加需要各級的決策者拿出應(yīng)有的膽略和智慧。