論西部水電開發(fā)中庫區(qū)利益的協(xié)調(diào)

王文長　張　菁　楊　慧

【摘 要】本文認為從中國經(jīng)濟社會發(fā)展的實際出發(fā)，加快西部水電開發(fā)是必然的；現(xiàn)實西部水電開發(fā)過程引起的某些疑慮，根源在于水電開發(fā)利益關(guān)系的不協(xié)調(diào)；存在庫區(qū)居民利益悖論，庫區(qū)居民在水電開發(fā)中的優(yōu)先權(quán)益被疏離了；和諧地開發(fā)西部水電，需要調(diào)整利益關(guān)系和導向，確立規(guī)范的水電開發(fā)權(quán)責利結(jié)構(gòu)，糾正產(chǎn)權(quán)關(guān)系的約束倒置現(xiàn)象，保障產(chǎn)權(quán)關(guān)系中所有權(quán)的主導地位和對經(jīng)營權(quán)的監(jiān)督，以庫區(qū)居民生存發(fā)展的長期利益約束資源開發(fā)的短期行為。本文的重要成果是進一步理清了水電開發(fā)產(chǎn)權(quán)關(guān)系中補償與分享的權(quán)利區(qū)別。

【關(guān)鍵詞】西部；水電開發(fā)；庫區(qū)利益；產(chǎn)權(quán)

【作 者】王文長，中央民族大學少數(shù)民族經(jīng)濟研究所。北京，100081

【中圖分類號】F127 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-454X(2008)03-0132-007

Discussing the Benefit Harmonizing of the Reservoir Area in Exploiting Water and Electricity in West Part

Wang Wenchang，Zhang Jing，Yang Hui

Abstract：This article considers that proceeding from the developing reality of Chinese economy and socity ，it is inevitable to accelerate to exploit water and electricity in west part.Some doubts coming from the exploiting process of water and electricity in west part，are out of harmomy in the benefit relationship of exploiting water and electricity，and there are some paradoxes which lie in the inhabitant benefit in reservoir area. The priority of the inhabitant in reservoir area is seperated and far off. Exploiting water and electricity in west part in harmomy，requires adjusting the benefit relationship and orientation，establishing the standard construction of right privilege、responsibility、benefit，correcting the phenomenon of inverting property rights relationship，ensuring the ownership in property rights relationship to be a dominant leading position and superising the right of management.Accoding to the long-term benefit of exsisting and developing of the inhabitant in reservoir area，restrains the short-term behavior of exploiting natural resources.The important achievement of this article is further distinguishing between compensate right and shareing right in property rights relationship in exploiting water and electricity.

Key words：west part；exploiting water and electricity；benefit of the reservoir area；property rights

西部水電開發(fā)中庫區(qū)利益的協(xié)調(diào)問題并不是一個新問題，而是一直存在、有待妥善協(xié)調(diào)的問題。而且這一問題也不僅僅存在于西部地區(qū)的水電開發(fā)中，其他地區(qū)也存在同樣的問題，但就中國的區(qū)域發(fā)展及未來的能源發(fā)展而言，西部水電開發(fā)及開發(fā)中的庫區(qū)利益關(guān)系顯然有其特殊意義。①

本文對西部水電開發(fā)中庫區(qū)利益協(xié)調(diào)的探討以近年有關(guān)西部水電開發(fā)的爭論為討論背景，以自己新近的調(diào)查為感性和材料支持，②通過對個案材料的分析，尋找協(xié)調(diào)庫區(qū)利益關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和長效機制建設(shè)的可能性。

一、西部水電開發(fā)，不是問題的問題

1.中國加快水電開發(fā)的必然性

加快西部水電開發(fā)原本不是什么問題，而是常識性的必然選擇。這一點從中國的能源供求結(jié)構(gòu)及能源生產(chǎn)的國際經(jīng)驗可以得到簡明而有力的說明。眾所周知，中國擁有豐富的水能資源，但開發(fā)利用的水平迄今仍比較低，不僅與經(jīng)濟發(fā)達國家相比，而且與發(fā)展中國家相比，中國的水能資源開發(fā)利用水平都較低。中國的水電裝機能力與技術(shù)可開發(fā)的水能資源相比約為20%，以技術(shù)可開發(fā)電量計算開發(fā)率僅為13.3%，而世界平均水平為18.4%，工業(yè)發(fā)達國家的開發(fā)率則達到50%以上，中國的水電開發(fā)率排在世界的80位左右。③。

中國的電力生產(chǎn)一直以火電為主，水電占的比重較小(見表一)，而國際上經(jīng)濟比較發(fā)達的國家具有普遍性的成功經(jīng)驗，差不多都是從一開始便大力開發(fā)水能資源，比較充分地開發(fā)利用了水能資源，早在1950年，水電占總發(fā)電量的比重，美國為25.9%，日本為85.3%，加拿大為96.4%，法國為48.8%，意大利為92.7%。到2002年，世界上有24個國家90%以上電力依靠水電，55個國家50%以上電力靠水電提供，62個國家40%以上電力由水電提供。④盡管國際社會在20世紀末對水電開發(fā)中大壩建設(shè)的負面影響展開了爭論。并在世界銀行和世界自然保護聯(lián)盟的支持下，召開了國際性的大壩研討會，成立了“世界水壩委員會”的專門機構(gòu)，面向公眾廣泛聽取意見，結(jié)果是達成了國際性的新共識。2000年11月，世界水壩委員會完成了題為《水壩與發(fā)展—新的決策框架》的全球?qū)徸h報告。最后得出的結(jié)論，充分肯定了水壩為人類的發(fā)展做出了重要的貢獻。⑤人類對水能資源開發(fā)的經(jīng)驗表明，水電是清潔的可再生資源，對水能資源的開發(fā)符合人類可持續(xù)的生存利益，利大于弊。結(jié)合中國當前經(jīng)濟社會快速發(fā)展對能源需求的巨大壓力，被閑置的水能資源再也不應(yīng)閑置了。中國的水能資源81.5%分布在西部地區(qū)，而且66.7%集中在云南、貴州、四川、重慶、廣西、西藏6個省區(qū)。⑥事實上，從國際經(jīng)驗到中國實踐都表明，加快西部水能資源開發(fā)并沒有什么可患得患失的了。

2.對西部水電開發(fā)的疑慮為何存在

盡管加快西部水電開發(fā)是必然的，但時西部水能資源的開發(fā)卻一直存在爭議。對怒江水能的開發(fā)成為這一爭議的集中表現(xiàn)。沒有開發(fā)的怒江每年的水能凈流失相當于5000萬噸原煤。⑦但生態(tài)問題、社會問題仍然成為了批判經(jīng)濟主義的重要工具，這種現(xiàn)象不能簡單歸結(jié)于極端生態(tài)環(huán)境保護主義，其中事實存在亟待解決的一些問題，特別是水電建設(shè)的庫區(qū)原先多屬經(jīng)濟不發(fā)達的貧困地區(qū)，水能資源開發(fā)的巨大利益一直是庫區(qū)振興經(jīng)濟、擺脫貧困的希望，但諸多庫區(qū)建設(shè)遺留的最突出問題恰恰是庫區(qū)居民的經(jīng)濟生活問題，庫區(qū)移民成為水電建設(shè)一直沒有很好解決的老大難問題。庫區(qū)居民，一個與庫區(qū)利益關(guān)系最親近的群體在水電開發(fā)的利益形成過程反而被疏遠了，這正是心地善良的人們對西部水電開發(fā)缺乏信心，對水電開發(fā)的利益心存疑慮的癥結(jié)所在。幸好，水能資源開發(fā)中的主要問題是項目內(nèi)部的利益分配問題，而不是項目效益問題，只要項目效益成立，其他問題的解決便存有空間。迄今，西部地區(qū)的居民仍然期待著當?shù)氐淖匀毁Y源潛力轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實利益。本人2008年1月18日至25日在云南省大理白族自治州和怒江傈僳族自治州隨機作的58份關(guān)于資源開發(fā)的問卷調(diào)查，對“您是否希望國家加大民族地區(qū)資源開發(fā)力度”的回答，54份選擇水電，49份選擇礦產(chǎn)，16份選擇土地，8份選擇森林，6份列出旅游。這一選擇結(jié)構(gòu)恰好反映了當前人們對西部水能資源開發(fā)的心態(tài)。大理州和怒江州都擁有豐富的水能資源，93%的“希望”選擇和認為應(yīng)重點開發(fā)水電，正是表達了西部水電開發(fā)的必然性，而7%的否定則是表達了對西部水電開發(fā)的疑慮。

國家“十一五”規(guī)劃綱要，要求統(tǒng)籌做好移民安置，在保護生態(tài)基礎(chǔ)上有序開發(fā)水電，表明了一種對水電開發(fā)的理性態(tài)度。事實上，積極開發(fā)西部水電也是理性與技術(shù)進步的必然選擇。

二、西部水電開發(fā)利益分配導向的調(diào)整

如果西部水電開發(fā)存在可觀的經(jīng)濟效益，這一份可觀的經(jīng)濟效益如何分配才有利于化解人們對西部水電開發(fā)的疑慮，構(gòu)建水電開發(fā)的和諧關(guān)系呢?

1.庫區(qū)居民利益悖論

庫區(qū)淹沒補償和移民安置一直是水電開發(fā)中最棘手的問題，也是迄今遺留未能很好解決的問題，盡管從中央政府到各級地方政府也已盡其智慧形成一系列的征地補償和移民安置條例，1991年2月國務(wù)院頒布的《大中型水利水電工程建設(shè)征地和移民安置條例》規(guī)定了移民安置的“原標準、原規(guī)模、原功能”的“三原”原則，2006年9月實施的條例又進一步規(guī)定“國家實行開發(fā)性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達到或者超過原有水平”。⑧而從實踐看，移民安置與政策目標還存在較大的距離，水電開發(fā)，苦在移民一直是和諧庫區(qū)建設(shè)面臨的不和諧聲音。

從理論上講，水電開發(fā)的可觀經(jīng)濟效益，是和諧庫區(qū)建設(shè)的堅實的利益基礎(chǔ)。水電開發(fā)投入產(chǎn)出的顯著效益，是協(xié)調(diào)庫區(qū)利益關(guān)系的從容空間。庫區(qū)建設(shè)中存在的不和諧聲音，表明水電開發(fā)的利益安排存在調(diào)整的要求，而其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是庫區(qū)居民的權(quán)益保障。水電開發(fā)涉及多方面的利益，庫區(qū)居民的生存利益與庫區(qū)環(huán)境存在最自然、最直接、最緊密的關(guān)系，水電開發(fā)導致的庫區(qū)環(huán)境變化對庫區(qū)居民生存利益的影響也是最直接的。但庫區(qū)居民在水電開發(fā)中的權(quán)益表達反而最不充分，是一個被安拷的利益主體。補償標準較低，安置條件較差是水電開發(fā)中庫區(qū)居民的普遍反映。以瀾滄江小灣電站招標設(shè)計階段補償單價為例，旱地補償單價每畝16704元，茶園每畝12600元，除紫膠外的經(jīng)濟林每畝3840元，集體灌木林每畝1100元，草地每畝550元；住房補償單價，平均每m21392元，其中框架結(jié)構(gòu)每m2583元，磚混結(jié)構(gòu)每m2455元，磚木結(jié)構(gòu)每m2399元，土木結(jié)構(gòu)每m2309元，木結(jié)構(gòu)每m2214元，雜房平均每m2241元，田房平均每m2154元；生活水池每立方米140元，糞池每個60元，沼氣池每個1800元，水磨每個1000元。據(jù)當?shù)馗刹咳罕姺从?，住房的補償單價大約只有實際建筑費用的一半。如果這一反映屬實，那么為什么不能按照最低標準的“三原”原則進行補償呢?而且，從社會發(fā)展進程中人民群眾生活的日趨改善看，一個具有可觀經(jīng)濟效益的資源開發(fā)項目的利益實現(xiàn)過程為什么反而使與之關(guān)系最緊密、最直接、最自然的利益主體利益受損呢?如果水電開發(fā)的可觀經(jīng)濟效益與庫區(qū)居民的利益受損存在必然的內(nèi)在關(guān)系，即可觀的經(jīng)濟效益是以庫區(qū)居民的利益受損為前提，充分補償了庫區(qū)居民的發(fā)展利益“達到或者超過原有水平”之后，可觀的經(jīng)濟效益便不存在的話，則這類項目便已經(jīng)不具備立項的要求!因為從社會發(fā)展的進程看，庫區(qū)居民的生活狀況隨著社會大趨勢而變化是必然的，如果人民群眾的生活質(zhì)量趨于改善的話，幫助生產(chǎn)生活較差的地區(qū)的居民改善生活質(zhì)量也是政府的責任和社會的道義，不應(yīng)該存在逆發(fā)展趨勢以犧牲庫區(qū)居民利益以保障業(yè)主和政府利益的現(xiàn)象。事實上這樣的假設(shè)前提也是不存在的。以漫灣電站為例，電站裝機容量125萬千瓦，年發(fā)電量62億度，總投資33.87億元人民幣，按水電上網(wǎng)價每度電0.25元計算，年收入15.5億元，總投資二年便可回收成本。漫灣電站每萬千瓦裝機容量平均移民23.42人，淹沒耕地41.5畝，淹沒林地56.7畝，淹沒補償投資26.67萬元；淹沒補償投資共3333.75萬元，占總投資的1.51%。⑨水電開發(fā)的可觀經(jīng)濟效益是抵扣成本費用之后的利益，其中對庫區(qū)淹沒和移民安置的補償也應(yīng)當是充分保障“達到或者超過原有水平”。具體到西部水電開發(fā)的實踐過程，開發(fā)建設(shè)涉及的地區(qū)普遍是經(jīng)濟不發(fā)達的貧困山區(qū)，是國家扶貧開發(fā)政策框架內(nèi)重點扶持的地區(qū)。這類地區(qū)生產(chǎn)生活環(huán)境的變化要“達到或者超過原有水平”其標準實際上低于經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，這種低起點已經(jīng)降低了西部水電開發(fā)的庫區(qū)補償費用。如“十五”期間我國水電工程建設(shè)征地和移民安置每千瓦全國平均為1332元，西北地區(qū)為405元。⑩另外，從國家的扶貧開發(fā)政策實踐看，被列入國家重點扶持的貧困地區(qū)在國家實施的重大資源開發(fā)項目中其利益實現(xiàn)與扶持政策的實施也應(yīng)是一致的。國家實施的重大資源開發(fā)項目是扶貧開發(fā)政策實踐的具體行動，所以西部水電開發(fā)沒有理由導致庫區(qū)居民利益的受損。

2.庫區(qū)居民的優(yōu)先權(quán)益

在西部水電開發(fā)的利益實現(xiàn)過程中，開發(fā)商獲得了巨大利益，中央政府和地方政府也分享了可觀的利益，庫區(qū)居民顯然也應(yīng)該分享到相當利益。如果按照產(chǎn)權(quán)分配利益，產(chǎn)權(quán)多、責任大、利益多的分配原則，庫區(qū)居民更是擁有優(yōu)先獲益權(quán)，因為庫區(qū)居民與庫區(qū)資源環(huán)境已經(jīng)形成了自然依賴的關(guān)系。庫區(qū)居民世居于此，依靠當?shù)刭Y源環(huán)境生存，即使從終極產(chǎn)權(quán)看這些資源環(huán)境歸國家所有，而不是產(chǎn)權(quán)屬地化，但屬地居民作為國民共享國有資源產(chǎn)權(quán)的同時，又內(nèi)含著對當?shù)刭Y源環(huán)境的直接依賴，所以當?shù)鼐用裨诠蚕須w國家所有的當?shù)刭Y源時便多了優(yōu)先權(quán)益。即當?shù)刭Y源環(huán)境的變化導致的損益當?shù)鼐用癖厝皇紫瘸惺?。這一邏輯關(guān)系實際上也是國有資源權(quán)益實現(xiàn)的基本空間秩序，在憲法規(guī)定自然資源歸國家所有的前提下，各地區(qū)在共享國有自然資源權(quán)益的實踐中首先也是“靠山吃山，靠水吃水”的。中央財政的轉(zhuǎn)移支付只是再分配的協(xié)調(diào)形式，所以庫區(qū)居民在庫區(qū)水電開發(fā)的利益實現(xiàn)中擁有利益實現(xiàn)的優(yōu)先受惠權(quán)。國務(wù)院頒布的《大中型水利水電工程建設(shè)征地和移民安置條例》規(guī)定的使移民生活質(zhì)量“達到或者超過原有水平”也正是以這種優(yōu)先受惠權(quán)為依據(jù)的。當然，水電開發(fā)商開發(fā)水電的動機不是攜帶資金前來改善庫區(qū)居民生活質(zhì)量，獲得水電開發(fā)利益是水電開發(fā)商的目的。但水電開發(fā)商在獲取國有資源經(jīng)營權(quán)，計算水電開發(fā)的成本效益時，必須明了庫區(qū)居民對當?shù)刭Y源環(huán)境的權(quán)益以及開發(fā)導致的資源環(huán)境變化對庫區(qū)居民生活質(zhì)量的影響，必須“達到或者超過原有水平”的基本要求。庫區(qū)居民生活質(zhì)量“達到或者超過原有水平”的安置補償是水電開發(fā)必須支付的成本費用，如果水電開發(fā)在支付庫區(qū)居民生活質(zhì)量“達到或者超過原有水平”的補償費用之后，投資利益不能實現(xiàn)，則說明項目不可行，不應(yīng)該投資。這實際上在項目開發(fā)投資的論證階段就已經(jīng)充分考慮到的，并不是附加的外部成本，不是增加水電開發(fā)商的額外負擔。而對于具有公益性的水電開發(fā)項目，庫區(qū)居民生活質(zhì)量”達到或者超過原有水平”的安置補償則需要政府也承擔起責任。根據(jù)項目的效益結(jié)構(gòu)，確定政府與開發(fā)商支付要補償費用的結(jié)構(gòu)，而保障庫區(qū)居民生活質(zhì)量“達到或者超過原有水平”的標準是不變的。

把保障庫區(qū)居民生活質(zhì)量“達到或者超過原有水平”作為西部水電開發(fā)利益實現(xiàn)的前提條件，是把庫區(qū)居民生活質(zhì)量“達到或者超過原有水平”的安置補償視為項目成本，而不是將其視為利益分享形式。因為，作為成本的安置補償是必須預(yù)先扣除的，而作為利益分享則是扣除成本后的分配，是一種收益。顯然，水電開發(fā)導致的庫區(qū)資源環(huán)境變化對庫區(qū)居民生活質(zhì)量的影響所需要的補償是一種成本費用而不是收益分配，成本費用必須在利益分配之前扣除，收益分配則是純粹利潤的分配，分配比例依投資貢獻程度而定。以往對水電開發(fā)中庫區(qū)居民的安置補償盡管在形式上是列入項目造價的費用之中，但在觀念上則將其理解為收益分配。特別是由于“達到或者超過原有水平”的標準過于模糊，富有彈性，而庫區(qū)居民原有的生活質(zhì)量則多因生產(chǎn)生活條件簡陋，“達到或者超過原有水平”從一開始便被界定為一種低標準的狀態(tài)，即使是低估的標準，在開發(fā)商看來也是“達到或者超過原有水平”，把庫區(qū)居民的安置補償視為收益分享。

3.如果我是庫區(qū)移民

對于庫區(qū)居民的安置補償“達到或者超過原有水平”的標準的認識，應(yīng)該說也是在庫區(qū)居民的吶喊聲中逐漸深化的，20世紀80年代，庫區(qū)淹沒土地補償額是按被淹耕地年產(chǎn)值的5倍計算。[11]到了21世紀的今天淹沒耕地的補償標準已提高為耕地年收益的16倍，但這是否便意味著“達到或者超過原有水平”呢?16倍的補償標準，實際上是給出16年的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型期，即若按現(xiàn)有的收益標準，可有16年的時間進行就業(yè)調(diào)整。一個大中型水電建設(shè)項目，建設(shè)期約10年左右，16年的就業(yè)調(diào)整期很重要的方面是寄希望于水電建設(shè)項目建成產(chǎn)生社會效益之后所能發(fā)揮的就業(yè)帶動作用。但這一目標是否能實現(xiàn)，水電站建設(shè)能否帶動庫區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。實際上這遠遠超出庫區(qū)居民所能把握的能力。16年的轉(zhuǎn)型限定同樣充滿風險，如果未能獲得新的就業(yè)，原初的“達到或者超出原有水平”的希望便會落空并轉(zhuǎn)化為庫區(qū)遺留問題。

從另一角度看，庫區(qū)淹沒事實上造成庫區(qū)生存空間被壓縮。移民從河谷地上移到山腰或山頂，生存空間縮小，新安置條件比原先生存條件下降，庫區(qū)居民獲得的資源環(huán)境所內(nèi)含的可持續(xù)發(fā)展能力萎縮了。這一萎縮很可能便構(gòu)成了庫區(qū)居民生存發(fā)展的永久性約束因素。

也許每個人都應(yīng)當反躬自問“如果我是庫區(qū)移民”?如果我不是政府官員、不是開發(fā)商、不是理論家，而是庫區(qū)移民，我會如何評價現(xiàn)有的安置補償和生存處境呢?俗話說：“破家值萬貫”。一個已經(jīng)熟悉的生產(chǎn)生活環(huán)境所內(nèi)含的不只是歷史記憶、文化遺存，同時還為生產(chǎn)生活提供了方便和安全感，而這些在安置補償中往往被忽略了。另外，生存環(huán)境的變化和搬遷也需要為之付出時間和勞動，這也是容易被忽略的。如果開發(fā)商和政府官員能設(shè)身處地為庫區(qū)居民著想，多一點“如果我是庫區(qū)移民”的設(shè)想，也許對庫區(qū)居民的關(guān)照便會細致些、周全些，安置補償?shù)呢熑胃泻偷懒x關(guān)懷便會強烈些、體貼些。

4.西部水電開發(fā)利益分配導向調(diào)整的可能性

現(xiàn)在必須對上述“達到或者超過原有水平”的補償標準作一結(jié)構(gòu)區(qū)分。在已經(jīng)提到的水電開發(fā)的成本與利益分配的區(qū)別時，把“達到或者超過原有水平”暫時簡單歸入成本類，這是由于此前的“三原”原則與“達到或者超過原有水平”的“達到”是一種標準，也是最基礎(chǔ)的，這里可簡稱為A標準。而“超過原有水平”則是在A標準之上多出“超過”的部分。因此，達到原有水平應(yīng)是成本補償，超過原有水平的“超過”部分是利益分享。1991年提出的“三原”原則，實際上只規(guī)定了成本補償。因此“三原”原則也可以稱為成本補償原則。這一原則在2006年又被重申，即“達到”“原有水平”。盡管2006年提出的標準是“達到或者超過原有水平”，執(zhí)行這一標準可以“達到”，也可以“超過”，即可以僅補償成本，也可以在補償成本之上再分享利益。這樣的標準由開發(fā)商執(zhí)行，只可能實施“達到”標準，而不太可能提升到“超過”的標準，“超過”實際上形同虛設(shè)。當庫區(qū)居民在水電開發(fā)中僅僅獲得損失的相應(yīng)補償時，庫區(qū)居民并沒有分享水電開發(fā)的利益，這就提出了一個問題，即厙區(qū)居民在水電開發(fā)中是否應(yīng)該分享水電開發(fā)的利益?根據(jù)以上的論述和假設(shè)，如果水電開發(fā)在扣除成本之后，還有可分配的利潤的話，利潤分配結(jié)構(gòu)由產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)決定，政府作為國家的代理人通過稅收的形式獲取產(chǎn)權(quán)收益，開發(fā)商通過直接的利潤形式實現(xiàn)投資收益，那么庫區(qū)居民對庫區(qū)資源環(huán)境自然依賴內(nèi)含的優(yōu)先受惠權(quán)益如何體現(xiàn)呢?是否成本補償可以抵消這種對資源環(huán)境自然依賴內(nèi)含的優(yōu)先受惠權(quán)益呢?顯然成本補償是不可以抵消資源資源環(huán)境自然依賴內(nèi)含的優(yōu)先受惠權(quán)益的。優(yōu)先受惠權(quán)益是利益分享的權(quán)益，庫區(qū)居民在原資源環(huán)境受損獲得成本補償之后，對水電開發(fā)導致的庫區(qū)資源環(huán)境變遷和從水電中獲得的利益。庫區(qū)居民的優(yōu)先受惠權(quán)表現(xiàn)在庫區(qū)居民不僅僅以國民身份將通過公共財政的渠道分享國家從水電開發(fā)項目中獲得的產(chǎn)權(quán)收益，而且?guī)靺^(qū)居民還將直接從水電開發(fā)項目形成的利益中分享利益。庫區(qū)居民從庫區(qū)水電開發(fā)項目的初次分配中直接獲益，從而使庫區(qū)居民生活質(zhì)量在安置補償“達到”原有水平的基礎(chǔ)上又“超過”原有水平。優(yōu)先受惠權(quán)益是厙區(qū)居民獲得“超過”原有水平生活質(zhì)量的法理依據(jù)和保障。如果沒有庫區(qū)居民源自對庫區(qū)資源環(huán)境自然依賴內(nèi)含的優(yōu)先受惠權(quán)，也就沒有庫區(qū)居民直接從水電開發(fā)項目利益中分享利益的權(quán)利依據(jù)，沒有庫區(qū)居民生活質(zhì)量“超過”原有水平的必然要求。

把庫區(qū)居民對庫區(qū)資源環(huán)境自然依賴內(nèi)含的優(yōu)先受惠權(quán)付諸實踐，庫區(qū)水電開發(fā)項目建設(shè)不僅補償庫區(qū)居民生活質(zhì)量“達到”原有水平，而且保障庫區(qū)居民分享水電開發(fā)的收益，使之生活質(zhì)量“超過”原有水平，這是西部水電開發(fā)利益分配導向調(diào)整的重要內(nèi)容。西部水電開發(fā)對庫區(qū)資源環(huán)境變遷的影響不能僅補償庫區(qū)居民的既有損失，不能僅保障達到原有生活水平。保障庫區(qū)居民生活質(zhì)量“超過原有水平”是該地區(qū)隨同社會發(fā)展的要求和基本趨勢，這也是庫區(qū)居民具有的發(fā)展權(quán)。因為水電開發(fā)項目建設(shè)在改變庫區(qū)資源環(huán)境的同時也打斷了庫區(qū)原資源環(huán)境的利用秩序，擾亂了庫區(qū)居民原先經(jīng)濟的自發(fā)秩序，發(fā)展秩序的重新建立有賴于庫區(qū)的新建設(shè)，以水電開發(fā)為基本內(nèi)容的庫區(qū)建設(shè)應(yīng)該是內(nèi)含著庫區(qū)居民的發(fā)展權(quán)益。

水電開發(fā)保障庫區(qū)居民生活質(zhì)量“超過原有水平”也是和諧庫區(qū)建設(shè)的基本要求，從已有的實踐經(jīng)驗看，電站職工往往獲得較高的工資收入。職工生活質(zhì)量與庫區(qū)居民的生活質(zhì)量存在較明顯的差距，這種差距當庫區(qū)居民生活質(zhì)量得不到明顯改善時很容易便醞釀為矛盾沖突。只有在改善庫區(qū)居民生活質(zhì)量的基礎(chǔ)上，才可能有效協(xié)調(diào)電站與庫區(qū)居民的利益關(guān)系，化解矛盾沖突，構(gòu)建和諧庫區(qū)。而且從西部水電開發(fā)的現(xiàn)實狀況看，庫區(qū)多屬少數(shù)民族地區(qū)、經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)、遠高大中城市的邊遠山區(qū)、生態(tài)源區(qū)，庫區(qū)建設(shè)蘊含著多重政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)含義，保障庫區(qū)居民生活質(zhì)量超過原有水平，并與水電開發(fā)的利益實現(xiàn)相協(xié)調(diào)地獲得發(fā)展，符合國家支持西部開發(fā)，扶持老、少、邊、山、窮地區(qū)加快發(fā)展的政策要求。國家從水電開發(fā)中分享的收益直接用于支持庫區(qū)建設(shè)，改善庫區(qū)居民生活條件是國家促進區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的具體行動。由此可見，西部水電開發(fā)中利益分配存在關(guān)照庫區(qū)居民優(yōu)先受惠權(quán)的政策內(nèi)涵，保障庫區(qū)居民生活質(zhì)量超過原有水平應(yīng)該是剛性要求。

三、西部水電開發(fā)中庫區(qū)利益協(xié)調(diào)的產(chǎn)權(quán)規(guī)范

西部水電開發(fā)作為一個方興未艾的領(lǐng)域，庫區(qū)建設(shè)不可重蹈以往矛盾沖突的覆轍，妥善安排庫區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展，與水電開發(fā)的收益相協(xié)調(diào)地改善庫區(qū)居民的生活質(zhì)量，建設(shè)和諧的庫區(qū)關(guān)系，是西部水電開發(fā)的長遠之計。建設(shè)和諧庫區(qū)，需要重新認識庫區(qū)建設(shè)的關(guān)系，化解庫區(qū)居民與水電開發(fā)項目建設(shè)利益關(guān)系的二元結(jié)構(gòu)，從利益一體化的思路來協(xié)調(diào)庫區(qū)居民與水電開發(fā)項目的利益關(guān)系，構(gòu)建西部水電開發(fā)與庫區(qū)可持續(xù)發(fā)展的長效機制。

迄今水電開發(fā)在協(xié)調(diào)與庫區(qū)居民的利益關(guān)系，主要采取征地淹沒與移民安置補償?shù)霓k法，這一辦法盡管在逐步調(diào)整完善、提高補償水平，但一直未能很好化解與庫區(qū)居民的矛盾。在水電開發(fā)對庫區(qū)居民的補償標準即使充分落實了“三原”原則，“達到”原有生活質(zhì)量水平的情況下，庫區(qū)居民仍然未能分享到水電開發(fā)的紅利。從理論上講地方政府是分享了水電開發(fā)紅利論，這一部分收益若能關(guān)照到庫區(qū)居民的生產(chǎn)生活改善的需要，也有助于協(xié)調(diào)水電開發(fā)與庫區(qū)居民的利益關(guān)系。但在具體的利益分配過程中，關(guān)照到庫區(qū)居民的利益安排明顯不足。其中原因既有地方政府分享不足之故，也有地方財力薄弱關(guān)照不周的現(xiàn)實約束。如據(jù)四川民族地區(qū)資源開發(fā)模式與機制建設(shè)研究課題組的調(diào)查，國家規(guī)劃在涼山州建設(shè)的9座大型電站，因開發(fā)主體未在涼山州注冊，而致使涼山州在電站建設(shè)期間少收入稅款14.4億元。[12]也就是說，這14.4億元被不公平地轉(zhuǎn)移到與水電開發(fā)地無關(guān)的其他地區(qū)。地方政府在水電開發(fā)紅利中的分享不足，加之地方財政收入能力較弱，庫區(qū)居民也就很難指望從地方政府的財政安排中獲得多少關(guān)照。

當前我國大中型水電開發(fā)基本上是國有企業(yè)集團壟斷開發(fā)，由國有企業(yè)壟斷經(jīng)營水流資源產(chǎn)權(quán)，水電開發(fā)的紅利由業(yè)主和政府分享。這種紅利分享格局所內(nèi)含的與庫區(qū)居民權(quán)益訴求的矛盾不可能靠兌現(xiàn)目前的補償標準化解。走出單一依靠財產(chǎn)損失補償?shù)木骄酬P(guān)鍵是正確理解國有水電資源開發(fā)的權(quán)益結(jié)構(gòu)，打破某一利益主體的利益壟斷格局，確立規(guī)范的水電開發(fā)權(quán)責利結(jié)構(gòu)。所謂規(guī)范的水電開發(fā)權(quán)責利結(jié)構(gòu)，首先是規(guī)范產(chǎn)權(quán)權(quán)益，國家所有的水流資源在把經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商之后，產(chǎn)權(quán)分解為所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，開發(fā)商獲得經(jīng)營權(quán)的收益，國家獲得所有權(quán)的收益。以往的國家所有權(quán)權(quán)益只分解為中央政府和地方政府，沒有反映庫區(qū)居民的優(yōu)先受惠權(quán)，但庫區(qū)居民對當?shù)刭Y源環(huán)境直接依賴的權(quán)益實際上已被國家的所有權(quán)涵蓋。開發(fā)商要獲得經(jīng)營權(quán)，只須與政府談判形成交易合約，而不須征得庫區(qū)居民的同意，對庫區(qū)居民的安置工作是由政府去實施的。從產(chǎn)權(quán)交易的角度看，開發(fā)商與政府達成交易合約，獲得經(jīng)營權(quán)。開發(fā)商只要履行合約責任，便可以獲得經(jīng)營權(quán)益。這實際上已經(jīng)規(guī)定了國家的所有權(quán)權(quán)益中包含著庫區(qū)居民的所有權(quán)權(quán)益，而且這種群益不僅是作為國民的普通身份擁有，另外還作為庫區(qū)居民的特殊身份擁有。作為庫區(qū)居民身份擁有的所有權(quán)權(quán)益應(yīng)該是與中央政府、地方政府的權(quán)益并列，形成自主的份額比例。在國家的所有權(quán)權(quán)益中單獨析出庫區(qū)居民的所有權(quán)權(quán)益，這一權(quán)益份額包括兩部分，一部分是財產(chǎn)權(quán)補償，一部分是產(chǎn)權(quán)利益分享。財產(chǎn)權(quán)補償相當“三原”原則所規(guī)定的補償份額，產(chǎn)權(quán)利益分享則是庫區(qū)居民對資源環(huán)境自然依賴的優(yōu)先受惠權(quán)的表現(xiàn)。在規(guī)范產(chǎn)權(quán)權(quán)益的基礎(chǔ)上，明確責任，依權(quán)履責與獲益。經(jīng)營權(quán)履行資源經(jīng)營責任，保障資源環(huán)境安全，在保障資源環(huán)境安全的基礎(chǔ)上獲取經(jīng)營效益，保障資源環(huán)境安全，在保障資源環(huán)境安全的基礎(chǔ)上獲取經(jīng)營效益。所有權(quán)履行對經(jīng)營權(quán)的監(jiān)督，保障經(jīng)營權(quán)的正當權(quán)益。

在規(guī)范的水電開發(fā)權(quán)責利結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的利益實現(xiàn)形式可以有種選擇，可以按股權(quán)的形式安排所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，也可以憑所有權(quán)向經(jīng)營權(quán)征收水流資源經(jīng)營費用。無論是采取股權(quán)結(jié)構(gòu)的形式還是采取征收經(jīng)營費用的形式，恰當確定收益分享比例，堅持利益共享，堅持權(quán)責利結(jié)構(gòu)對稱，將有利于庫區(qū)利益共同體的塑造，調(diào)動各利益主體在庫區(qū)建設(shè)中的積極性和責任感。庫區(qū)居民在股權(quán)分紅或者征收經(jīng)營費用的分配比例中體驗與水電開發(fā)利益的一致性，實際上也就化解了庫區(qū)居民與水電項目建設(shè)的利益矛盾。

確立規(guī)范的水電開發(fā)權(quán)責利結(jié)構(gòu)，明確水電開發(fā)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確庫區(qū)居民在水電開發(fā)所有權(quán)權(quán)益中的地位，糾正產(chǎn)權(quán)關(guān)系的約束倒置現(xiàn)象，保障產(chǎn)權(quán)關(guān)系中所有權(quán)的主導地位和對經(jīng)營權(quán)的監(jiān)督，以庫區(qū)居民生存發(fā)展的長期利益約束資源開發(fā)短期行為，這對于加快西部水電開發(fā)，健全西部水電開發(fā)秩序，保障流域資源的安全性，促進流域與庫區(qū)的可持續(xù)發(fā)展將具有重要意義。

注釋：

①本文主體不簡言西部水電開發(fā)利益，而贅言西部水電開發(fā)中庫區(qū)利益，是由于水電開發(fā)中最突出的某些庫區(qū)利益問題往往被淡化了。庫區(qū)的空間包含空間中人與人、人與自然關(guān)系的總和。庫區(qū)利益在整體上包括庫區(qū)中的工程利益、庫區(qū)居民利益，庫區(qū)作為空間整體的發(fā)展利益，以及與這一整體相約束的生態(tài)系統(tǒng)的利益。

②本人于2008年1月18至25日在云南南澗小灣電站及怒江州作了一次簡單的關(guān)于資源開發(fā)的調(diào)查，此前對龍灘水電站(2005年)、三峽庫區(qū)(2004年)、以及1996年和1991年對瀾滄江從扎曲到出云南也有過調(diào)查。

③參閱劉世錦等著《加快西部水電開發(fā)》中國水利水電出版社，2007年5月第3頁，另據(jù)中國水電裝機容量11652萬千瓦，當年發(fā)電3952億千瓦時，水能開發(fā)程度達到29.5%。參見《經(jīng)濟研究參考》2008年第8期第6頁。

④參閱劉世錦等署《加快西部水電開發(fā)》第71頁。

⑤《水壩與發(fā)展——新的決策框架》的五條結(jié)論：1.肯定了水壩為人類的發(fā)展做出了重要貢獻，人類已經(jīng)從水壩建設(shè)中獲得了可觀的經(jīng)濟效益；2.應(yīng)該承認人類在水壩建設(shè)獲取經(jīng)濟利益的同時，也付出了不可接受的，而且通常是不必要的經(jīng)濟的、社會的、環(huán)境的巨大代價；3.由于忽視了水壩與其他備選方案公平、公正，客觀的比較，水壩的經(jīng)濟利益價值引起了人們的懷疑；4.應(yīng)當邀請那些決策者、開發(fā)者及各種開發(fā)方案風險的可能承受者共同參加討論，這是尋求解決利益與意見沖突的必要途徑；5.要將不適宜的水壩項目淘汰在早期，從而提高真正意義上的水壩綜合效益，做到水資源、環(huán)境與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。參閱王景福編著《水電開發(fā)與生態(tài)環(huán)境管理》中國環(huán)境科學出版社。2006年3月168頁。

⑥參閱陳勇主鳊《中國能源與可持續(xù)發(fā)展》科學出版社，2007年2月，第184頁。

⑦參見中國水電開發(fā)投融資問題研究課題組：“中國水電開發(fā)投融資問題研究”栽《經(jīng)濟研究參考》2008年第8期第30頁。

⑧轉(zhuǎn)引自劉世錦等著《加快西部水電開發(fā)》中國水利水電出版社，2007年5月，第188-189頁。

⑨參見大理白族自治州發(fā)展和改革委員會編《大理白族自治州發(fā)展計劃志1949-2005》第200-203頁。

⑩轉(zhuǎn)引自《經(jīng)濟研究參考》2008年第8期第25頁。

[11]如1984年漫灣電站耕地補償標準為水田1312元/畝，旱地772元/畝，人均農(nóng)村移民補償3821元；1998年重新修訂的補償實際為8539元。

[12]參見《四川民族地區(qū)資源開發(fā)模式與機制建設(shè)調(diào)研報告》(內(nèi)部報告)第3頁。

〔責任編輯：羅柳寧〕