中國(guó)地震保險(xiǎn)的框架思考

鄭　偉

編者注：本文以2008年四川汶川大地震為背景，討論保險(xiǎn)在地震等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理中的角色，分析中國(guó)地震保險(xiǎn)的歷史和現(xiàn)狀，并在國(guó)際地震保險(xiǎn)典型模式比較基礎(chǔ)上，提出了中國(guó)地震保險(xiǎn)制度構(gòu)建的框架思考。

2008年四川汶川“5·12”地震是一次歷史罕見的特大地震，是新中國(guó)成立以來(lái)破壞性最強(qiáng)、波及范圍最廣、救災(zāi)難度最大的一次地震。在這次地震中，政府提供了關(guān)鍵的搶險(xiǎn)救災(zāi)公共服務(wù)；在資金籌集方面，國(guó)家提出要通過政府投入、對(duì)口支援，社會(huì)募集，市場(chǎng)運(yùn)作等方式，多渠道籌集災(zāi)后重建資金。當(dāng)前，抗震救災(zāi)和災(zāi)后重建主要依靠的是政府投入和社會(huì)募集。截至2008年6月15日，政府投入方面，各級(jí)政府共投入抗震救災(zāi)資金537.63億元，其中中央財(cái)政投入491.54億元，地方財(cái)政投入46.09億元；災(zāi)后重建基金，2008年中央財(cái)政擬安排700億元，2009和2010年中央預(yù)算將再作相應(yīng)安排。社會(huì)募集方面，全國(guó)共接受國(guó)內(nèi)外社會(huì)各界捐贈(zèng)款物總計(jì)456.54億元。相比之下，代表“市場(chǎng)機(jī)制”的保險(xiǎn)賠付十分有限。

在這樣的背景下，有幾個(gè)重要問題值得認(rèn)真研究和思考。第一，保險(xiǎn)在地震等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的管理中應(yīng)當(dāng)扮演何種角色?第二，國(guó)際上地震保險(xiǎn)有哪些典型模式?這些模式對(duì)中國(guó)有何借鑒與啟示?第三，如欲構(gòu)建中國(guó)的地震保險(xiǎn)制度，應(yīng)把握哪些框架規(guī)劃?

保險(xiǎn)在地震等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理中的角色

風(fēng)險(xiǎn)管理的主要方法有風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)融資三大類。風(fēng)險(xiǎn)控制包括防損和減損，風(fēng)險(xiǎn)融資包括風(fēng)險(xiǎn)自留和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。在風(fēng)險(xiǎn)管理的三類方法中，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和風(fēng)險(xiǎn)控制無(wú)疑是非常重要的，但同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)融資，特別是其中的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移也是必不可少的，因?yàn)闊o(wú)論如何進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和風(fēng)險(xiǎn)控制，損失在某種時(shí)空狀態(tài)下還是會(huì)不可避免地發(fā)生。中國(guó)是一個(gè)巨災(zāi)多發(fā)的國(guó)家，1980年至2007年，中國(guó)共發(fā)生巨災(zāi)損失事件745次，中國(guó)三分之二的大城市受到地震的潛在威脅。對(duì)于地震風(fēng)險(xiǎn)，雖然人類為探尋地震發(fā)生機(jī)理付出了不懈的努力，但還是存在大量未解之謎，短期或臨震預(yù)報(bào)仍是未能攻克的難題。在這種情況下，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移就顯得尤為重要。

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，地震風(fēng)險(xiǎn)不適合保險(xiǎn)。我們認(rèn)為，這種認(rèn)識(shí)有失偏頗。地震風(fēng)險(xiǎn)確實(shí)不完全符合可保風(fēng)險(xiǎn)的“理想條件”，比如損失的概率分布可以確定、特大災(zāi)難一般不會(huì)發(fā)生等，但是相對(duì)而言，由于地震具有損失頻率低，損失幅度大的明顯特點(diǎn)，所以通過保險(xiǎn)制度進(jìn)行地震風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，恰恰符合經(jīng)濟(jì)可行性的要求。

還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移有多種方式，政府投入，社會(huì)募集、保險(xiǎn)等都是風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的方式，既然有這么多種方式可供選擇，那么保險(xiǎn)是不是可有可無(wú)呢?我們認(rèn)為，保險(xiǎn)不僅不是可有可無(wú)的，而且具有獨(dú)特而重要的作用。第一，保險(xiǎn)可以在一定程度上緩解巨災(zāi)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)(包括政府財(cái)政和金融系統(tǒng))的沖擊，發(fā)揮“經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器”的作用。第二，保險(xiǎn)是一項(xiàng)可為公眾提供穩(wěn)定預(yù)期的事前制度安排，它可以降低對(duì)事后的政府投入和社會(huì)募集的依賴(與事前安排相比，這些事后安排在制度和金額上都存在較大的不確定性)，發(fā)揮“心理穩(wěn)定器”的作用。第三，保險(xiǎn)不僅具有損失補(bǔ)償?shù)墓δ埽胰绻O(shè)計(jì)得當(dāng)(如承保前的費(fèi)率調(diào)節(jié)和承保后的防損減損)，它還具有風(fēng)險(xiǎn)控制的功能，可以發(fā)揮“風(fēng)險(xiǎn)控制器”的作用。第四，通過保險(xiǎn)這種市場(chǎng)機(jī)制來(lái)安排災(zāi)后重建，可以減少在政府投入和社會(huì)募集等非市場(chǎng)情形中所帶來(lái)的對(duì)社會(huì)管理制度的高要求的問題。

在巨災(zāi)保險(xiǎn)補(bǔ)償方面，中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家及世界水平相比是明顯落后的。國(guó)際上，2004年美國(guó)和加勒比地區(qū)系列颶風(fēng)共造成622億美元的經(jīng)濟(jì)損失，其中的保險(xiǎn)損失為315億美元，占51％。2007年全世界因巨災(zāi)(包括自然災(zāi)害和人為災(zāi)難)造成的經(jīng)濟(jì)損失為706億美元，其中保險(xiǎn)損失為276億美元，占39％。在自然災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失637億美元中，保險(xiǎn)損失為233億美元，占37％；在人為災(zāi)難經(jīng)濟(jì)損失69億美元中，保險(xiǎn)損失為43億美元，占62％。相比之下，中國(guó)歷次巨災(zāi)事件中保險(xiǎn)補(bǔ)償僅占經(jīng)濟(jì)損失的1％～5％。比如，根據(jù)國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)模型公司的估測(cè)，2008年5月汶川地震的經(jīng)濟(jì)損失在100億美元A200億美元(約相當(dāng)于700億至1400億元人民幣)之間，而保險(xiǎn)損失在3億美元至10億美元(約相當(dāng)于21億至70億元人民幣)之間，保險(xiǎn)損失占比約為3％－5％；又如，2008年年初中國(guó)南方地區(qū)雨雪冰凍災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)1516.5億元，截至2008年5月22日，保險(xiǎn)業(yè)賠付近50億元，約占損失總額的3％，政府補(bǔ)貼和社會(huì)捐贈(zèng)分別占2％和1％，其余約94％的損失均由個(gè)人和企業(yè)承擔(dān)；再如，1998年長(zhǎng)江特大洪水造成直接經(jīng)濟(jì)損失約合300億美元，其中僅有3.27億美元的財(cái)產(chǎn)得到保險(xiǎn)賠款，僅占1％。

由上可知，保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理中發(fā)揮重要作用，但中國(guó)的巨災(zāi)保險(xiǎn)卻是相當(dāng)落后的。

國(guó)際地震保險(xiǎn)的典型模式

在國(guó)際上，建立了地震保險(xiǎn)制度的比較典型的國(guó)家和地區(qū)主要有(按建立時(shí)間先后為序)：新西蘭，日本、法國(guó)、美國(guó)加州、中國(guó)臺(tái)灣、土耳其等。上表是按照模式名稱、災(zāi)害背景、法律法規(guī)，核心機(jī)構(gòu)，模式特征，強(qiáng)制／自愿，單項(xiàng)／綜合等項(xiàng)目對(duì)六個(gè)國(guó)家和地區(qū)的地震保險(xiǎn)模式進(jìn)行的比較。

從上表可以看出，這些國(guó)家和地區(qū)的地震保險(xiǎn)模式各有異同。通過比較，我們可以看出它們之間具有幾個(gè)基本的不同點(diǎn)和共同點(diǎn)。

不同點(diǎn)。第一，模式類型。新西蘭的地震保險(xiǎn)屬于政府主辦模式，日本屬于專項(xiàng)再保模式，法國(guó)屬于兼業(yè)再保模式，美國(guó)加州屬于私有公辦模式，中國(guó)臺(tái)灣屬于專項(xiàng)基金模式，土耳其屬于巨災(zāi)共保模式。第二，機(jī)構(gòu)性質(zhì)。地震保險(xiǎn)的核心機(jī)構(gòu)，有的是政府機(jī)構(gòu)，有的是私營(yíng)機(jī)構(gòu)，有的是私有機(jī)構(gòu)但由政府管理，有的政府提供擔(dān)保，有的不提供擔(dān)保，有的提供有限擔(dān)保。第三，強(qiáng)制或自愿，地震保險(xiǎn)有的是自愿，有的是部分強(qiáng)制，有的是完全強(qiáng)制。第四，單項(xiàng)或綜合。有的是單項(xiàng)地震保險(xiǎn)制度，有的是包含了地震和洪水等的綜合巨災(zāi)保險(xiǎn)制度；有的曾經(jīng)是單項(xiàng)，目前演變?yōu)榫C合；有的目前是單項(xiàng)，以后可能擴(kuò)展為綜合。

雖然這六個(gè)國(guó)家和地區(qū)的地震保險(xiǎn)各有特點(diǎn)，但還是有一些明顯的共同點(diǎn)。第一，災(zāi)害背景。所有這些國(guó)家和地區(qū)的地震保險(xiǎn)，在制度建立之前的1—2年都曾發(fā)生過嚴(yán)重的自然災(zāi)害。第二，法律法規(guī)。所有這些國(guó)家和地區(qū)的地震保險(xiǎn)制度都有相應(yīng)的法律法規(guī)或政策作為基礎(chǔ)，且均以居民住宅為重點(diǎn)。第三，核心機(jī)構(gòu)。所有這些國(guó)家和地區(qū)的地震保險(xiǎn)制度都建立了一定的核心機(jī)構(gòu)，雖然它們具體名稱各異。第四，政府支持。不論采取何種模式，所有這些國(guó)家和地區(qū)的地震保險(xiǎn)制度都有政府的支持，雖然支持力度有所差異。

中國(guó)地震保險(xiǎn)制度構(gòu)建的框架思考

如果說1976年唐山大地震發(fā)生之時(shí)中國(guó)正處于一個(gè)特殊的歷史時(shí)期，當(dāng)時(shí)連保險(xiǎn)都沒有，何談地震保險(xiǎn)

的話，那么2008年的汶川大地震，則將“地震保險(xiǎn)”這一長(zhǎng)期討論的問題嚴(yán)肅地推向決策前臺(tái)了。中國(guó)即使不能在兩年左右的時(shí)間里建立一套完整的地震保險(xiǎn)制度，是否也應(yīng)該搭建一個(gè)基本的制度框架呢?

我們認(rèn)為，中國(guó)地震保險(xiǎn)制度構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)從法律法規(guī)、核心機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，條款費(fèi)率設(shè)計(jì)，激勵(lì)約束機(jī)制等五個(gè)方面進(jìn)行整體框架規(guī)劃。

第一，制定一部地震保險(xiǎn)的法律，行政法規(guī)或部門規(guī)章。1998年3月1日生效的《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》第二十五條規(guī)定，“國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人參加地震災(zāi)害保險(xiǎn)”。十年的時(shí)間證明，僅有這樣一條原則性的規(guī)定是形同虛設(shè)的，中國(guó)應(yīng)當(dāng)抓緊制定一部有關(guān)地震保險(xiǎn)的法律。行政法規(guī)或部門規(guī)章。從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況看，由國(guó)務(wù)院出臺(tái)有關(guān)地震保險(xiǎn)的行政法規(guī)，如《地震保險(xiǎn)條例》應(yīng)是比較可行的做法。

第二，設(shè)立一個(gè)地震保險(xiǎn)核心機(jī)構(gòu)。地震保險(xiǎn)核心機(jī)構(gòu)是地震保險(xiǎn)制度的中心樞紐。建立適當(dāng)?shù)暮诵臋C(jī)構(gòu)是制度良好運(yùn)行的關(guān)鍵。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看。具體形式可以多種多樣。中國(guó)可以考慮設(shè)立類似臺(tái)灣地震保險(xiǎn)基金的“中國(guó)自然巨災(zāi)保險(xiǎn)基金(China Catastrophe InsuranceFund，CCIF)”，先從住宅地震保險(xiǎn)做起，待條件成熟之后再考慮將洪水。臺(tái)風(fēng)等其他自然巨災(zāi)包括進(jìn)來(lái)。

第三，設(shè)計(jì)一個(gè)政府支持的多層次的地震保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。在這個(gè)分擔(dān)機(jī)制中，具體如何分配風(fēng)險(xiǎn)需要進(jìn)一步研究討論，但可以明確的是，它包括幾個(gè)重要主體：投保人。保險(xiǎn)人、再保險(xiǎn)人，資本市場(chǎng)和政府。這其中，政府的角色定位尤為重要。在中國(guó)，可以考慮建立一個(gè)類似日本地震保險(xiǎn)制度的三層次風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。這其中，政府需要擔(dān)當(dāng)兩個(gè)重要責(zé)任：一是直接參與地震風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，如在第二層次和第三層次承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任；二是為“中國(guó)自然巨災(zāi)保險(xiǎn)基金”提供財(cái)政擔(dān)保。

第四，設(shè)定一個(gè)條款費(fèi)率合理的地震保險(xiǎn)保單標(biāo)準(zhǔn)。在中國(guó)，地震保險(xiǎn)的條款費(fèi)率設(shè)計(jì)可以考慮以下幾點(diǎn)：首先，采用全國(guó)統(tǒng)一的地震保險(xiǎn)條款，設(shè)有合理的保單免賠額和賠付限額，限額以上部分通過補(bǔ)充性的商業(yè)保險(xiǎn)解決；其次，根據(jù)基本風(fēng)險(xiǎn)大小(如所處區(qū)域、建筑材料等)，地震保險(xiǎn)基本費(fèi)率采用級(jí)差制，同時(shí)允許根據(jù)保險(xiǎn)標(biāo)的具體狀況(如建筑年限，抗震等級(jí)等)，使用費(fèi)率折扣；最后，合理劃分毛費(fèi)率中的純費(fèi)率和附加費(fèi)率。

第五，建立一套鼓勵(lì)公眾參與的地震保險(xiǎn)激勵(lì)約束機(jī)制。在地震保險(xiǎn)究竟應(yīng)當(dāng)采取強(qiáng)制還是自愿方式的問題上，我們認(rèn)為，由于強(qiáng)制保險(xiǎn)對(duì)政府公共治理具有較高要求，在條件不成熟的時(shí)候還是應(yīng)當(dāng)主要考慮采取自愿或部分強(qiáng)制的方式，而不能采取完全強(qiáng)制的方式。當(dāng)然，與此同時(shí)，需要一套激勵(lì)約束機(jī)制來(lái)鼓勵(lì)公眾參與。從中國(guó)情況看，可行的激勵(lì)約束機(jī)制包括：對(duì)地震保險(xiǎn)保費(fèi)提供適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，對(duì)地震保險(xiǎn)保費(fèi)提供稅前扣除優(yōu)惠，對(duì)采取抗震防災(zāi)的保險(xiǎn)標(biāo)的提供費(fèi)率折扣，對(duì)申請(qǐng)國(guó)家財(cái)政信貸支持的項(xiàng)目可考慮要求投保地震保險(xiǎn)，等等。

編輯：楊晨曦