農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中社保功能體現(xiàn)與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算研究

摘 要：土地保障是農(nóng)村傳統(tǒng)的保障方式。目前我國農(nóng)村還不具備建立全面社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，農(nóng)民社會(huì)保障還不能完全脫離土地保障，土地保障仍然是中國轉(zhuǎn)型時(shí)期發(fā)展和穩(wěn)定的需要。因此，需要針對(duì)失地農(nóng)民、農(nóng)民工和農(nóng)村務(wù)農(nóng)人口三大群體，將土地流轉(zhuǎn)與土地保障功能延續(xù)聯(lián)合構(gòu)架，通過土地流轉(zhuǎn)獲利補(bǔ)償類型的劃分與范圍計(jì)算的重新設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地保障功能在土地流轉(zhuǎn)過程的延續(xù)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；土地保障功能；土地流轉(zhuǎn)

中圖分類號(hào)：F014.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-6439(2008)04-0027-04

Study on social security function of rural land transacted

GUO Yang-xu

(Chongqing Technology and Business University，Chongqing 400067，China)

Abstract：The social security function of rural land is existed in the traditional way of the rural social security. For a long time，it holds the important status in the rural social security. While rural social economy developing，the security function of land is weakening. At present，for shortage of realistic foundation of establishing the comprehensive social security，so the rural social security can not completely be separated from land. It is need for Chinas development and stablization to research the duration of the security function of land. The author in this article explored the synergy of the security function of land with land transaction，discussed the way and method to continue the security function of land for three kinds of farmers including farmers who lost land，farmers who work in factories and farmers who still stay at farming.

Key words：rural land；security function of land；land transaction

從理論上講，土地是一項(xiàng)重要的生產(chǎn)要素，依據(jù)市場信號(hào)進(jìn)行最優(yōu)配置而參與生產(chǎn)經(jīng)營，體現(xiàn)的是生產(chǎn)功能；而農(nóng)民的生存、就業(yè)、養(yǎng)老等保障問題是依靠建立社會(huì)保障制度來解決，社會(huì)保障由社會(huì)來承擔(dān)，農(nóng)民的生產(chǎn)和社會(huì)保障是相互獨(dú)立的[1]。但在我國特殊國情和制度背景下，土地體現(xiàn)的不僅是生產(chǎn)功能，而且還充當(dāng)著農(nóng)民可以長期賴以生存的保障功能，在農(nóng)村社會(huì)保障制度缺位的情況下，以土地為核心的家庭保障承擔(dān)著農(nóng)民的全部保障項(xiàng)目。可以說土地是一種綜合性保障載體，它包含最低生活保障功能、養(yǎng)老保障功能、醫(yī)療保障功能、失業(yè)保障功能等城市人口所具有的基本保障項(xiàng)目。土地作為一種綜合性保障載體，其功能還將在相當(dāng)長的時(shí)期存續(xù).但隨著城市化的進(jìn)程，土地流轉(zhuǎn)成為必然。在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民的土地社會(huì)保障功能如何體現(xiàn)與存續(xù)成為一大難題。本文從土地保障功能的觀念認(rèn)同、在流轉(zhuǎn)中存續(xù)的必要性與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中分類型補(bǔ)償及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的范圍設(shè)計(jì)與計(jì)算方式研究作出積極的探索。

一、目前土地保障功能存在的問題

郭陽旭：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中社保功能體現(xiàn)與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算研究1.失地農(nóng)民原土地的保障功能得不到延續(xù)，影響社會(huì)的穩(wěn)定和城市化進(jìn)程

農(nóng)民失地是城市化和工業(yè)化的產(chǎn)物，是城市化進(jìn)程中不可避免的客觀現(xiàn)象。但在我國現(xiàn)有城鄉(xiāng)分割的社會(huì)保障體制之下，農(nóng)民失去土地后，難以進(jìn)入城鎮(zhèn)社保，再加上征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，安置不到位，使依附在原土地上的保障功能不能得到延續(xù)，失地農(nóng)民無法獲得必要的社會(huì)保障，從而面臨著生活、就業(yè)和社會(huì)保障等一系列問題。這些問題如處理不當(dāng)，很容易引發(fā)社會(huì)矛盾，影響社會(huì)的穩(wěn)定和城市化的進(jìn)程[2]。

2.農(nóng)民工土地保障功能沒有合理轉(zhuǎn)化，土地規(guī)模經(jīng)營難以實(shí)現(xiàn)

農(nóng)民工為城市建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn)，但卻沒有得到城市的承認(rèn)，更沒有被現(xiàn)行的城市社會(huì)保障體系所吸納。由于沒有社會(huì)保障，即使沒有精力和技能務(wù)農(nóng)，也不輕易放棄土地承包權(quán)，在農(nóng)村的農(nóng)民亦未享受到由于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移而使承包耕地面積增加的實(shí)惠，農(nóng)戶承包的土地規(guī)模無從擴(kuò)大。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)文化程度較高的勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，承包土地留給婦女兒童或年老體弱者耕種，相當(dāng)一部分土地荒蕪，使我國本來就十分緊缺的耕地資源處于閑置、浪費(fèi)或低效利用之中，大大影響了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率的提高，影響著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者從土地獲得的保障弱化，無法獲得必要的社會(huì)保障

“入世”后具有比較優(yōu)勢(shì)的農(nóng)產(chǎn)品市場進(jìn)一步擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)分工深化直接導(dǎo)致農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)加大。農(nóng)戶家庭作為基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位和市場組織，在農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全的情況下，基本上完全承擔(dān)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中所有的風(fēng)險(xiǎn)[3]。而近年來，農(nóng)民從土地上獲得的凈收入下降，農(nóng)業(yè)經(jīng)營比較利益低，土地收入難以為農(nóng)民提供必要的保障，土地保障功能持續(xù)弱化。農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障等正規(guī)保障又由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后，地方財(cái)力有限，致使保障對(duì)象覆蓋面窄、保障程度低，對(duì)農(nóng)民保障能力有限，并且這種救濟(jì)性質(zhì)的保障基本上也只能緩解貧困而不能預(yù)防貧困，農(nóng)村社會(huì)保障形勢(shì)嚴(yán)峻。

二、土地保障功能延續(xù)的必要性

1.目前農(nóng)村缺乏建立全面社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

我國農(nóng)民建立社會(huì)保障面臨著保障對(duì)象龐大、保障基礎(chǔ)薄弱和保障資金奇缺的現(xiàn)實(shí)。首先，農(nóng)村人口眾多，完全依靠國家投資建立農(nóng)村社會(huì)保障根本不現(xiàn)實(shí)。我國農(nóng)村現(xiàn)有 7.45 億人，即便給 7.45 億人提供最低生活保障，不僅中國政府做不到，任何一個(gè)發(fā)達(dá)國家政府也做不到。給處在工業(yè)化進(jìn)程中的邊緣群體——農(nóng)村人口提供現(xiàn)代意義上的全面社會(huì)保障根本不切實(shí)際。盡管政府痛下決心加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的公共財(cái)政投入，但實(shí)際上拿不出更多的資金用于發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)。正是由于目前農(nóng)村還缺乏建立全國社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，近年來，國家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障和農(nóng)村新型合作醫(yī)療制定的一系列政策和措施，其內(nèi)容也主要是“堅(jiān)持資金個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策扶持”的原則。

2.農(nóng)民的社會(huì)保障還不能完全脫離土地保障

社會(huì)保障應(yīng)該遵循“適度保障的原則”，社會(huì)保障必須以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)，高于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)保障，不但難以維持，而且對(duì)整個(gè)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)都是一場災(zāi)難[4]。我國是一個(gè)農(nóng)村人口占絕大多數(shù)的農(nóng)業(yè)大國，是一個(gè)經(jīng)濟(jì)有相當(dāng)發(fā)展，但還不發(fā)達(dá)的發(fā)展中國家。目前社會(huì)保障的制度安排只能使農(nóng)戶獲得生存意義上的經(jīng)濟(jì)安全，國家和社區(qū)目前還不能在更高水平上為農(nóng)戶安排社會(huì)保障資源。因此，農(nóng)民的社會(huì)保障的建設(shè)必須在加快建設(shè)農(nóng)民正規(guī)社會(huì)保障的同時(shí)，仍要積極研究傳統(tǒng)土地保障功能，探索土地制度改革、創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，延續(xù)土地保障功能，走保障模式、保障形式、保障水平多元化的農(nóng)村社會(huì)保障之路。

3.土地保障是轉(zhuǎn)型期農(nóng)村社會(huì)最大的穩(wěn)定器

土地是農(nóng)民最大的利益所在，也是農(nóng)村最大的穩(wěn)定因素。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究問題的角度來說，中國特色土地按人口平均分配，按戶占有產(chǎn)權(quán)的農(nóng)地制度起到穩(wěn)定社會(huì)的作用。在龐大的人口壓力、短缺的資源矛盾下，仍然能夠基本維持安定，靠的是小農(nóng)平均占用土地這種基本制度及依附在土地上的保障功能[5]。另外，目前城鄉(xiāng)居民收入差距的擴(kuò)大導(dǎo)致了社會(huì)的不公平，制度轉(zhuǎn)換對(duì)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的撞擊，農(nóng)村正規(guī)社會(huì)保障的缺失，很可能誘發(fā)農(nóng)村社會(huì)的動(dòng)蕩，如果社會(huì)矛盾激化到一定程度，不僅多年的發(fā)展成果要?dú)в谝坏踔辽鐣?huì)發(fā)展還可能會(huì)出現(xiàn)大幅度倒退[6]。因此，在沒有建立起正規(guī)的農(nóng)村社會(huì)保障之前，土地保障仍然是農(nóng)村社會(huì)最大的穩(wěn)定器。雖然目前的農(nóng)地經(jīng)營降低了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，但是這種產(chǎn)出損失完全被現(xiàn)有農(nóng)地的社會(huì)保障功能所抵消，因?yàn)檗r(nóng)地在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和基本生活等方面的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了農(nóng)業(yè)本身，對(duì)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響[7]。因此，研究土地保障功能的存續(xù)在中國社會(huì)轉(zhuǎn)型期顯得尤為重要。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中社保功能的分類體現(xiàn)與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算

1.土地流轉(zhuǎn)后土地保障功能的分類體現(xiàn)的基本思路

土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的必然，要實(shí)現(xiàn)土地保障功能的存續(xù)，必須與土地流轉(zhuǎn)聯(lián)合構(gòu)架。基本思路是：促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，設(shè)計(jì)合理的土地流轉(zhuǎn)方式，通過土地流轉(zhuǎn)的獲利置換農(nóng)民的社會(huì)保障，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)后土地保障功能的存續(xù)。土地流轉(zhuǎn)的獲利主要反映在兩個(gè)方面：一是集體土地轉(zhuǎn)為國有獲利。集體土地流轉(zhuǎn)征用后，可以獲得一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；二是集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)獲利。通過集體土地的內(nèi)部流轉(zhuǎn)，可以使土地流轉(zhuǎn)到經(jīng)營能手手中，由其創(chuàng)造出更多的經(jīng)濟(jì)效益。其中土地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是農(nóng)民獲利多少的關(guān)鍵，是土地保障功能得以延續(xù)的保證。下面就三類主要群體：被征地農(nóng)民、農(nóng)民工和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者分別討論其土地保障功能的存續(xù)。

2.失地農(nóng)民土地保障功能的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)與計(jì)算

由于我國農(nóng)村土地的雙重功能、我國制度的特殊背景和土地所有制的特點(diǎn)導(dǎo)致了我國土地征用中財(cái)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償?shù)牟煌耆?，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，沒有充分考慮失地農(nóng)民社會(huì)保障問題，造成失地農(nóng)民問題嚴(yán)重。因此，本文考慮通過提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)土地保障功能的延續(xù)，也就是說土地補(bǔ)償費(fèi)要充分體現(xiàn)土地的雙重功能，由于土地的雙重功能都是通過土地收入來實(shí)現(xiàn)，因此，農(nóng)民失地后，其土地補(bǔ)償應(yīng)該由按原土地所有年限的收入進(jìn)行補(bǔ)償，按公式Y(jié)= X/R[1-1/(1+R)N]進(jìn)行貼現(xiàn)，式中，Y代表每個(gè)被征地農(nóng)民應(yīng)獲得的土地補(bǔ)償費(fèi)用，X代表土地平均年產(chǎn)值，R代表貼現(xiàn)利率，N代表貼現(xiàn)年限。以重慶市榮昌縣一征地補(bǔ)償案例分析說明土地補(bǔ)償費(fèi)用的測算。項(xiàng)目區(qū)總面積1 643.50畝，人均耕地面積0.97畝，根據(jù)榮昌府發(fā)[2005]86號(hào)，統(tǒng)一年產(chǎn)值為1 800元/畝，按插入法計(jì)算土地補(bǔ)償倍數(shù)為6.15倍，安置補(bǔ)助倍數(shù)為6.3，則土地補(bǔ)償費(fèi)=1800×6.15×1643.50=1819.35萬元。按本文的方法進(jìn)行測算，榮昌縣的平均壽命73歲，項(xiàng)目區(qū)人口的平均年齡42周歲，則土地補(bǔ)償應(yīng)按31年進(jìn)行，還原利率取6%(結(jié)合國民經(jīng)濟(jì)增長和銀行利率)，則土地補(bǔ)償費(fèi)用=1800/6%×[1-1/(1+6%)31]×1643.50=2507.24萬元。可以看出由此方法測算的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比原《土地管理法》規(guī)定的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要高出687.86萬元。建議將此部分費(fèi)用納入失地農(nóng)民基本社會(huì)保障建設(shè)中去，從而實(shí)現(xiàn)原土地保障功能的存續(xù)。

3.農(nóng)民工土地保障功能的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)與計(jì)算

不同條件的農(nóng)民工對(duì)土地的依賴程度各不相同，其土地的保障功能延續(xù)也可以采取不同的方式。按對(duì)土地信賴程度將農(nóng)民工分成兩種類型。一類是長期在城市工作，有相對(duì)穩(wěn)定的職業(yè)、住所和收入來源，這部分農(nóng)民工已經(jīng)基本上脫離農(nóng)村成為市民，但由于具有農(nóng)村戶口，社會(huì)保障還沒有完全被納入到城鎮(zhèn)保障中去，在農(nóng)村還擁有土地。這部分農(nóng)民工看重的是依附在土地上的保障功能，而不是土地的生產(chǎn)功能。在沒有合理補(bǔ)償?shù)那闆r，即使其收入基本上不是來自于土地，也不愿意放棄這最后的保障。二類是流動(dòng)打工者，包括農(nóng)閑時(shí)出來打工者和長年在外打工者，沒有穩(wěn)定的工作經(jīng)常變換打工地點(diǎn)的打工者。對(duì)這部分農(nóng)民工來說，由于沒有穩(wěn)定的打工收入，土地仍然是最后的保障[8-9]。

農(nóng)民失去了土地保障，現(xiàn)代社會(huì)保障又長期將農(nóng)民拒之門外，使失去土地的農(nóng)民生活陷入困境，有失社會(huì)公平，不利于社會(huì)穩(wěn)定，這種局面我們應(yīng)該盡量避免。但如果已經(jīng)長期脫離土地的進(jìn)城農(nóng)民仍保留承包地，不利于土地規(guī)模經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)，也不利于農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。因此，對(duì)于第一類農(nóng)民工，最關(guān)鍵為其建立城鎮(zhèn)社保。因此可以實(shí)施“土地?fù)Q保障”的做法，如果進(jìn)城達(dá)到一定年限(3到5年)，將其納入城鎮(zhèn)戶口，并且促使將農(nóng)地有償轉(zhuǎn)讓給國家，國家不支付現(xiàn)金，而是為這類農(nóng)民工建立現(xiàn)代社會(huì)保障，國家將從農(nóng)民工那里獲得的土地進(jìn)行分類，有必要用于城市建設(shè)或道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的土地規(guī)劃后使用，按市場價(jià)格進(jìn)行計(jì)價(jià)；可以整理為大片土地的可以成片轉(zhuǎn)讓給專業(yè)農(nóng)戶或其他經(jīng)濟(jì)主體；其他的可以根據(jù)具體情況出租或轉(zhuǎn)讓。所獲得的收入作為政府對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障資金投入的主要來源，從而實(shí)現(xiàn)原土地保障功能的延續(xù)[10]。

第二類農(nóng)民工，流動(dòng)性較大，還不具備完全脫離土地的條件，土地仍然是他們生存和生活保障的最后一道防線。但是由于長年在外務(wù)工，家庭勞力不足，暫時(shí)無力經(jīng)營但又不愿放棄承包土地的農(nóng)戶，可鼓勵(lì)他們將土地的使用權(quán)以其他的方式流轉(zhuǎn)，獲得土地流轉(zhuǎn)收益，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，提高土地利用效率，使他們?cè)谕獯蚬か@得收益的同時(shí)，也可以從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中獲得收益，從土地收益中獲得保障，增強(qiáng)土地保障功能，從而實(shí)現(xiàn)土地保障功能的存續(xù)。

4.農(nóng)村務(wù)農(nóng)人口的土地保障功能的實(shí)現(xiàn)方式探索

農(nóng)村務(wù)農(nóng)人口的土地雖然沒有發(fā)生流轉(zhuǎn)，但土地保障功能弱化，只有通過提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益和比較利益水平，激活土地的保障能力。從當(dāng)前來看，要提高農(nóng)業(yè)的經(jīng)營效益和比較利益水平，應(yīng)該雙管齊下。一方面，積極促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格競爭力和農(nóng)產(chǎn)品的加工增值程度。另一方面，適應(yīng)“入世”以后農(nóng)業(yè)政策調(diào)整和提高農(nóng)業(yè)競爭力的需要，改善政府對(duì)農(nóng)業(yè)的調(diào)控方式，優(yōu)化農(nóng)業(yè)的發(fā)展環(huán)境。特別要加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)產(chǎn)品營銷等方面的支持，改善支持方式，在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的同時(shí)，激活土地的保障功能[11]。當(dāng)然，農(nóng)村的社會(huì)保障還應(yīng)該在堅(jiān)持土地保障的同時(shí)，依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，積極探索土地的合理的社會(huì)保障功能及其實(shí)現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)與機(jī)制，走多元化的農(nóng)村社會(huì)保障之路。

四、結(jié)語

在城市化和工業(yè)化過程中，一方面會(huì)產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民和農(nóng)民工，另一方面對(duì)土地的需求也會(huì)增加，土地流轉(zhuǎn)加快，規(guī)模經(jīng)營得以實(shí)現(xiàn)。土地對(duì)農(nóng)民的保障性也在逐漸提高。經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度的時(shí)候，地價(jià)也會(huì)相應(yīng)提高，土地就具備了對(duì)農(nóng)民進(jìn)行保障的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)社保功能的體現(xiàn)范圍、標(biāo)準(zhǔn)與類型的規(guī)范研究，就是土地保障功能得以存續(xù)的關(guān)鍵。

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[11] 姜長云.農(nóng)村土地與農(nóng)民的社會(huì)保障[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2002(1)：53-55.

(編輯：弘流；校對(duì)：段文娟)