跨省交界地區(qū)開展區(qū)域合作的體制障礙與建議

鄧正琦

改革開放三十年來，隨著市場化改革的不斷推進，我國的各種層次的區(qū)域合作不斷出現(xiàn)和發(fā)展。長三角、珠三角的區(qū)域經(jīng)濟合作模式是成功的典范，為我們國家的區(qū)域經(jīng)濟合作提供了很好的示范作用。而淮海經(jīng)濟區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟模式是值得磋商的(淮海經(jīng)濟區(qū)是由山東、安徽、河南、江蘇等20個地、市構成的，成立的時間已經(jīng)22年，但其經(jīng)濟發(fā)展在沿海地區(qū)是落后的)。重慶直轄10年以來，非常重視區(qū)域合作問題，比如川渝合作、西南六省區(qū)的合作、長江沿線29個城市區(qū)的合作等。隨著胡錦濤總書記“314”指示的落實，重慶將進一步擴大對外開放，發(fā)揮龍頭作用。

跨省交界地區(qū)，大多山水相連，多群山峻嶺，多少數(shù)民族聚集區(qū)，自然條件惡劣。而且此地區(qū)多為山區(qū)和革命老區(qū)，有特殊的自然資源、豐富的旅游資源和民族文化資源。但是由于跨省交界地區(qū)遠離其所處行政區(qū)域的行政中心和經(jīng)濟中心，出現(xiàn)了經(jīng)濟社會發(fā)展邊緣化的現(xiàn)象，而且難以形成良好的區(qū)域經(jīng)濟合作關系，資源優(yōu)勢難以轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟優(yōu)勢。因此，跨省交界的區(qū)域合作問題，尤其是其區(qū)域經(jīng)濟合作問題值得社會關注。

跨省交界地區(qū)開展區(qū)域合作，可以促進交界地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展：(1)可以明確交界地區(qū)在區(qū)域經(jīng)濟合作中的功能定位，使該地區(qū)可以根據(jù)自身的資源優(yōu)勢，以市場為導向，發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；(2)有利于交界地區(qū)的協(xié)調(diào)機制的形成，建立和健全與市場經(jīng)濟相適應的市場機制、合作機制及扶持機制；(3)有利于消除無序惡性競爭；(4)可以協(xié)調(diào)區(qū)際利益關系，弱化地方保護，減少區(qū)域內(nèi)的重復建設。

跨省交界區(qū)域的合作也有利于統(tǒng)一大市場的構建。目前，在交界區(qū)域并未形成統(tǒng)一開放的競爭條件，交通條件還不具備，所以加快基礎設施建設、消除區(qū)際貿(mào)易壁壘、提升產(chǎn)業(yè)競爭力是至關重要的。在跨省交界地區(qū)主導產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)比較缺乏，如果開展區(qū)域經(jīng)濟合作，可以實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)規(guī)模經(jīng)濟；同時，資源要素的引入可以提高產(chǎn)品的附加值，加快交界地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

但是，跨省交界地區(qū)開展區(qū)域合作還存在一些體制障礙：(1)行政區(qū)劃壁壘。行政權力的介入會影響經(jīng)濟主體的自由競爭和要素的自由流動，影響規(guī)模經(jīng)濟和規(guī)模效益。追求自身利益最大化，是所有經(jīng)濟組織的行為，地方政府也不例外。受地方經(jīng)濟利益的驅(qū)使，許多地方政府追求短期利益，實行地方保護，造成了交界地區(qū)經(jīng)濟合作的障礙，資源無法進行跨行政區(qū)域的自由流動。(2)稅權有限，導致重復建設。地方稅權的規(guī)模較小，在交界地域存在基礎建設透支的死角。我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度不完善，主要是縱向的，沒有橫向的。各地方政府濫用稅收優(yōu)惠，在交界地區(qū)更明顯，造成惡性競爭。(3)現(xiàn)行金融體制阻礙了跨行政區(qū)的信貸行為，形成了金融壁壘。我國的金融體系只有縱向管理機制，沒有橫向機制，影響了金融資源的跨地區(qū)優(yōu)化配置。因此，建議：

1.設置宏觀、中觀、微觀相結合的綜合性的權威區(qū)域合作機構(這是研究淮海經(jīng)濟區(qū)模式得出的)。中央政府進行宏觀抉擇，省與省及其交界地區(qū)的合作，如果沒有中央的介入是很難實現(xiàn)的，只有由中央政府出面才能形成高效運作的組織機制?？煞謨刹阶?，先建立協(xié)調(diào)機構，等條件成熟后再對其進行管理。

2.省級政府，應該予以高度重視，省與省之間要開展區(qū)域合作；交界地區(qū)的地方政府負責微觀操作，共同開發(fā)市場，共同培養(yǎng)支柱產(chǎn)業(yè)，并建立跨區(qū)域的中介組織。在地方政府的支持下，建立行業(yè)協(xié)會，建立政府經(jīng)濟聯(lián)動機制；從交界地區(qū)的實際情況出發(fā)，培育良好的發(fā)展環(huán)境，消除經(jīng)濟和貿(mào)易壁壘，健全區(qū)域經(jīng)濟一體化的相關法規(guī)，創(chuàng)造平等、公正的市場環(huán)境。要施行優(yōu)惠的稅收政策，盡快建立縱向為主、橫向為輔的財政轉(zhuǎn)移支付體系，實施區(qū)域性的財政投資政策；區(qū)域財政投資應主要放在制約經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸上，培育支柱產(chǎn)業(yè)；要解決交界地域的能源問題和投資問題，形成能夠有效帶動交界地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的投資模式。

3.制定并實施區(qū)域性的金融優(yōu)惠政策?？山覅^(qū)域性發(fā)展銀行，擴大支持不發(fā)達地區(qū)發(fā)展的專項基金的規(guī)模，設立區(qū)域合作發(fā)展基金；應實行區(qū)域性的信貸傾斜政策，重點支持基礎設施建設以及資源開發(fā)和特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。