重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革及其面臨的挑戰(zhàn)

王崇舉

從重慶爭取到“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實驗區(qū)”到現(xiàn)在剛好一年。當時我們提出建設綜合配套改革實驗區(qū)，獲得批準借助了兩個條件：一是中央政府要推出一些經(jīng)濟和社會聯(lián)動發(fā)展的綜合配套改革實驗區(qū)的意圖；二是當時的汪洋書記從國務院秘書長的位置到重慶當書記，了解中央的政策，也了解重慶的情況。而我們提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實驗區(qū)的時候并沒有做好準備，我們把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的難度考慮得太低。如果這是一篇博士論文的話，我們才剛剛寫好了開題報告，嚴格的講，還沒有開題。所謂開題報告，是我們兩次上交了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實驗區(qū)的方案。以前是我們催著北京批方案，現(xiàn)在是北京催我們拿具體的方案，但我們拿不出來。這使得城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的問題成為當前重慶比較嚴肅和嚴重的問題。

一、為什么重慶必須搞好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革?

首先，很容易想到，胡錦濤同志為重慶提出的“314”戰(zhàn)略目標。在汶川地震之前，溫總理有一個批示，批示中提到，未來的五年把西北的新疆和西南的重慶的改革做好，我們的西部大開發(fā)就算取得了突破。不久前，溫總理委派了一個217人的工作團(這是中央迄今為止向地方派遣的最大規(guī)模的政策性的工作團)在重慶進行了一周的非常辛苦和認真的工作，涉及重慶經(jīng)濟社會的方方面面。工作團對除北碚之外的39個區(qū)縣都作了調(diào)研，而不是停留在主城。中央政府認為重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的成敗關系到中國未來五年甚至是十五年的走向。

第二點，薄書記來重慶后提出了一個觀點：縱向看，重慶進步很大；橫向看，重慶是慢進則退。如果以“314”目標來衡量，重慶的差距太遠。我們分析，確實也是這樣。我們以為過去的11年我們的進步很大；實際上，即使我們跟西部比，與內(nèi)蒙、云南、新疆、四川比，速度都不快，我們在西部的排名在降。我們發(fā)展最快的是我們的都市區(qū)，這一塊我們在全國都算是最快的，而我們的庫區(qū)、我們的渝東南發(fā)展非常慢；兩個一綜合，我們就變慢了?，F(xiàn)在中央提出構建和諧社會，應該說是非常深刻的，重慶的城鄉(xiāng)差距還處在相當高的水平。

第三點，這是我個人的判斷。實際上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是新農(nóng)村建設的另一種說法。我們過去建設社會主義新農(nóng)村，效果一直不好，這是因為我們就農(nóng)業(yè)談農(nóng)業(yè)，就農(nóng)村談農(nóng)村，就農(nóng)民談農(nóng)民。現(xiàn)在的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應該有一種新的思路。在改革開放30周年之后，我們已經(jīng)積累了一些資本，現(xiàn)在的問題是城里的財政如何支持農(nóng)村?工業(yè)通過怎樣的制度安排來反哺農(nóng)業(yè)?城里的有知識的人，比如大學生，怎樣到農(nóng)村去?農(nóng)村的人怎樣到城里來?如果沒有新制度的安排，仍沿襲過去的新農(nóng)村建設路子，我覺得這個路就走不下去了。所以要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

最后一點，三駕馬車中，我國一直是外貿(mào)、投資這兩駕馬車很強，而消費很弱。如果我們把消費分解成兩匹馬，一是城市消費，一是農(nóng)村消費，那么農(nóng)村消費這匹馬是又瘦又小，這是有很多統(tǒng)計數(shù)據(jù)說明的。現(xiàn)在，我們面臨著空前的對外貿(mào)易壓力，我們面臨著通貨膨脹、固定投資必須減速的壓力。如果中國要創(chuàng)造40年8%以上增長的奇跡，我們唯有提高消費。城里人的消費已經(jīng)到了較高的水平，而農(nóng)民的消費還處在比較低的水平。要提高農(nóng)民的消費，首先要提高農(nóng)民的產(chǎn)出。還有一點，就是要轉變農(nóng)民的消費習慣，要創(chuàng)新農(nóng)民消費，這一點也需要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

二、現(xiàn)在重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌遇到的難題

一是進城務工農(nóng)民的戶籍問題。重慶人口有3 180萬，常住半年以上的人口2 800萬；重慶的城鎮(zhèn)化率接近50%(去年為46.7%)；重慶城鎮(zhèn)戶籍人口的比例為26.4%?，F(xiàn)在，我國最貧困的群體不是進城務工的農(nóng)民(因為他們有三十年土地經(jīng)營權的保險)，最貧困的是城市里沒有一個整勞動力的家庭。我們面臨的一個問題是如何在維護進城農(nóng)民工利益的同時充分保障城市里的貧困人口的利益，如何實現(xiàn)雙方的充分就業(yè)，而且要優(yōu)先保證城市貧困家庭的就業(yè)。

二是土地流轉問題。土地流轉也是一個非常容易想辦法的事情，現(xiàn)在關于土地流轉的論文非常多。但是，土地流轉最大的問題不在于有沒有辦法流轉，而是有沒有辦法規(guī)避流轉后的風險。如果隨意地流轉土地，農(nóng)民把三十年的經(jīng)營權輕易地流轉出去后，又沒有一種保險的手段；當由于各種原因農(nóng)民的勞動不能彌補風險時，我們怎樣對待這類農(nóng)民及其流轉出去的土地?而且，土地流轉會涉及糧食安全的問題。農(nóng)村非耕地的流轉相對容易，但是重慶的非耕地流轉有一個問題，就是重慶的農(nóng)民喜歡分開住。農(nóng)地的流轉要有規(guī)矩，而且不能把農(nóng)民的保障——三十年的經(jīng)營權輕易地剝奪。這里邊有一系列的政策的問題、路徑的問題、方法的問題、法律的問題需要研究。

三是個性化的問題。重慶各區(qū)縣間的差異很大，巫溪基本上沒什么工業(yè)；云陽有幾個所謂比較大的廠，都是原始作坊式的生產(chǎn)，勞動力加起來不足兩百人，有137萬人口的這樣的一個云陽，應該怎樣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌?相反，在渝中區(qū)已基本上沒有農(nóng)民了，又應該怎樣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌?我們現(xiàn)在講“一圈兩翼”，我覺得在具體操作上分類至少應該比這個要復雜五倍，四十個區(qū)縣，至少要有十個分類。怎樣分類?怎樣給政策?誰來定政策?誰來兌現(xiàn)政策?我認為是一個非常復雜的問題。

四是關于公共財政和公共服務的問題。重慶現(xiàn)在號稱有788億的財政收入，但能用的就400多億，這勉強能夠供養(yǎng)我們的財政人口。在這種情況下，我們統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展最重要的一個基礎就是社會保障的公平，這需要錢。還有，當一家一戶農(nóng)民分散住的時候，你要給他財政支持是相當困難的。要把電、公路都通到他的家門去，那他一家人就需要很多的公共財政。而如果沒有社會保障和公共服務，就回到了過去新農(nóng)村建設的老路上了。因此，這兩者之間一定要找個平衡點。

五是城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的問題。我們鼓勵城市人到農(nóng)村、鼓勵工業(yè)到農(nóng)村的效果不佳。道理很簡單，工業(yè)就是企業(yè)，企業(yè)就要盈利，沒有盈利他就不可能去。怎樣在制度上安排他盈利的空間?城市的什么資源可以到農(nóng)村去?怎么去?路經(jīng)如何設計?

六是新農(nóng)村建設的主體問題。現(xiàn)在，我們農(nóng)村的能人基本上都出來了，剩下的都是老弱婦幼。我們建設新農(nóng)村有很多的措施和政策，而這些老年人和兒童無法承接這些政策，因為他們沒有能力。如何鼓勵小有成就的農(nóng)民回到農(nóng)村去，也需要我們研究。

七是城市吸納農(nóng)民的容量和吸納農(nóng)民工的規(guī)律問題。不同的城市有不同的產(chǎn)業(yè)鏈，因而吸納農(nóng)民的規(guī)律也有很大的區(qū)別。吸納農(nóng)民的容量有區(qū)別，農(nóng)民的結構有區(qū)別，吸納農(nóng)民的路徑有區(qū)別，甚至吸納農(nóng)民的時間也有區(qū)別。我認為應該對一個城市吸納農(nóng)民的容量和能力進行深入研究。

三、重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的路徑探索

我認為解決好前面的七個難題就是我們統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的路徑。重慶的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，首先要解決農(nóng)民集中居住的問題，即“大村莊”的問題。解決這一問題，至少有三大好處：

第一，農(nóng)民集中居住了，就可以為其提供公共服務。我們可以在農(nóng)民集中居住的網(wǎng)點提供充足的電力，修筑道路、學校和各種基礎措施。如果不是集中居住，公共服務無從服務，這是非常重要的，是真正改變農(nóng)民生活的基礎條件。為什么重慶的農(nóng)村不讓小孩，尤其是女孩讀完初中，而湖南、湖北沒有這種情況呢?這跟重慶農(nóng)村的居住習慣有很大的關系。當一個家庭的女孩去讀書來回要走四個小時、只能在學校讀三個小時的時候，家長一般都選擇不讓女兒去讀書，成本太高。

第二，有利于轉變農(nóng)民生活習慣和生產(chǎn)習慣?，F(xiàn)在的重慶之所以人均純收入很少，之所以農(nóng)民的消費很少，是跟我們農(nóng)村商品的商業(yè)化率低有很大關系的。農(nóng)民有自給自足的生活習慣，在重慶的農(nóng)村很常見。如果讓農(nóng)民喜歡電視機、電冰箱，必須讓他們有掙錢的欲望。只有把他們集中起來居住之后，他們的生產(chǎn)方式才會改變，一定會大規(guī)模地生產(chǎn)(因為他們肯定不愿意走五里路去種兩畝地)，這個時候流轉的需求自然就會形成。集中居住出現(xiàn)的攀比也會促進消費。我認為生活方式和生產(chǎn)方式的轉變是提高農(nóng)村消費水平的一個基礎性的條件。

第三，有利于土地的流轉。我認為，農(nóng)民集中居住有利于土地流轉，土地流轉了才能為工廠到農(nóng)村發(fā)展工業(yè)提供必要的土地。