德國(guó)福利制度改革的困局與怪圈

魏　磊

德國(guó)作為世界上第一個(gè)建立普遍退休金制度的歐洲大陸國(guó)家，被稱為“福利國(guó)家”的典范。然而，“福利”的負(fù)向作用越來越嚴(yán)重，德國(guó)不得不進(jìn)行不同形式、不同層次的改革。同時(shí)也出現(xiàn)了“誰改革，誰下臺(tái)”、“屢改屢敗，屢敗屢改”的政治怪圈。當(dāng)前，如何穩(wěn)妥推進(jìn)福利制度改舉，已經(jīng)成為德國(guó)等歐洲國(guó)家亟須解決的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問題。

“從搖籃到墳?zāi)埂钡母吒＠?/p>

德國(guó)歷來以“高工資、高稅收、高福利”為特征，是“萊茵模式”的主要代表，令世人矚目。特別是高福利，對(duì)于保持社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了其他制度所不能比擬的作用。

在德國(guó)，嬰兒剛出生，父母就可以得到撫養(yǎng)費(fèi)；大學(xué)生可申請(qǐng)助學(xué)金；失業(yè)者領(lǐng)取救濟(jì)金；退休者享有養(yǎng)老金；死亡者還可以得到喪葬費(fèi)。對(duì)于救濟(jì)金而言，失業(yè)者每月可領(lǐng)取救濟(jì)金345歐元（德國(guó)東部是33l歐元），政府還負(fù)責(zé)支付被救濟(jì)對(duì)象的住房租金。如一個(gè)5口之家，從政府的社會(huì)保障局那里得到的失業(yè)救濟(jì)金以及各種補(bǔ)貼，加在一起每月的實(shí)際收入超過2000歐元。目前，德國(guó)職工的月平均工資是2800歐元，實(shí)際收入并不比領(lǐng)取社會(huì)救濟(jì)的人多多少。而且，每年換季時(shí)，領(lǐng)取救濟(jì)金的人還能再得到幾百歐元的服裝補(bǔ)貼。如果生活上仍有困難，還可以申請(qǐng)額外資助。據(jù)報(bào)道，在社會(huì)保障局某天的黑板上，寫著一些人申請(qǐng)實(shí)物的項(xiàng)目：結(jié)婚戒指51歐元，洗衣機(jī)306歐元，廚房用品16l歐元，煤氣灶397歐元等。大多數(shù)家庭在拿到現(xiàn)金救濟(jì)后還會(huì)再申請(qǐng)實(shí)物救濟(jì)。這種“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)福利制度，無論是居住在城市還是鄉(xiāng)村的德國(guó)公民，都可以享受。

實(shí)踐證明，德國(guó)社會(huì)福利制度對(duì)提高工人素質(zhì)，減少工業(yè)化帶來的社會(huì)不平等，縮小貧富差距，保持社會(huì)穩(wěn)定、和諧等方面功不可沒。正如德國(guó)“鐵血宰相”俾斯麥所說，“一個(gè)希望得到養(yǎng)老金的人，一般不會(huì)好斗，而且易于管理”。正是在這一理念的影響下，德國(guó)的社會(huì)福利在世界處于領(lǐng)先地位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，德國(guó)現(xiàn)在享受社會(huì)救濟(jì)的共有150萬個(gè)家庭，290萬人。目前，德國(guó)一年的社會(huì)福利支出已相當(dāng)于同內(nèi)生產(chǎn)總值的三分之一。福利制度已成為德國(guó)等歐洲國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定的一塊基石，成為歐洲走向繁榮與穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。

由可口甜餅到燙手山芋

但高福利的可口甜餅卻在不知不覺中變成了一塊燙手山芋。自20世紀(jì)70年代以來，德國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，社會(huì)管理成本大大增加，福利制度的弊端日趨明顯。特別是伴隨著全球化進(jìn)程的加快，福利制度帶來了不少負(fù)面影響，如國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重、社會(huì)資源浪費(fèi)、勞工成本走高、勞動(dòng)熱情降低、就業(yè)機(jī)會(huì)減少、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢甚至停滯等。近年末，全德領(lǐng)取退休金和社會(huì)救濟(jì)的人口接近工資收入人口，德國(guó)財(cái)政支出的62％都用來償還債務(wù)和社會(huì)福利，龐大的社會(huì)保險(xiǎn)賬戶出現(xiàn)虧空，德國(guó)聯(lián)邦政府債務(wù)也因此連年超過“GDP3％”的警戒線，受到歐盟委員會(huì)的不斷批評(píng)。福利制度改革已經(jīng)成為德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家棘手的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問題，也成為任何一個(gè)政黨在競(jìng)選中和上臺(tái)后都無法回避的重大政治問題。

就資本而言，在經(jīng)濟(jì)全球化資本自由流動(dòng)的條件下，德國(guó)企業(yè)因?yàn)槌袚?dān)沉重的社會(huì)福利負(fù)擔(dān)，發(fā)展活力受壓制，企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力受到限制。很多企業(yè)因此不愿意雇傭本國(guó)工人，不愿意在德國(guó)境內(nèi)投資，資本大量外流。而流失資本等于流失繁榮、流失福利、流失就業(yè)。政府為了留住本國(guó)資本，吸引外國(guó)資本，不得不在減稅上做文章，這極大地限制了政府利用財(cái)稅政策調(diào)節(jié)收入分配、提供社會(huì)保障的能力，也使社會(huì)福利制度面臨不可抗拒的巨大改革壓力。正如德國(guó)前總理施羅德所說，我們的社會(huì)福利國(guó)家的基本制度，是基于這樣一種假設(shè)：我們絕大部分的福利是在一個(gè)民族國(guó)家的工業(yè)社會(huì)中獲得的，而這個(gè)社會(huì)本身能在有規(guī)則的正常勞資關(guān)系中接近實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，但是，在全球化的時(shí)代，在知識(shí)和資本自由流通、勞動(dòng)市場(chǎng)和人口結(jié)構(gòu)發(fā)生激烈變化的時(shí)代，我們已不再能運(yùn)用這些假設(shè)了。因此，德國(guó)如果不使社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，就會(huì)被市場(chǎng)不可抑制的力量“現(xiàn)代化”。

高福利還誘發(fā)了一些社會(huì)問題，如使人們的勞動(dòng)熱情降低，不僅養(yǎng)了很多“懶漢”，而且還發(fā)生很多詐騙活動(dòng)。

福利制度改革的兩難選擇

要消除、減小原有福利制度的負(fù)面影響，只有改革。事實(shí)上，德國(guó)和歐洲其他國(guó)家一樣，幾年前便開始了改革，但由于改革主要集中在事關(guān)民眾切身利益的社會(huì)保障體系及就業(yè)市場(chǎng)方面，造成社會(huì)震蕩大，選民反應(yīng)強(qiáng)烈，以至于威脅到執(zhí)政黨的執(zhí)政地位。雖然一提起高稅收，幾乎每個(gè)德國(guó)人都會(huì)抱怨，但政府如果因?yàn)闇p稅而造成社會(huì)福利降低，幾乎每個(gè)德國(guó)人都會(huì)舉雙手反對(duì)，嚷嚷著政府下臺(tái)，就這樣，德國(guó)政府和民眾都飽受著福利制度的困擾。政府處于兩難選擇中:一方面，德國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展深受福利制度的拖累，福利制度不改革不行，否則經(jīng)濟(jì)發(fā)展難有起色;另一方面，福利制度改革困難多、阻力大,特別是德國(guó)人根深蒂固的福利觀念難以動(dòng)搖，一不小心就會(huì)刺激、得罪選民，走入“誰改革、誰下臺(tái)”的深淵，致使福利制度改革無法徹底推行。

施羅德政府執(zhí)政以來，一直致力于福利制度改革。2002年初，德國(guó)政府提出徹底改革德國(guó)就業(yè)政策的新方案，期望通過一系列改革，在3年內(nèi)使德國(guó)的400萬失業(yè)人口減少一半。2003年6月1日在柏林召開的社民黨全國(guó)黨代會(huì)上，“2010議程”改革綱領(lǐng)得以通過。這個(gè)綱領(lǐng)在福利方面的主要改革措施包括:通過降低稅率增加個(gè)人和企業(yè)的收入,刺激消費(fèi)和投資;改革失業(yè)保險(xiǎn)和救濟(jì)制度，逐年削減失業(yè)者的救濟(jì)金,對(duì)拒絕再就業(yè)者予以削減救濟(jì)金懲罰;推遲甚至?xí)簳r(shí)凍結(jié)退休者養(yǎng)老金的增加;參加醫(yī)療保險(xiǎn)的職工，除交納保險(xiǎn)金外,就診、領(lǐng)取藥物和住院還需額外付費(fèi)等。2003年10月17日，德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)多數(shù)通過了“2010議程”改革計(jì)劃。2004年在民意調(diào)查支持率最低僅為20％的情況下，德國(guó)政府堅(jiān)持實(shí)行“哈茨4計(jì)劃”的規(guī)定，大約有27％的失業(yè)者將因此而不再能享受失業(yè)救濟(jì),48％的失業(yè)者將減少收入。2004年3月，針對(duì)法定退休金的法案修改，在公眾特別是老人這一最重要選民群體的抗議聲中也獲得通過。由于許多德國(guó)人和一些利益集團(tuán)已經(jīng)習(xí)慣了優(yōu)越的福利待遇，并不理解和支持這一系列改革措施，成千上萬的德國(guó)人走上街頭抗議，施羅德以及他所領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)民主黨支持率大幅下降。同時(shí)，很多社民黨黨員看到一直代表普通勞動(dòng)者利益的社民黨向民眾的福利開刀，十分不滿，紛紛退黨以示抗議，一時(shí)間，社民黨黨員的退黨人數(shù)超過6萬。這些正是導(dǎo)致施羅德以及他所領(lǐng)導(dǎo)的社民黨在2005年德國(guó)大選中黯然敗北的重要原因。

默克爾及其領(lǐng)導(dǎo)的黑紅聯(lián)盟政府執(zhí)政后，也積極進(jìn)行福利制度改革，而默克爾推行的這些改革，尤其是擬實(shí)施的醫(yī)療保險(xiǎn)體系改革，也引發(fā)了醫(yī)保機(jī)構(gòu)醫(yī)療人員的大規(guī)模罷工?？梢?，福利制度改革對(duì)于每個(gè)執(zhí)政者而言，都是一道棘手的難題，而對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來說，發(fā)達(dá)國(guó)家所走過的福利社會(huì)之路，以及今天出現(xiàn)的高福利背景下的改革困局，無疑是構(gòu)建、完善社會(huì)福利保障制度的寶貴借鑒。

（摘自《領(lǐng)導(dǎo)之友》2007年第6期）