美國２００７年農(nóng)業(yè)法案對發(fā)展中國家的啟示（上）

迪姆·卓斯林　丹尼爾Ａ·塞莫爾　羅伯特Ｌ·湯普森　瑪麗·查普里斯　卡拉·蘭尼

近年來，經(jīng)合組織(OECD)國家對農(nóng)業(yè)實行大量補(bǔ)貼，而發(fā)展中國家的農(nóng)民卻面臨困難，這兩者之間的聯(lián)系已經(jīng)成為人們關(guān)注的焦點。毫無疑問，經(jīng)合組織國家的農(nóng)業(yè)計劃對世界市場的結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了巨大的影響，對貿(mào)易量、貿(mào)易流向及國際農(nóng)產(chǎn)品價格都產(chǎn)生了影響。世界銀行的一份評估認(rèn)為，它對不同產(chǎn)品的國際價格的影響在10到50％之間不等。與此同樣重要的一個啟示是：許多經(jīng)合組織國家的農(nóng)業(yè)政策旨在保護(hù)他們的農(nóng)業(yè)部門不受外國競爭，甚至在鼓勵其他國家開放農(nóng)產(chǎn)品市場時也是如此。Johnson(1950)早在60年前就對此表示了關(guān)注，但在世界貿(mào)易組織(WTO)多哈回合談判的背景下，這些政策的結(jié)果已在近期變得明朗，農(nóng)業(yè)問題是本輪WTO談判中的重點。通過對2007農(nóng)業(yè)法案的爭論，有望使美國農(nóng)業(yè)政策的國內(nèi)和國際目標(biāo)保持一致。

美國是關(guān)系到發(fā)展中國家許多農(nóng)產(chǎn)品的利益的主要生產(chǎn)者和出口者。美國各類農(nóng)產(chǎn)品的種植面積分配和產(chǎn)量都對世界市場有相當(dāng)大的影響。因此，為農(nóng)業(yè)種植制定方案的美國農(nóng)業(yè)法案也對其他國家有所影響。但是，兩個額外因素正在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法案的爭論中發(fā)揮作用，該爭論使美國農(nóng)業(yè)和食品立法的“對外政策”因素增加。一個因素是對食品援助的爭論。由于美國是食品援助的主要捐贈者，是許多窮國的谷物重要來源，此方面任何的政策改變都是具有重大潛在意義的。第二個因素是，乙醇需求的增加帶動了玉米需求的增加，這為美國和發(fā)展中國家的市場之間增添了一個新的聯(lián)系。美國農(nóng)業(yè)政策的走向?qū)γ绹惩馊嗣竦睦嬗懈鼮橹匾挠绊憽?/p>

目前的農(nóng)業(yè)法案是《2002年農(nóng)業(yè)安全和鄉(xiāng)村投資法案》，有效期至2007年9月30日。美國國會正在起草指導(dǎo)美國農(nóng)業(yè)政策至少到2012年的新法案。眾議院已經(jīng)在2007年7月27日通過了《農(nóng)業(yè)、營養(yǎng)和生物能源法案》，參議院7月份開始考慮他們的版本。在參議院完成他們的版本之后，會議委員會(conferencecommittee)將協(xié)調(diào)這兩個版本。這也許是個很長的過程。在10月底或可能再晚幾周，調(diào)整后的農(nóng)業(yè)法案才能交送總統(tǒng)簽字。由于布什政府已經(jīng)表示總統(tǒng)將反對目前的眾議院法案，今年很可能沒有任何立法出臺。

發(fā)展中國家在美國農(nóng)業(yè)政策的轉(zhuǎn)變中會有很多收獲。因為發(fā)展中國家的大多數(shù)窮人都生活在鄉(xiāng)村地區(qū)，以農(nóng)業(yè)為生計。如果這些國家要減少貧困，就需要為其農(nóng)產(chǎn)品提供國內(nèi)和國際市場機(jī)會。許多國家，尤其是那些嚴(yán)重依賴于農(nóng)業(yè)出口的國家，已經(jīng)開始呼吁發(fā)達(dá)國家取消出口補(bǔ)貼和進(jìn)一步減少國內(nèi)支持。發(fā)達(dá)國家若能采取這些做法，將產(chǎn)生非常重要的意義。美國對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的政策對于小島國的經(jīng)濟(jì)(比如對于加勒比地區(qū)的糖產(chǎn)品出口者)產(chǎn)生重要影響。類似的，西非地區(qū)的棉花種植者會從美國減少對棉花種植者的補(bǔ)貼中獲益良多。(Alston，Sumner and Brunke，2007)

除商品計劃，農(nóng)業(yè)法案的其他內(nèi)容也對美國境外的農(nóng)業(yè)有影響。盡管美國食品援助并非2007農(nóng)業(yè)法案中的重要部分，該部分的計劃將影響世界上最貧窮的人們。然而，美國的食品援助政策已經(jīng)因其對發(fā)展中國家市場的影響遭到了批評。在最近的幾年中，有關(guān)食品援助應(yīng)采用現(xiàn)金形式還是實物形式產(chǎn)生了爭論。現(xiàn)金形式的食品援助不僅能及時送達(dá)，也是更易為接受的商品，如在發(fā)展中國家進(jìn)行等額的購買，也能促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

能源政策從傳統(tǒng)上是獨立于農(nóng)業(yè)立法的。2002年農(nóng)業(yè)法案首次單獨列出能源標(biāo)題，來處理農(nóng)業(yè)能源的需求和價格以及生物能源的供給問題。2007年的農(nóng)業(yè)法案將在能源項下列出許多條款。進(jìn)一步說，對乙醇需求的激增使得玉米和其他農(nóng)產(chǎn)品在下一個農(nóng)業(yè)法案的有效期內(nèi)都會保持歷史性的高價。這同樣也對發(fā)展中國家有所啟示，該政策會使種植玉米、大豆和其他能源作物的農(nóng)民們獲益。

本文將論述美國目前農(nóng)業(yè)政策對發(fā)展中國家的影響，包括食品援助和生物能源政策。本文將從維持主要作物計劃現(xiàn)狀的眾議院草案為出發(fā)點，對2007年農(nóng)業(yè)法案的相關(guān)政策改革進(jìn)行展望。美國農(nóng)業(yè)法案有望與參議院的貿(mào)易與發(fā)展目標(biāo)更為一致。本文也將對美國因WTO談判而改變政策，以及WTO對美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼計劃挑戰(zhàn)的可能性進(jìn)行分析。本文建議，美國農(nóng)業(yè)政策改革應(yīng)考慮其對發(fā)展中國家的影響，同時對美國的國際商業(yè)和政治目標(biāo)產(chǎn)生更有效的影響。

目前美國的農(nóng)業(yè)支持政策仍對農(nóng)業(yè)高度保護(hù)

與美國對工業(yè)制成品和服務(wù)業(yè)的進(jìn)口普遍實行低關(guān)稅和直接支持形成鮮明對比的是，美國仍然保留對某部分農(nóng)業(yè)的高度保護(hù)。對谷類作物和棉花進(jìn)行補(bǔ)貼是應(yīng)對大蕭條時采取的做法。近75年后，盡管美國農(nóng)業(yè)已經(jīng)發(fā)生了很大變化，這些農(nóng)產(chǎn)品支持仍然存在。這些政策不再反映農(nóng)業(yè)作為整體或者農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的作用的需要。當(dāng)今，美國人口中只有近1％的農(nóng)業(yè)勞動力，而在商品計劃最初實施時，大約有超過20％的農(nóng)業(yè)勞動力。

農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)現(xiàn)實脫節(jié)的一個表現(xiàn)就是對作物支持的分配。谷物、油料和棉花得到了大量補(bǔ)貼，而干草、特殊作物幾乎得不到補(bǔ)貼。在輔助作物中，糖類同時受到價格支持和實質(zhì)性的關(guān)稅保護(hù)，國內(nèi)糖產(chǎn)量得到進(jìn)口關(guān)稅措施支持，該措施限制了配額之外的糖進(jìn)口。國內(nèi)乳制品市場也受到邊境措施的保護(hù)，同時也得到了支付計劃的支持，但是肉類生產(chǎn)者幾乎得不到直接的補(bǔ)貼，盡管間接地從谷物補(bǔ)貼中受益。

目前的農(nóng)業(yè)法案根據(jù)所涉及的事項不同，列有不同的標(biāo)題。有三個標(biāo)題的內(nèi)容與發(fā)展中國家的利益相關(guān)。農(nóng)產(chǎn)品支持計劃列為標(biāo)題一，包括了有關(guān)主要“計劃作物”(比如玉米、小麥、大豆、棉花、大米、糖以及乳制品)的有關(guān)條款。標(biāo)題三處理有關(guān)貿(mào)易糾紛的問題，包括食品援助。標(biāo)題九是有關(guān)從農(nóng)產(chǎn)品中獲得能源的條款。以下的討論即以此分類。

農(nóng)產(chǎn)品支持計劃

在現(xiàn)行的2002年農(nóng)業(yè)法案中，對玉米、大麥、燕麥、高粱、小麥、大豆、棉花和大米的支持通過三個計劃：市場信貸計劃，反周期支付計劃和直接補(bǔ)貼支付。

市場信貸計劃像價格支持一樣發(fā)揮作用，向農(nóng)民支付農(nóng)業(yè)法案中為每種作物設(shè)定的貸款利率和每周隨著作物市場價格波動的貸款支付利率之間的差額。農(nóng)民們可以從計劃中的兩種方式之一獲益。一、市場貸款收益。即以貸款利率拿到一筆貸款，并以較低的支付利率來償還這筆貸款。二、貸款差價支付。當(dāng)作物價格比設(shè)定的貸款利率還低時，農(nóng)民可以賣掉作物，并從政府得到賣價和設(shè)定貸款利率之間的差價。這兩種方式都可以應(yīng)用到所有作物上，并且是每單位返還量的重要部分。

反周期補(bǔ)貼是以農(nóng)民的作物種植歷史為基礎(chǔ)的。支付的數(shù)額等同于農(nóng)業(yè)法案中設(shè)定的目標(biāo)價格和

國內(nèi)平均市場價格的差額。生產(chǎn)者們并不被要求實際種植計劃作物來取得補(bǔ)貼，因為計劃是以種植歷史為基礎(chǔ)的，而不是以當(dāng)前種植情況為依據(jù)。然而，如果在土地上種植水果、堅果、蔬菜、西瓜或野生大米，則農(nóng)民可能得不到補(bǔ)貼或者計算補(bǔ)貼的有效面積有所減少。

直接支付是以計劃作物的歷史產(chǎn)量為基礎(chǔ)的。農(nóng)業(yè)法案設(shè)定了歷史種植面積和歷史產(chǎn)量的標(biāo)準(zhǔn)。同時，農(nóng)業(yè)法案也確立了每種符合條件的基礎(chǔ)作物的單位統(tǒng)一費用。支付的金額等于歷史種植英畝數(shù)乘以歷史產(chǎn)量再乘以統(tǒng)一的直接支付率。直接支付不考慮土地的現(xiàn)今用途，但有種植限制。

這些方案所確定的補(bǔ)貼水平隨世界市場的情況而變化。而且，主要計劃作物的種植者們可以從政府得到相當(dāng)于他們總收入的可觀的一部分補(bǔ)貼。在2000年到2004年期間，這個比例對于玉米高達(dá)34％，小麥達(dá)48％，大豆28％，大米52％。而整體的作物補(bǔ)貼比例是24％。

對于糖業(yè)來說，主要的農(nóng)業(yè)法案條款是價格支持計劃。但該計劃基本上無法執(zhí)行，因為對進(jìn)口糖的阻礙(農(nóng)業(yè)法案并沒涉及)使美國糖價高于政府設(shè)定的補(bǔ)貼價。盡管如此，這一支持也為數(shù)不小。OECD計算出2004年對糖類作物種植者們的補(bǔ)貼為55％，這意味著美國的糖價比世界糖價的一半還低。目前美國對配額之外的糖征收每磅16美分的關(guān)稅(精制糖比此數(shù)額要高些，原甘蔗糖比這個數(shù)額略低)，這足以阻擋美國關(guān)稅配額之外的糖產(chǎn)品的進(jìn)口，該配額由美國根據(jù)傳統(tǒng)進(jìn)口來源分配。根據(jù)美國在世界貿(mào)易組織所承擔(dān)的義務(wù)，美國被要求保持糖進(jìn)口量在160萬噸，這個額度在40個WTO成員間分配。(Beghin，2007)由于美國的市場價格通常在每磅22美分(其中有21.5美分的價格支持)，美國的進(jìn)口關(guān)稅高得足以阻擋關(guān)稅配額外的糖進(jìn)入美國市場，除非含運費的世界價格低于每磅6美分。

美國的乳制品政策比其它農(nóng)產(chǎn)品的政策更為復(fù)雜。該政策包括：當(dāng)價格跌至農(nóng)業(yè)法案設(shè)定的觸發(fā)價格以下時，政府就支付農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼。由政府購買乳制品而實施的價格支持計劃；限制進(jìn)口的關(guān)稅配額，小額出口補(bǔ)貼，以將多余的乳制品轉(zhuǎn)移到世界市場，以地域價格歧視和共同分擔(dān)機(jī)制為特色的市場秩序。結(jié)果是造成了對乳制品行業(yè)的高水平保護(hù)。OECD計算出了美國對乳制品生產(chǎn)者提供40％的補(bǔ)貼，與2004年的低奶價相比，這個比例很高。目前對乳制品的主要支持是設(shè)定進(jìn)口壁壘和進(jìn)行市場秩序管制。

進(jìn)口限制抑制了國內(nèi)市場中水果、蔬菜和加工食品的競爭。然而，對這些產(chǎn)品的出口幾乎沒有補(bǔ)貼。特殊作物沒有被包括在農(nóng)產(chǎn)品支持計劃中，并且沒有直接支付補(bǔ)貼，貸款條款或者反周期支付。但由于限制了能得到商品計劃支付的種植面積，種植這些作物的面積也得到了控制，從而維護(hù)了特殊農(nóng)產(chǎn)品的價格。當(dāng)然，同其他的農(nóng)業(yè)一樣，特殊作物也從聯(lián)邦研究和促進(jìn)計劃、害蟲和疾病管理租食品安全等相關(guān)工作中受益。