電力工業(yè)改革三十年

陳望祥

國家電力公司組建后，電力部隨之撤消。而國家電力公司新任領(lǐng)導(dǎo)，卻不是遵照國務(wù)院的要求去辦企業(yè)的。國家電力公司強調(diào)電力工業(yè)具有“自然壟斷”特性，使電力工業(yè)回到從前電力工業(yè)部“集中、垂直、一體化”的壟斷管理體系，讓國務(wù)院的通知成為一紙空文。

中國電力工業(yè)改革，最早是為解決缺電的難題而開始的。

1978年之前，全國經(jīng)歷了十幾年的長期缺電局面，各省(區(qū))市大城市的企業(yè)經(jīng)常停三開四，拉閘限電。經(jīng)電力部調(diào)查1978年全國缺電1000萬千瓦，缺電原因就是缺乏投資。當(dāng)時電力仍由國家制定計劃、立項撥款，電力部一家獨辦?！耙患肄k電”，“多家用電”各省(區(qū))市爭搶總量不大的“電力蛋糕”。

在此情況下，國家計委建議中央和地方合作辦電，實行“誰投資，誰用電，誰受益”的辦法。1981年山東龍口電廠一期2臺10萬千瓦機組開工建設(shè)，總投資2.05億元。中央和地方各出部分投資，中央投資從國家計劃內(nèi)解決，地方投資從地方全民企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、生產(chǎn)大隊分年集資。

龍口電廠開工是中國電力工業(yè)發(fā)展史上具有開創(chuàng)意義的一件大事，它打破了電力部門獨家辦電，實行中央和地方合作辦電，并且初步試探了股份制辦電。自2003年以后，江蘇諫壁，上海閘北以及其他省(區(qū))市相繼仿效，從合作辦火電，到合作力冰電，如廣西巖灘、湖北清江、四川二灘、云南漫灣等大型水電站都采取中央、地方合資辦電方式。

1983年水電部根據(jù)中央指示，召開農(nóng)村電氣化試點縣座談會，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了水電部“關(guān)于積極發(fā)展小水電建設(shè)中國式農(nóng)村電氣化試點縣的報告”。

之后，全國縣以下用電量從1978年的242億千瓦時，增長到1998年的4599億千瓦時。20年農(nóng)村用電增長19倍。1998年6月前全國約2400個縣，其中760個縣級電力企業(yè)由中央電力部門直管直供，1040個地方所屬縣級供電企業(yè)由省級電力公司采取躉售方式供電，其余600個縣級電力企業(yè)是地方自建、自管、自供、枯水期從大電網(wǎng)補充供電的、以小水電為主的供電企業(yè)。這次會議形成了以地方為主發(fā)展農(nóng)村電氣化事業(yè)的模式和政策措施。

改革方向之爭

1978年之前，電力經(jīng)營實行統(tǒng)收統(tǒng)支政策，即經(jīng)營收入上繳國家財政、基本建設(shè)及維持簡單再生產(chǎn)的支出由層層編制生產(chǎn)基本建設(shè)計劃、逐級進行審批調(diào)撥。從建國以來到1978年一直實行低廉的銷售電價，中央、省(市)區(qū)各級電力部門都稱不上是有自主經(jīng)營、自我發(fā)展、自我改造能力的企業(yè)。1978年后經(jīng)過放權(quán)讓利，承包經(jīng)營，下放企業(yè)自主權(quán)的改革后，各級電力企業(yè)才逐步獲得活力。

1978年以來，電價改革主要出臺了三項改革措施：一是實行“新電新價”，1985年6月國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)委“關(guān)于鼓勵集資辦電，實行多種電價的暫時規(guī)定”，對集資新建自的電力項目實行還本付息的原則核定電價水平，打破了單一的電價模式，培育了按照市場規(guī)律定價的機制；二是出臺了“二分錢”的電力建設(shè)基金，為各省(區(qū))市地方電力企業(yè)擴大再生產(chǎn)提供了穩(wěn)定的資金渠道；三是實行“燃運加價、煤電聯(lián)動”，隨著燃料、運輸價格上升相應(yīng)提高上網(wǎng)電價，2003年國務(wù)院又批準了國家發(fā)展改革委制定的“電價改革方案”，方案中規(guī)定配合電力體制改革將逐步推行發(fā)、輸、配、售電價四個環(huán)節(jié)的電價形成機制和電價管理原則，為電力工業(yè)市場化改革奠定了基礎(chǔ)。

1987年7月國務(wù)院負責(zé)人在“全國電力體制改革座談會”上提出“政企分開，省為實體，集資辦電，聯(lián)合電網(wǎng)，統(tǒng)一調(diào)度”的電力體制改革20字方針，強調(diào)為了解決缺電，在中國以各省(區(qū))市為主體發(fā)展經(jīng)濟的情況下，以省(公司)為實體，有利于加快電力建設(shè)。同時，電網(wǎng)是跨省的，跨省電網(wǎng)采取聯(lián)合電網(wǎng)方式，便于“同舟共濟、團結(jié)治網(wǎng)”?？缡‰娋W(wǎng)和省電網(wǎng)都要成為各種所有制、各種不同形式電網(wǎng)的聯(lián)合體。而電網(wǎng)仍要維持統(tǒng)一調(diào)度，分級管理的體制。

1989－1991年，中國五大區(qū)域電力公司除東北成立電力總公司外，華東、華北、華中、西北四大區(qū)域電力公司都通過各區(qū)域電網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)小組的討論，決定成立區(qū)域電力聯(lián)合公司，確定了區(qū)域電力公司和各省(區(qū))市電力公司都為公司法人實體，并且實行在區(qū)域聯(lián)合電網(wǎng)內(nèi)水、火互擠、互通有無，削峰填谷、互為備用、穩(wěn)定頻率，安全供電等“同舟共濟、團結(jié)治網(wǎng)”的管理模式。

1997年國務(wù)院發(fā)出通知組建國家電力公司，通知規(guī)定：“國家電力公司是國家授權(quán)的投資主體及資產(chǎn)經(jīng)營主體，是經(jīng)營區(qū)送電的經(jīng)濟實體和統(tǒng)一管理國家電網(wǎng)的企業(yè)法人。國家電力公司不是一個行政性公司，而是一個以資產(chǎn)為紐帶，按現(xiàn)代企業(yè)制度組建的一家大型國有公司?！?/p>

國家電力公司組建后，電力部隨之撤銷。而國家電力公司新任領(lǐng)導(dǎo)，卻不是遵照國務(wù)院的要求去辦企業(yè)的。同家電力公司強調(diào)電力工業(yè)具有“自然壟斷”特性，不僅要對電網(wǎng)、骨干電廠、調(diào)峰調(diào)頻電廠都要“管住”，而且還要對核電、天然氣及新能源都要“管住”，“管住”了安全才不出問題；還強調(diào)對電網(wǎng)實行四統(tǒng)一，即：“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)一管理”，電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)要“集市場單一購賣者、市場交易中心，生產(chǎn)調(diào)度中心為一體”等等，回復(fù)到改革前電力工業(yè)部“集中、垂直、一體化”的壟斷管理體系，國務(wù)院的通知成為一紙空文。

20世紀末21世紀初，電力工業(yè)大戰(zhàn)環(huán)境發(fā)生了明顯變化，一是集資辦電發(fā)展迅速，二是國家電力公司統(tǒng)一管理電網(wǎng)，又有直屬發(fā)電廠在電網(wǎng)調(diào)度上偏重直屬，輕視非直屬，廣大地方電力企業(yè)要求在電量、電價、電費上給予“公平、公正、公開”待遇。

中央要求改革的總體目標是：“打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價機制，優(yōu)化資源配置，促進電力發(fā)展，促進全國聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建政府監(jiān)督下的政企分開，公平競爭，開放有序，健康發(fā)展的市場體系?！?/p>

根據(jù)中央的要求，從2000年開始到2002年，“電力體制改革方案”在國家發(fā)改委牽頭下，廣泛征求電力系統(tǒng)內(nèi)外人士的意見，醞釀了整整兩年。而電力系統(tǒng)卻認為：電力行業(yè)是壟斷行業(yè)，電力生產(chǎn)運行特性是“發(fā)、輸、配一體運行，產(chǎn)、供、銷同時完成”，擔(dān)心改革影響電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行，因此，電力工業(yè)需要集中管理……等等。

2002年初，國務(wù)院常務(wù)會議討論，最終才通過了“電力體制改革方案”，自當(dāng)年3月正式公布施行，電力工業(yè)進入了市場化改革的新時期。

重發(fā)輕供不管用

從2003年到2008年，“電力體制改革方案”頒布施行已經(jīng)5年，5年內(nèi)重組了國家電力公司，成立國家電網(wǎng)公司，南方電網(wǎng)公司，五大發(fā)電集剛公司和四大輔業(yè)集團公司，共11個集團公司。2003年成立國家電力監(jiān)督管理委員會和頒布了“電力監(jiān)管條例”。

但是改革并不足一帆風(fēng)順的，電網(wǎng)企業(yè)

主輔分離、主“多”分離的改革滯后；電網(wǎng)輸配分開及農(nóng)電體制改革停滯不前；電價改革仍需要積極推進。

中國是發(fā)展中國家，面對長期缺電瓶頸，在電力發(fā)展上卻一直存再“重發(fā)輕供不管用”的問題。在電網(wǎng)建設(shè)上，則更加朝著遠距離、超高壓乃至特高壓輸電方向發(fā)展，電網(wǎng)結(jié)構(gòu)特別是受端系統(tǒng)和廣大農(nóng)村電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)十分滯后，城市配網(wǎng)和農(nóng)網(wǎng)建設(shè)更是遠遠落后于主網(wǎng)建設(shè)，歷史欠賬甚多。

在管理體制上，追求直管、代管、控股，而缺乏真誠幫助、扶植農(nóng)村電網(wǎng)的思想。對于大電網(wǎng)、大城市一旦發(fā)生停電，固然應(yīng)該十分重視，緊急組織搶修保電，而對農(nóng)村停電有時甚至十天半月沒有及時修復(fù)的問題卻長期忽略，并且這種事件并不鮮見。

事實上，國有大中型電力企業(yè)都應(yīng)該要堅持公用事業(yè)性質(zhì)，堅持“以人為本”的理念，不能利用壟斷地位侵占國有資產(chǎn)，轉(zhuǎn)移國企利潤，更不能在壟斷條件下“私有化”發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)。而對待地方電力企業(yè)，則不能采取壓制的辦法，廉價購電、高價賣電、殺價收購小水電和地方電網(wǎng)、謀取小集剛利益的這些行為，需要被明令禁止。

從上世紀90年代起，各省(區(qū))市陸續(xù)建立地方電力、能源、建設(shè)投資公司，形成地方辦電的生力軍。30年電力工業(yè)改革開放的歷史就是打破獨家辦電、實行投資主體多元化的歷史。30年歷史證明電廠可以大家辦，尤其是廠網(wǎng)分開后，五大電力集團和眾多地方投資企業(yè)合作興辦電廠互相參股、控股，按“公司法”組成有限責(zé)任公司或股份有限公司，正在走向現(xiàn)代企業(yè)制度。拖后腿的電網(wǎng)問題

既然電廠可以大家辦，電網(wǎng)為什么不能按股份制的辦法大家來辦呢?目前，電網(wǎng)發(fā)展嚴重滯后于電源發(fā)展，其原因是電網(wǎng)仍沒有打破一家獨辦的局面。

廠網(wǎng)分開后，電源投資主體猛增，從2002年－2006年，電源年投資額從747億元，增加到3122億元，平均增長高達43％，而同期電網(wǎng)投資從1578億元增加到2106億元，年均增長僅8％。

目前，電網(wǎng)公司是一家擁有1.3萬億巨額國有資產(chǎn)的獨資企業(yè)，名義上是所謂的“集團化運作，集約化經(jīng)營，精細化管理”，但實質(zhì)是傳統(tǒng)的“集中、垂直、一體化”高度壟斷的管理體制。從上到下，各級電網(wǎng)企業(yè)都沒有進行現(xiàn)代化企業(yè)制度改造，因此大小腐敗案件不斷產(chǎn)生，缺乏有效監(jiān)督。

因此，需要按照發(fā)電廠實行現(xiàn)代企業(yè)制度的經(jīng)驗，按照國務(wù)院文件所確定的改革方針和步驟對國家電網(wǎng)公司、區(qū)域電網(wǎng)公司、各省(區(qū))市電力公司和縣級供電企業(yè)逐級進行現(xiàn)代企業(yè)制度的改造。

對電力企業(yè)進行現(xiàn)代企業(yè)制度改造是中央和國務(wù)院的既定方針，多元投資主體集資、合資、互相控股、參股辦電、客觀上需要按照公司法組成股份制公司。而對電網(wǎng)公司來說，為了扭轉(zhuǎn)電網(wǎng)發(fā)展滯后局面，勢必也要實行多元化投資主體集資、合資、互相控股、參股辦網(wǎng)，堅持“一家辦網(wǎng)，一家管網(wǎng)”，已經(jīng)走進死胡同，電網(wǎng)滯后局面永遠擺脫不了的。

因此，對國家電網(wǎng)公司、區(qū)域電網(wǎng)公司到各省(區(qū))市電力公司、縣一級電力公司企業(yè)實行現(xiàn)代企業(yè)制度改造，是一項必須進行的改革措施。

30年改革特別是廠網(wǎng)分開的改革，證明電力體制改革和電力運行特性可以得到完美的結(jié)合。擔(dān)心改革是否會把電力系統(tǒng)搞亂，影響電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行的疑慮可以完全打消。全世界多數(shù)國家的發(fā)、輸、配、售電力企業(yè)，有眾多投資主體主要是私營企業(yè)組成，他們都是分開管理經(jīng)營的。

此外，30年電力工業(yè)改革的一條重要經(jīng)驗就是要調(diào)動中央和地方兩個辦電積極性，上世紀80年代初中央對發(fā)展農(nóng)村電氣化事業(yè)已經(jīng)確定“地方為主，縣為實體，自主經(jīng)營，統(tǒng)一調(diào)度”的原則，建立了占全國2/3縣的地方所屬縣級農(nóng)電企業(yè)。

5年實踐已經(jīng)證明，中央企業(yè)“代管”、“控股”、“改制”地方企業(yè)等等，都不能促使地方農(nóng)電事業(yè)的進一步發(fā)展。尤其是今后二三十年，為了開展新農(nóng)村、新城鎮(zhèn)的建設(shè)，為了更有效地開發(fā)、利用當(dāng)?shù)匦∷?、風(fēng)電、太陽能、沼氣、生物質(zhì)能發(fā)電等可再生能源和加強受端電網(wǎng)和基礎(chǔ)電網(wǎng)的建設(shè)，更要進一步發(fā)揮中央、地方、企業(yè)，以及公營、民營等各方面的積極性。因此，需要堅持國務(wù)院文件規(guī)定的，組織縣級股份制供電企業(yè)，以地方為主進行農(nóng)電體制改革。