馬來西亞威權(quán)的退化

潘永強(qiáng)

大選失利，并不能導(dǎo)出大馬威權(quán)政體發(fā)生質(zhì)變的結(jié)論，而應(yīng)歸咎于現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)者人格特征上的不足，無法因應(yīng)周期性危機(jī)所致。事實(shí)上，在基礎(chǔ)性權(quán)力沒有大幅動(dòng)搖的情勢(shì)下反而升高黨國(guó)體制的快速反撲能力，拉起警報(bào)長(zhǎng)鳴。

馬來西亞經(jīng)過3月8日的大選之后，政治進(jìn)人新局，也充滿變數(shù)，但經(jīng)過短暫的亢奮與錯(cuò)愕之后，朝野政黨都接受選民的決定，說明馬國(guó)民主政治也有理性與成熟一面。無論如何，人們現(xiàn)在最想追問的是：為何主導(dǎo)政治半世紀(jì)的執(zhí)政聯(lián)盟最大政黨巫統(tǒng)，會(huì)在一夕之間喪失半壁江山，同時(shí)也急欲了解，馬國(guó)長(zhǎng)期以來維系的威權(quán)民主政體，是否在歷經(jīng)本屆大選后，已發(fā)生深刻質(zhì)變，而有崩解的可能?如果當(dāng)前的黨國(guó)體制并沒有明顯弱化的跡象，又如何解釋近期遭受的選戰(zhàn)挫敗?

在這一次大選中，由14黨組成的執(zhí)政聯(lián)盟“國(guó)民陣線”(下稱“國(guó)陣”)雖然保住中央政權(quán)，但在國(guó)會(huì)失去2／3席次壟斷，這是自1957年獨(dú)立以來最大的挫敗。同時(shí)。國(guó)陣還一舉失去5個(gè)州的執(zhí)政權(quán)，一時(shí)之間激起黨內(nèi)外諸種政治效應(yīng)。

首先浮上臺(tái)面的，就是國(guó)陣成員黨之間的扈從關(guān)系有微妙變化、中央與地方關(guān)系也掀起波瀾，甚至王室力量趁國(guó)陣政權(quán)弱化后，有伺機(jī)再起的跡象。一連串的事態(tài)演變，似乎令人以為國(guó)陣?yán)慰氐狞h國(guó)體制形式，已從過去的柔性威權(quán)，退敗為破碎化的威權(quán)，而有朝不保夕的危機(jī)。但是，在此時(shí)就論定國(guó)陣即將崩盤，可能言之過早，可能忽略了它仍有極強(qiáng)的體制修復(fù)能力，以及“逆轉(zhuǎn)勝”的資本。

披著民主外衣的威權(quán)

近20年來，西方政治學(xué)者對(duì)馬來西亞的政權(quán)形式及其特性，提出過多種不同的稱謂，如準(zhǔn)民主、半民主、虛假的民主、非自由民主、柔性威權(quán)主義、威權(quán)民主等等。

大體而言，這些提法都有一個(gè)共性，皆承認(rèn)它是一種混合的政權(quán)形式，兼具民主與威權(quán)的雙重特性。這種政權(quán)并非全然封閉，它的民主制度也不是徒具形式，而是既允許反對(duì)黨從事有競(jìng)爭(zhēng)性的競(jìng)選，有時(shí)甚至還可以贏得權(quán)力。不過，由于它不符合民主程序的最低標(biāo)準(zhǔn)要求，選舉通常并不公平，公民自由也經(jīng)常受到侵害。再者，這類政權(quán)不能被認(rèn)定為民主，也并非通往民主之路的中途站，反而充滿威權(quán)性格。

以馬國(guó)為例，該國(guó)的黨國(guó)機(jī)關(guān)就是由執(zhí)政聯(lián)盟國(guó)陣的最大黨“巫統(tǒng)”(Umno)精英為支配核心，該黨由最大族群馬來裔組成，同時(shí)與各群族政黨建立聯(lián)盟“分享政權(quán)”，但圍繞在巫統(tǒng)周邊的各族群政黨，卻如同附庸政黨，一切以巫統(tǒng)馬首是瞻。

巫統(tǒng)的政治精英過去大多出身貴族、官僚世家或民族主義者，近20年來也包含新興的資產(chǎn)階級(jí)和專業(yè)人士。他們大多接受英式教育，政治意識(shí)形態(tài)上較為溫和，卻又相對(duì)保守，還保留著傳統(tǒng)權(quán)威與順從的政治文化，并不完全服膺民主政治的價(jià)值與規(guī)范。

跟一般發(fā)展中國(guó)家相近，馬國(guó)在獨(dú)立初期就實(shí)行議會(huì)民主制，定期舉行國(guó)會(huì)和地方選舉，雖然早期政府能力較為疲弱，但由于英殖民時(shí)期留下的行政與司法，國(guó)家仍具備相當(dāng)完備的治理?xiàng)l件。但是，由于經(jīng)濟(jì)仍受獨(dú)立前的英資控制，加上因族群、語言和社會(huì)分歧，并未完成政治整合，造成新生的脆弱民主機(jī)制未能鞏固，雖然披著民主外衣，卻日漸走上半威權(quán)半民主的方向。

馬國(guó)政治史上的分水嶺，要算是1969年的族群動(dòng)亂，經(jīng)此沖突后，演變?yōu)槲捉y(tǒng)黨內(nèi)少壯派抬頭，以捍衛(wèi)馬來裔權(quán)益為名，奪取黨國(guó)機(jī)關(guān)支配權(quán)。此后政治不只更具威權(quán)色彩，也在文化和教育上鼓吹馬來裔的土著至上主義，推展本土化運(yùn)動(dòng)，令少數(shù)族群產(chǎn)生文化焦慮，一度引發(fā)資金和人才外流。

更重要的是，國(guó)家大力介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，由行政官僚大力主導(dǎo)，以期大量扶植馬來裔中產(chǎn)階級(jí)。而在政治上，盡管排除社會(huì)異議和政治反對(duì)勢(shì)力，但選舉機(jī)制仍然維持下來。以建立政治合法性，換取西方國(guó)家支持。它除了掌握以上的體制內(nèi)資源，還設(shè)有限制公民自由的諸種高壓性法令，在嚴(yán)刑峻法下，民間和反對(duì)陣營(yíng)動(dòng)輒得咎。

碎而不裂的威權(quán)體制

馬國(guó)當(dāng)局為了動(dòng)員、組織與控制政經(jīng)社會(huì)各部門，分別采取不同的統(tǒng)治策略模式。在政經(jīng)領(lǐng)域，當(dāng)局采取“侍從主義”，向統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部和特權(quán)精英施以政治經(jīng)濟(jì)，換取效忠與支持。面對(duì)公民社會(huì)時(shí)，就施行“有限的多元主義”，當(dāng)局仍保留民間集團(tuán)活動(dòng)空間，但處處提防監(jiān)控，同時(shí)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行控制收編，壓縮來自社會(huì)力量的挑戰(zhàn)。

除此，馬國(guó)還打造起東南亞國(guó)家中最穩(wěn)定的政黨制度。早在1960年代，著名政治學(xué)者亨廷頓就指出，政黨制度的整合使得馬國(guó)政治遠(yuǎn)比泰國(guó)和菲律賓來得穩(wěn)定。黨國(guó)體制的高度制度化，是巫統(tǒng)長(zhǎng)期維系政治霸權(quán)的根本原因。

值得指出的是，馬國(guó)因族群、文化、宗教等社會(huì)分歧使然，也使得國(guó)家不可能全面壓制民間社會(huì)力量，反而一定程度上國(guó)家還需要民間力量協(xié)助扮演一些政府不愿承擔(dān)的功能，故而默許公民社會(huì)在一定范圍內(nèi)發(fā)展，最終使得公民社會(huì)尚有一個(gè)相對(duì)自主的存活空間。他們長(zhǎng)期與國(guó)家當(dāng)局展開博弈，試圖尋找壯大與發(fā)展的機(jī)會(huì)。

馬來西亞的威權(quán)民主政體，雖然容許選舉和結(jié)社，但決策過程卻是相對(duì)封閉。定期改選的國(guó)會(huì)并非政策制定過程的重心，在2008年大選以前，國(guó)陣一直控制國(guó)會(huì)2／3以上席次，基本上沒有受到反對(duì)黨嚴(yán)格監(jiān)督，制度不健全也導(dǎo)致國(guó)會(huì)功能殘缺。

事實(shí)上，政策制定的重心是由行政主導(dǎo)，決策過程是高度集權(quán)。公民社會(huì)一般不擅長(zhǎng)于從事游說活動(dòng)，即使偶爾有政策游說或建議之行為，對(duì)象并非國(guó)會(huì)，而是轉(zhuǎn)向行政部門?？墒?，自60年代以來，官僚體制就一直充斥父權(quán)色彩，又缺乏有效能的資深部長(zhǎng)的控制，經(jīng)常是高級(jí)文官掌握政策過程。

更甚的是，90年代后期前首相馬哈蒂爾的權(quán)力達(dá)到最高峰時(shí)，決策過程甚至充滿掌政者個(gè)人意志，經(jīng)常越過行政部門的牽制。由于威權(quán)政治文化中，尚有對(duì)政治領(lǐng)袖的諂媚與順從，助長(zhǎng)了威權(quán)領(lǐng)袖的權(quán)勢(shì)。許多重大公共政策，在執(zhí)行前都缺乏討論與研擬，政治領(lǐng)袖凌駕技術(shù)官僚。即使是興建耗資巨大的新行政首都布城(Putrajaya)，規(guī)劃過程也繞過國(guó)會(huì)，極不透明與隱蔽。

但是，這種結(jié)合威權(quán)專制與形式民主的政體，并非如其外觀那么堅(jiān)固，反而內(nèi)部充滿權(quán)力的沖突和張力。威權(quán)民主的一大特征，就是會(huì)爆發(fā)周期性的政治危機(jī)。反對(duì)勢(shì)力有可能對(duì)掌權(quán)者形成挑戰(zhàn)，雖然經(jīng)常被壓制下來，但也可能導(dǎo)致權(quán)力轉(zhuǎn)移。關(guān)鍵在于，掌權(quán)者如何回應(yīng)危機(jī)，化解政權(quán)轉(zhuǎn)移的挑戰(zhàn)。換言之，表面上高度制度化的威權(quán)體制，也經(jīng)常呈現(xiàn)碎片化的裂縫，故周期性地形成政治危機(jī)，只是碎而不裂。

政治操盤手馬哈蒂爾

威權(quán)民主如何維持和克服周期性發(fā)生的政治危機(jī)?學(xué)界一般認(rèn)為，這取決于三個(gè)獨(dú)立變量。第一，是在任的掌權(quán)者有無足夠的組織能力，克服反對(duì)陣營(yíng)的挑戰(zhàn)，這里指涉執(zhí)政陣營(yíng)內(nèi)部的精英凝聚力、國(guó)家壓制性能力，以及選舉動(dòng)員能力。第二，則是反對(duì)陣營(yíng)的組織能力，這包括反對(duì)陣營(yíng)的結(jié)

盟凝聚能力，還有組織動(dòng)員能力。第三，就是國(guó)際脈絡(luò)，此指對(duì)西方的依賴和支持程度。

這三個(gè)變量，如果細(xì)剖而言，前兩個(gè)變量所指的，其實(shí)就是領(lǐng)導(dǎo)精英的人格特征，以及伴隨其人格特征而來的政治操作能力。高度的政治運(yùn)作技巧，在正常的情況下，能夠強(qiáng)化威權(quán)體制的壓制能力和動(dòng)員能力，而在危機(jī)時(shí)刻，則賦予領(lǐng)導(dǎo)精英整合與修補(bǔ)體制中的各種空隙與裂縫的機(jī)會(huì)。

長(zhǎng)久存活的威權(quán)民主體制，不只同盟之間會(huì)有周期性的矛盾與分歧，還有長(zhǎng)期執(zhí)政后帶來的制度惰性與依賴，這些弱點(diǎn)需要具有強(qiáng)大人格特征的領(lǐng)袖，不時(shí)加以激勵(lì)、鼓動(dòng)與整治。因此，精英的人格特征往往在關(guān)鍵時(shí)，成了驅(qū)動(dòng)整部黨國(guó)機(jī)器有效運(yùn)轉(zhuǎn)的中樞力量泉源。

高度制度化的黨國(guó)體制，可以確保巫統(tǒng)的意志貫徹落實(shí)，向下穿透，并有利于向社會(huì)汲取資源，但是不能阻止內(nèi)部的危機(jī)與挑戰(zhàn)一再出現(xiàn)。遇到這種狀況時(shí)，巫統(tǒng)僅依靠其黨國(guó)體制的強(qiáng)制力，就不一定能挽狂瀾于既倒。因此，在馬哈蒂爾長(zhǎng)期掌權(quán)的22年內(nèi)，他還需要仰賴本人的人格特征，強(qiáng)化個(gè)人的政治操控與資源調(diào)動(dòng)能力，以彌補(bǔ)黨國(guó)體制在運(yùn)轉(zhuǎn)中所暴露的縫隙與裂口。

在馬哈蒂爾治下的馬來西亞，分別在1987-1990年和1998-1999年兩度面臨政治危機(jī)，最后不只成功克服挑戰(zhàn)而存活下來，隨后還擴(kuò)大威權(quán)范圍。除了黨國(guó)體制提供的強(qiáng)勢(shì)權(quán)力之外，領(lǐng)導(dǎo)精英本身具有的人格特征，事實(shí)上發(fā)揮了重大作用。

特別在馬哈蒂爾執(zhí)政后期(1998-2003)，他高漲的權(quán)力個(gè)人化作風(fēng)，正是為了因應(yīng)威權(quán)體制統(tǒng)治危機(jī)而來，其時(shí)巫統(tǒng)順利化解危機(jī)，很大程度上源自馬哈蒂爾運(yùn)用其高超的政治操盤能力，成功發(fā)揮其凝聚精英、驅(qū)動(dòng)國(guó)家機(jī)關(guān)以及動(dòng)員政黨機(jī)器的組織作用。

也就是說，這樣的威權(quán)民主體制不能只有平面的運(yùn)作，還要有立體的一面。形象地說，它的結(jié)構(gòu)就像一把傘，領(lǐng)導(dǎo)精英是傘的開關(guān)機(jī)紐，而黨國(guó)體制則是傘面上的骨軸，唯有手握機(jī)紐的精英在高度人格特征下，能應(yīng)對(duì)各種壓力與危機(jī)，靈活地啟動(dòng)開關(guān)，才能將威權(quán)體制的傘面撐起和張開。

欠缺威懾力的巴達(dá)維

制度化的基礎(chǔ)性權(quán)力可以轉(zhuǎn)移和繼承，但極具人格特征的專制性權(quán)力，卻無法轉(zhuǎn)嫁旁人。當(dāng)巴達(dá)維首相在2003年上臺(tái)之后，他雖然接掌了巫統(tǒng)歷經(jīng)50年經(jīng)營(yíng)的黨國(guó)體制，但這同時(shí)也是一個(gè)面對(duì)內(nèi)外夾擊的碎片化威權(quán)，僅僅依靠原有的黨政基礎(chǔ)性權(quán)力與手段，實(shí)已不敷應(yīng)用。比照馬哈蒂爾在談笑間灰飛煙滅的政治能力，巴達(dá)維缺乏應(yīng)有的操作技巧與執(zhí)政熱情，既無法予人信心，也不能產(chǎn)生威懾力。更重要是，他還面對(duì)一個(gè)比他更有人格魅力與傳奇特征的反對(duì)黨領(lǐng)袖：安瓦爾(AnwarIbrahim)。

據(jù)此也許可以解釋，為何巫統(tǒng)在黨國(guó)體制幾乎完整無缺，黨政機(jī)關(guān)仍具高度滲透性與動(dòng)員力的局面下，依然兵敗如山倒。

事實(shí)上，無論在2008年的選前選后，巫統(tǒng)的黨國(guó)機(jī)器都是機(jī)件未損，包括偏向執(zhí)政當(dāng)局的選舉委員會(huì)都還是虎虎生風(fēng)，令巫統(tǒng)在投票前一刻都信心滿滿。然而，大部分人包括政治觀察者都沒有察覺，在馬哈蒂爾執(zhí)政的中后期，這個(gè)威權(quán)體制雖然已經(jīng)是裂縫處處，矛盾重重，但當(dāng)時(shí)的碎片化威權(quán)之所以沒有瞬間松解，是因?yàn)樗擞悬h國(guó)體制的基礎(chǔ)性權(quán)力支撐之外，還從操控這個(gè)威權(quán)體制的領(lǐng)導(dǎo)精英的人格特征中，取得可供一時(shí)凝聚捆綁的力量。如今強(qiáng)人已去，巴達(dá)維單獨(dú)依賴黨國(guó)體制的制度權(quán)力，竟然有力不從心的窘態(tài)。

選后各界從統(tǒng)計(jì)數(shù)字出發(fā)，分析選情結(jié)果，歸納為人們教訓(xùn)巫統(tǒng)、對(duì)巴達(dá)維失望、對(duì)貪腐、治安、通貨膨脹的抗議等諸種原因。以上諸項(xiàng)無疑都是巫統(tǒng)敗選根由，但這些惡弊積習(xí)已久，非今日才有，為何不在往屆大選發(fā)酵，或以往可以克服而如今不能幸免?選前國(guó)陣的威權(quán)政體依舊，巫統(tǒng)的黨國(guó)資源無損，政府基礎(chǔ)性權(quán)力穩(wěn)固，竟然崩敗如此，不應(yīng)僅從狹窄微觀之處出發(fā)，而應(yīng)正視：馬來西亞威權(quán)民主政體是一個(gè)碎片化威權(quán)，它不能只依靠黨國(guó)體制的制度化權(quán)力維系，還必須輔之以領(lǐng)導(dǎo)精英整合協(xié)調(diào)的政治能力，而當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)精英欠缺這種超強(qiáng)能力，以及產(chǎn)生這種能力的人格特征時(shí)，威權(quán)民主體制的維系就陷入困境。國(guó)陣崩盤?言之過早!

最后一個(gè)問題是，巫統(tǒng)經(jīng)受過2008年大選挫敗后，黨國(guó)體制有沒有出現(xiàn)大幅弱化和失靈的現(xiàn)象?不同的判斷就會(huì)得出往后不同的策略。

國(guó)陣失去2／3多數(shù)，與其說是流失修憲支配權(quán)，毋寧說是心理防線被攻破缺口，畢竟修憲不必是經(jīng)常動(dòng)用的手段，而且若是朝野皆有共識(shí)的議題，仍可展開政黨協(xié)商。巫統(tǒng)黨國(guó)體制的權(quán)力可能被削弱之處，也許是在5個(gè)州政權(quán)變天的區(qū)域，會(huì)影響未來的地方與中央關(guān)系，但地方與中央的權(quán)限要依憲法規(guī)定，況且巫統(tǒng)并非首次面對(duì)反對(duì)黨執(zhí)政地方的情況。由于國(guó)會(huì)的反對(duì)黨議席驟增，未來國(guó)會(huì)生態(tài)不變，也只能迫使國(guó)陣議員加強(qiáng)議政能力。

故整體而言，只要國(guó)陣未喪失國(guó)會(huì)多數(shù)，現(xiàn)有的黨國(guó)威權(quán)體制的監(jiān)控與壓制實(shí)力，似乎不會(huì)在短期內(nèi)有突然大幅度弱化的跡象。國(guó)陣各成員黨的政黨組織始終保持強(qiáng)大的基層穿透力，盡管失去部分地方官委公職，但黨機(jī)器不會(huì)一時(shí)三刻就崩解。黨國(guó)體制內(nèi)各種資源關(guān)系，往后為保政權(quán)，只會(huì)強(qiáng)化發(fā)放而不會(huì)削減，巫統(tǒng)對(duì)公務(wù)員和官僚體系仍有操控能力，各類高壓制法令和情治系統(tǒng)，也未有解體之可能。在軍警、政聯(lián)企業(yè)、國(guó)營(yíng)事業(yè)方面的支配滲透，不會(huì)因一時(shí)敗選而失靈。媒體會(huì)略顯自主，但相關(guān)條例仍帶給業(yè)者壓力，國(guó)陣仍具優(yōu)勢(shì)，日后還會(huì)進(jìn)軍網(wǎng)絡(luò)文宣。選委會(huì)和肅貪?rùn)C(jī)構(gòu)，即使出現(xiàn)改革也不會(huì)超出巫統(tǒng)默許的范圍太遠(yuǎn)。重要的是，巫統(tǒng)比較可能在司法和宗教領(lǐng)域，失去一定的意志揮灑空間，但綜觀而言，國(guó)家基礎(chǔ)性能力不減，而壓制性手段仍會(huì)靈活使用。

就此而言，對(duì)比2008選舉前后，巫統(tǒng)的黨國(guó)體制雖然小面積受損和減弱，但大體保持不變，不足以致命或是奄奄一息，依舊保有強(qiáng)大的高壓運(yùn)作能力。大選失利，并不能導(dǎo)出大馬威權(quán)政體發(fā)生質(zhì)變的結(jié)論，而應(yīng)歸咎于現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)者人格特征上的不足，無法因應(yīng)周期性危機(jī)所致。事實(shí)上，在基礎(chǔ)性權(quán)力沒有大幅動(dòng)搖的情勢(shì)下，反而升高黨國(guó)體制的快速反撲能力，拉起警報(bào)長(zhǎng)鳴。換言之，巫統(tǒng)仍有極強(qiáng)大的體制修復(fù)能力，以及“逆轉(zhuǎn)勝”的資本，若此時(shí)論定巫統(tǒng)崩盤，可能還是言之過早。