論地方間法律沖突

張國華

摘要：不同地方的法規(guī)或規(guī)章之間互相否定的現(xiàn)象是一種基于地方立法權(quán)限而產(chǎn)生的法律沖突。地方間法律沖突并不是國際私法上的沖突法問題，而是一個憲法問題。在我國，地方性法規(guī)和規(guī)章都是根據(jù)法制統(tǒng)一原則結(jié)合在一起的國家整個法律體系的有機(jī)組成部分，嚴(yán)格地說，不存在外地法規(guī)、規(guī)章和本地法規(guī)、規(guī)章之別，而只有地方性法律規(guī)范的對人效力和空間效力之別。地方間法律沖突可以通過法律解釋或“法律內(nèi)的法的續(xù)造”等來解決。

關(guān)鍵詞：地方立法；法律沖突；法律漏洞；法律續(xù)造

中圖分類號：D927文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003—0751(2008)03—0088—03

一、地方立法權(quán)限及內(nèi)容

我國的地方立法事項(xiàng)包括以下幾類：為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要由地方性法規(guī)作具體規(guī)定的事項(xiàng)；屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)；除《立法法》第八條明確規(guī)定只能制定法律的以外，尚未制定法律、行政法規(guī)的事項(xiàng)；法律規(guī)定由地方性法規(guī)作出規(guī)定的事項(xiàng)如某些行政許可和行政處罰的設(shè)定；省級和較大市的人民政府具體執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)范屬于本行政區(qū)域的具體行政管理的事項(xiàng)。

地方性法規(guī)或規(guī)章的內(nèi)容應(yīng)以行政法為主，其可以在不抵觸法律和行政法規(guī)的前提下，制定對民商事活動實(shí)施行政干預(yù)的規(guī)則，并可在行政許可、行政處罰等方面作出補(bǔ)充性規(guī)定，但這些規(guī)定并不涉及民商事法律行為的效力。因此，從調(diào)整方法上講，地方性法規(guī)或規(guī)章并不屬于民商法，而屬于行政法。地方立法中即使存在民商事規(guī)范，也只能是任意性規(guī)范。

我國法律和行政法規(guī)為地方留下了一定的立法空間，在地方性法規(guī)中可以有一些任意性規(guī)則來填補(bǔ)全國性統(tǒng)一立法的空白。①在當(dāng)事人沒有明確約定的情況下，地方立法有關(guān)民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的規(guī)定可以作為推定當(dāng)事人意思的依據(jù)，在當(dāng)事人之間產(chǎn)生約束力。但是，根據(jù)《合同法》的規(guī)定，當(dāng)事人可以約定排除地方性法規(guī)在雙方之間的適用，因此，如果相關(guān)各方當(dāng)事人另有明確約定，則該約定即使與地方性立法抵觸也是有效的。

地方性法律規(guī)范可以根據(jù)效力范圍的不同分為地方性屬人法和地方性屬地法。所謂地方性屬人法，是指根據(jù)當(dāng)事人的戶籍、住所地、民族等與人的身份、地位相關(guān)的因素來確定是否適用本法的調(diào)整特定法律關(guān)系的地方性法律規(guī)范。所謂地方性屬地法，是根據(jù)法律關(guān)系客體所在地或法律事實(shí)發(fā)生地來確定是否適用本法的調(diào)整特定法律關(guān)系的地方性法律規(guī)范。從數(shù)量上來看，屬地法在地方性法規(guī)或規(guī)章中占了絕大多數(shù)。

二、地方間法律沖突的成因及實(shí)質(zhì)

所謂地方間法律沖突，是指兩個地方性法規(guī)或規(guī)章針對特定事項(xiàng)均有明確規(guī)定而其規(guī)定又互相排斥、互相抵消的法律現(xiàn)象。從適用技術(shù)的角度來看，地方間法律沖突可以分為兩大類：（1）地方間屬人法沖突。地方性屬人法之間的沖突，往往是由于當(dāng)事人跨越地方性法規(guī)和地方規(guī)章的施行區(qū)域而實(shí)施某種行為如跨省就業(yè)、跨省婚姻等，或者當(dāng)事人的行為與某種法律事實(shí)發(fā)生聯(lián)系而引起的。（2）地方間屬地法沖突。引起地方性屬地法之間沖突的因素主要是法律事實(shí)的發(fā)生跨越了地方性法規(guī)和地方規(guī)章的施行區(qū)域，其類型包括：行為的實(shí)施跨地域、標(biāo)的物的分布跨地域、損害結(jié)果的發(fā)生跨地域、法律關(guān)系的牽連或競合的發(fā)生跨地域等。例如，在技術(shù)檢測費(fèi)用的承擔(dān)和證明責(zé)任方面，《安徽省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》（2004年）第56條、57條的規(guī)定與《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法〉辦法》（2000年）第48條的規(guī)定是互相矛盾的，前者實(shí)行誰主張、誰舉證的一般證明責(zé)任原則；后者規(guī)定在經(jīng)營者無法舉證的情況下，推定其有過錯。②在此情況下，如果消費(fèi)者權(quán)益糾紛跨越安徽、浙江兩省，則地方間法律沖突在所難免。地方間法律沖突的結(jié)果是，當(dāng)事人的行為按甲地規(guī)定合法而按乙地規(guī)定違法，或者適用甲地規(guī)定即違反乙地規(guī)定，反之亦然。

如果地方性法規(guī)或規(guī)章都只對本地的行政機(jī)關(guān)和法院產(chǎn)生約束力，那么就不可能產(chǎn)生地方間法律沖突。但情況并非如此。對于任何一個地方而言，外地法規(guī)、規(guī)章與本地法規(guī)、規(guī)章一樣都是根據(jù)法制統(tǒng)一原則結(jié)合在一起的國家整個法律體系的有機(jī)組成部分，其效力來自于同一憲法或法律，因而都是憲法和法律的延伸，其在法定范圍內(nèi)對特定人和特定事項(xiàng)的調(diào)整實(shí)質(zhì)上都是憲法和法律的間接調(diào)整。因此，負(fù)有執(zhí)行憲法和法律職責(zé)的各地方國家機(jī)關(guān)理當(dāng)承認(rèn)外地法規(guī)和規(guī)章對于特定人和特定事項(xiàng)的效力，任何一個地方不但有適用當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)和規(guī)章的義務(wù)，也有適用國內(nèi)其他地方的法規(guī)和規(guī)章的義務(wù)。嚴(yán)格地講，不存在外地法規(guī)、規(guī)章和本地法規(guī)、規(guī)章之別，而只有地方性法律規(guī)范的對人效力和空間效力之別。

我國《行政訴訟法》第52條第一款規(guī)定：“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件?！边@一規(guī)定并不表明地方各級人民法院審判行政案件時只能適用法院所在地的地方性法規(guī)，因?yàn)槟硞€法院審理的行政案件可能是跨地域的，相關(guān)地域的地方性法規(guī)或規(guī)章均對該案件發(fā)生法律效力。況且，地方性法規(guī)或規(guī)章的適用并不只是地方法院或地方政府的任務(wù)，在最高人民法院審理的案件、仲裁的案件或者由國務(wù)院各行政主管部門處理的案件中，同樣也會涉及地方性法規(guī)或規(guī)章的適用問題。

地方間法律沖突的實(shí)質(zhì)是地方立法權(quán)限之間的沖突。當(dāng)然，在兩地的地方性法規(guī)或規(guī)章都規(guī)定自身適用于同一事項(xiàng)時，并非必然產(chǎn)生法律沖突。例如，如果其中一個地方的法規(guī)或規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用外地的地方性法規(guī)、規(guī)章，或者規(guī)定可由當(dāng)事人選擇適用某個地方的地方性法規(guī)、規(guī)章時，就不存在地方間法律沖突。③當(dāng)然，如果兩者均規(guī)定優(yōu)先適用對方的規(guī)定，那也會產(chǎn)生法律沖突。

三、地方間法律沖突的解決

1.破除本地法優(yōu)于外地法的迷思

我國《立法法》和其他法律對地方間法律沖突的處理只字未提，各地行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在遇到地方間法律沖突問題時一般都優(yōu)先適用本地法規(guī)或規(guī)章。但是，簡單地以本地法優(yōu)于外地法的規(guī)則來處理地方間法律沖突既不科學(xué)，也不符合法治精神。如對那些由于人的跨地域流動和行為的跨地域?qū)嵤┒l(fā)生的爭議，僅僅以受訴法院所在地作為選擇適用地方性法規(guī)、規(guī)章的唯一依據(jù)，顯然不是一種正確的做法。如果對于當(dāng)事人之間的某個爭議，兩個地方的法規(guī)或規(guī)章有相反的規(guī)定，而該兩地的法院又都有管轄權(quán)，并且都優(yōu)先適用本地法規(guī)或規(guī)章，那么原告方就可以通過選擇法院來選擇適用對自己有利的地方性法規(guī)或規(guī)章。這樣一來，一個行為是否合法，或者一方當(dāng)事人是否必須承擔(dān)法律責(zé)任，就會因管轄法院的不同而產(chǎn)生不同甚至相反的結(jié)果，而這樣的結(jié)果顯然是與法律面前人人平等的原則和法制統(tǒng)一的原則相悖的。在我國，各地的地方性法規(guī)或規(guī)章都是通過同一個司法體系來實(shí)施的，任何一個地方法院的判決均可跨地域直接強(qiáng)制執(zhí)行。

2.在不同的環(huán)節(jié)采取不同的措施

在地方立法的過程中，地方立法機(jī)關(guān)可基于各地的自治權(quán)，借鑒國際私法的方法，科學(xué)合理地制定一系列沖突規(guī)則。但是，這種沖突規(guī)則只是避免地方間法律沖突的一種方式而不是解決地方間法律沖突的方式，因?yàn)檫@種沖突規(guī)則與國際私法上的沖突規(guī)則不同，其對本地法院而言并不存在排他性的效力，如果這種沖突規(guī)則無法避免地方間的實(shí)體法沖突，那么其在法律適用環(huán)節(jié)上并不具有比外地法規(guī)或規(guī)章中的沖突規(guī)則優(yōu)先的效力。從根本上講，在法律適用環(huán)節(jié)，地方間法律沖突只能被作為同一法律體系內(nèi)部的法律沖突，由適用機(jī)關(guān)加以處理。主要的處理方式有三種：

（1）通過法律解釋加以處理

通過法律解釋解決地方間法律沖突問題，實(shí)際上就是通過結(jié)合全國性法律對相關(guān)地方性法規(guī)或規(guī)章進(jìn)行解釋，從而得出表面上存在的地方間法律沖突在實(shí)質(zhì)上并不存在的結(jié)論。這種方法也可以稱為識別真假法律沖突的方法。首先，如果全國性法律對相關(guān)事項(xiàng)已有明確規(guī)定，就應(yīng)認(rèn)定該事項(xiàng)并非地方自治事項(xiàng)、相應(yīng)的地方立法權(quán)不存在或已轉(zhuǎn)為中央決策事項(xiàng)，這就意味著對互相沖突的地方性法規(guī)或規(guī)章均應(yīng)不予適用，而應(yīng)直接適用法律、行政法規(guī)或部委規(guī)章。其次，如果兩個地方性法規(guī)或規(guī)章互相矛盾，而其中之一抵觸上位法、另一方未抵觸上位法，則應(yīng)當(dāng)適用后者。最后，如果地方性的實(shí)體法律規(guī)范存在沖突，但法律、行政法規(guī)已有相應(yīng)的沖突規(guī)則，那么就應(yīng)當(dāng)按照該沖突規(guī)則來確定應(yīng)當(dāng)適用何地的實(shí)體法——此種情況下法律沖突已經(jīng)轉(zhuǎn)化為法條競合。

（2）運(yùn)用法學(xué)方法論原理加以處理

如果從地方制定法規(guī)或規(guī)章的權(quán)限來自法律和行政法規(guī)的授權(quán)（包括《立法法》第63條的概括授權(quán)和專門性法律、行政法規(guī)就特定事項(xiàng)的具體授權(quán)）這一點(diǎn)來理解，地方間法律沖突也可以視為法律或行政法規(guī)的相關(guān)授權(quán)條款之間的沖突，這種法律沖突完全具備國內(nèi)法上法律沖突的一般特點(diǎn)，從而也就可以按照《立法法》第五章所規(guī)定的規(guī)則來解決。一方面，案件受理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法條競合與法律沖突之間自行辨別，并可在一定限度內(nèi)就如何解決法律沖突直接依法處理；另一方面，案件受理機(jī)關(guān)只有在自身“不能確定如何適用”或者法律有特別規(guī)定④時，才可就法律沖突提請具有立法權(quán)的特定機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決。值得注意的是，無論是個案受理機(jī)關(guān)的直接處理還是特定機(jī)關(guān)的裁決，都是《立法法》第五章所規(guī)定的從個案出發(fā)的法律適用活動，無論是個案受理機(jī)關(guān)還是法律沖突的裁決機(jī)關(guān)都有權(quán)在一定范圍內(nèi)自行判斷。這種自行判斷在學(xué)理上稱為“自由裁量”，具體表現(xiàn)為行政裁決或司法裁判中的“辨法析理”和“說明理由”。而自由裁量過程中所依循的客觀規(guī)律，則是法學(xué)方法論的研究對象。我國法律適用上的一系列規(guī)則，無論是國務(wù)院提出的（如行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)?shù)龋?，還是由最高人民法院提出的（如妥善協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，依法、正當(dāng)行使自由裁量權(quán)等），都是與目的解釋方法、類推方法、體系解釋方法、利益衡量方法等法治國家的法學(xué)方法或法律推理規(guī)則相通的。⑤可以說，法學(xué)方法論在我國法律實(shí)務(wù)中的運(yùn)用已經(jīng)有明確的法律依據(jù)。

（3）通過法律續(xù)造加以處理

在排除虛假法律沖突以后，如果確實(shí)存在真正的地方間法律沖突，形成了碰撞漏洞，那么就等于地方性法規(guī)或規(guī)章對相關(guān)事項(xiàng)未作規(guī)定，此時法律適用者的任務(wù)便是依法定職權(quán)彌補(bǔ)法律漏洞，即進(jìn)行所謂的法律續(xù)造。對于地方間法律沖突而言，不存在超越法律為法的續(xù)造的必要，只需進(jìn)行“法律內(nèi)的法的續(xù)造”。理由如下：第一，地方間法律沖突產(chǎn)生的前提之一是地方機(jī)關(guān)已經(jīng)制定了相應(yīng)的法規(guī)或規(guī)章。第二，如果地方性法規(guī)或規(guī)章是根據(jù)法律、行政法規(guī)的授權(quán)制定的，那么相關(guān)事項(xiàng)已被明確納入法律的調(diào)整范圍。根據(jù)地方立法可以補(bǔ)充全國性立法空白的規(guī)則，即使全國性立法尚未涉及相關(guān)事項(xiàng)，只要地方性法規(guī)或規(guī)章本身作了規(guī)定，也同樣表明相關(guān)事項(xiàng)已被納入法律的調(diào)整范圍。第三，既然從法律和行政法規(guī)的層面來看，地方間法律沖突屬于在法律調(diào)整或規(guī)劃范圍內(nèi)發(fā)生的問題，那么由此產(chǎn)生的法律適用上的無所適從就不是立法空白或法律所不及的法外領(lǐng)域，而僅表明法律因在特定事項(xiàng)上未能貫徹整體的立法計(jì)劃而存在不圓滿性（即所謂法律“違反計(jì)劃的不圓滿性”），屬于法律內(nèi)部產(chǎn)生的漏洞。對法律漏洞的彌補(bǔ)是法律內(nèi)的法的續(xù)造，而非超越法律的法的續(xù)造，從我國《立法法》第五章所確立的體制來看，這完全是個案受理機(jī)關(guān)的事務(wù)，而不必提請有立法權(quán)的特定機(jī)關(guān)裁決。

我國現(xiàn)行法律雖然缺乏法律續(xù)造的規(guī)定，但行政和司法自由裁量權(quán)的存在事實(shí)上已經(jīng)確立了法律續(xù)造的合法性。對于地方法律規(guī)范互相沖突而出現(xiàn)的實(shí)施細(xì)則層級上的立法空白，如果全國性立法中已經(jīng)揭示了立法宗旨、作了原則性規(guī)定、有一般條款或不確定概念，那么法律適用機(jī)關(guān)就可據(jù)此推論出具體的規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)，以確定行政相對人或訴訟當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)。應(yīng)當(dāng)指出的是，法律續(xù)造的任務(wù)主要是在民事裁判中進(jìn)行的。一般來說，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將法律漏洞視為法律對公民、法人的相關(guān)權(quán)利未作限制，而民事法官或承擔(dān)行政裁決職能的行政官員則必須為了在雙方當(dāng)事人之間進(jìn)行權(quán)利義務(wù)分配而為法律續(xù)造。對此，《瑞士民法典》第一條第二項(xiàng)有關(guān)“本法未規(guī)定者，審判官依習(xí)慣”、“無習(xí)慣者，依自居于立法者地位所應(yīng)行制定的立法規(guī)定判斷之”的規(guī)定至為經(jīng)典。⑥此種“判斷”的方法包括類推、反推、對立法精神進(jìn)行引申、援引自然法則等，我國可予以借鑒。

注釋

①這一立法事項(xiàng)是我國《立法法》第64條第二款規(guī)定的。例如，我國《農(nóng)村土地承包法》基本上是一部民事法律，該法第64條規(guī)定：“各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會可以根據(jù)本法，結(jié)合本行政區(qū)域的實(shí)際情況，制定實(shí)施辦法?！边@樣的實(shí)施辦法中，不但有行政規(guī)則，也有一些民商事規(guī)則?！哆|寧省實(shí)施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》第九條第二款規(guī)定：“承包方轉(zhuǎn)讓其家庭承包經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意。發(fā)包方自收到轉(zhuǎn)讓合同之日起30日內(nèi)簽署意見，同意流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)加蓋公章。以轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，流轉(zhuǎn)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自流轉(zhuǎn)合同簽訂之日起30日內(nèi)，報發(fā)包方備案。”②安徽省的規(guī)定是，消費(fèi)者要求解決消費(fèi)爭議的，應(yīng)當(dāng)提供能夠證明消費(fèi)關(guān)系存在的商品實(shí)物、購貨憑證、服務(wù)單據(jù)或者其他證據(jù)；因商品或者服務(wù)質(zhì)量發(fā)生爭議需要進(jìn)行檢測、鑒定的，檢測、鑒定費(fèi)用由經(jīng)營者先行墊付，消費(fèi)者提供等額擔(dān)保；責(zé)任明確后，檢測、鑒定費(fèi)用由責(zé)任方承擔(dān)；無法明確責(zé)任的，由雙方共同承擔(dān)。浙江省的規(guī)定是，消費(fèi)者與經(jīng)營者因商品和服務(wù)質(zhì)量發(fā)生爭議需要進(jìn)行檢測、鑒定的，檢測、鑒定費(fèi)用由經(jīng)營者先行墊付，消費(fèi)者提供等額擔(dān)保，最終由責(zé)任方承擔(dān)；對于難以檢測、鑒定的，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)提供證明自己無過錯的證據(jù)；不能提供無過錯證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。③例如，《浙江省失業(yè)保險條例》第32條規(guī)定：“失業(yè)人員原用人單位與戶籍不在同一統(tǒng)籌地區(qū)的，可以選擇在原用人單位所在地或者戶籍所在地享受失業(yè)保險待遇。選擇在戶籍所在地享受失業(yè)保險待遇的，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定辦理失業(yè)保險關(guān)系轉(zhuǎn)移手續(xù)。失業(yè)保險待遇按照戶籍所在地的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，由戶籍所在地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按照規(guī)定發(fā)放?！睆V東等地的法規(guī)、規(guī)章中也有類似規(guī)定。④參見我國《立法法》第86條第一款（一）、（三）項(xiàng)。⑤參見《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（國發(fā)［2004］10號）、《最高人民法院關(guān)于開展社會主義法治理念教育的通知》（法發(fā)［2006］10號）、《最高人民檢察院民事行政檢察廳關(guān)于規(guī)范省級人民檢察院辦理民事行政提請抗訴案件的意見》（［2001］高檢民發(fā)第4號）、《浙江省高級人民法院關(guān)于規(guī)范民事審判自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見（試行）》（浙高法〔2007〕163號）。⑥王澤鑒：《民法總則》，中國政法大學(xué)出版社，2001年，第60頁。

責(zé)任編輯：林墨