新農(nóng)村建設(shè)中地方財(cái)政支持資金困境探討

王　韜　董安民　張進(jìn)華

摘要：現(xiàn)階段，由于我國(guó)財(cái)力所限，根本無(wú)法為新農(nóng)村建設(shè)提供足額支持，為保證新農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政資金需要，國(guó)家和地方財(cái)政有必要采取切實(shí)措施籌集專項(xiàng)資金。此外，欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政資金效率低下也是制約其新農(nóng)村建設(shè)的主要因素，因此必須強(qiáng)化地方財(cái)政職能，建立健全支持新農(nóng)村建設(shè)的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，創(chuàng)新資金分配機(jī)制，提高資金的使用效率。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)；地方財(cái)政支出；財(cái)政支農(nóng)

中圖分類號(hào)：F832.39文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003—0751(2008)03—0051—03

現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)力的限制使政府根本無(wú)法對(duì)新農(nóng)村建設(shè)實(shí)行足額支持，尤其對(duì)地方財(cái)政來(lái)說(shuō)大幅增加對(duì)農(nóng)村的投入更是不現(xiàn)實(shí)。河南省財(cái)政支農(nóng)資金“十五”期間總計(jì)為275億元，大約占該期間河南省財(cái)政支出的7.2％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)業(yè)人口占70％的河南省進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)的需要。因此當(dāng)前對(duì)于地方政府尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，新農(nóng)村建設(shè)中地方財(cái)政支持資金總量少、效率低，無(wú)法滿足農(nóng)村地區(qū)發(fā)展需要。

一、現(xiàn)行地方財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)

資金支出存在的問(wèn)題公共財(cái)政理論認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下社會(huì)資源的主要配置手段是市場(chǎng)，不是政府。只有在“市場(chǎng)失靈”的領(lǐng)域，政府部門的介入才是必要的?！笆袌?chǎng)失靈”決定著公共財(cái)政存在的必要性。按照公共財(cái)政理論的要求，財(cái)政支農(nóng)的領(lǐng)域應(yīng)該是市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈、具有廣泛外部效應(yīng)的領(lǐng)域，但是當(dāng)前地方財(cái)政資金的使用沒(méi)有完全按照公共財(cái)政的要求，在合適的項(xiàng)目上配置合理資金數(shù)量，而是“撒胡椒面”，欲面面俱到，最后卻是重點(diǎn)不突出，效果不明顯，有限的財(cái)政資金沒(méi)有取得預(yù)期的效果。具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

1.生產(chǎn)性支出比重過(guò)大，社會(huì)性支出比重明顯不足

財(cái)政支出應(yīng)堅(jiān)持以人為本，普遍提高全體人民特別是低收入群體的社會(huì)保障水平，所以財(cái)政支出的重點(diǎn)應(yīng)是公共教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、公共安全和公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面。但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，政府官員并沒(méi)有完全領(lǐng)會(huì)公共財(cái)政的含義，依舊用投資型財(cái)政的觀點(diǎn)指導(dǎo)財(cái)政實(shí)際活動(dòng)。由于財(cái)政經(jīng)費(fèi)緊張，地方官員一般更愿意進(jìn)行投資直接發(fā)展經(jīng)濟(jì)，地方官員普遍認(rèn)為只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，才能有錢改善農(nóng)村公共服務(wù)，提高農(nóng)民福利水平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在前，社會(huì)效應(yīng)在后。在此定勢(shì)思維下，資金一如既往地投向經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，日益擴(kuò)大的公共服務(wù)需求始終得不到滿足。

從圖1可以看出，“十五”期間，河南省支農(nóng)支出中，生產(chǎn)性支出占總支出的80％左右，社會(huì)性支出比重較低。這種財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)已經(jīng)偏離了財(cái)政的保障作用。由于資金更多地投向了經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，導(dǎo)致貧富差距擴(kuò)大，農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障缺失，影響了河南農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.大江大河治理投入過(guò)多，小型水利建設(shè)嚴(yán)重落后

近年來(lái)，財(cái)政對(duì)大江大河治理的投入比較多，但對(duì)小流域治理以及中小型水利設(shè)施建設(shè)的投入不夠。大江大河治理對(duì)保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全十分必要，但真正與人民生產(chǎn)生活息息相關(guān)的是農(nóng)田水利設(shè)施以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)排澇排旱等小型水利設(shè)施。要改善農(nóng)村生產(chǎn)條件，調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，就必須將水利設(shè)施投入重點(diǎn)放到小型水利工程上，放到農(nóng)民迫切需求、能切實(shí)改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的小型灌溉以及排水溝渠等建設(shè)上。

目前，河南省的水利投入更多地注重大江大河的投入和大型水利設(shè)施的投入，忽視了小型水利設(shè)施建設(shè)，尤其是公共性較強(qiáng)又與農(nóng)民生產(chǎn)直接相關(guān)的灌溉排水設(shè)施。“十五”期間，河南省水利設(shè)施相關(guān)支出主要用于：一是大規(guī)模的河道整治，共完成河道整治307.98公里，新建或加固各類堤防長(zhǎng)度260公里；二是加快水庫(kù)工程建設(shè)，增加總庫(kù)容1.9億立方米、興利庫(kù)容0.23億立方米、灌溉面積47.65萬(wàn)畝、供水能力0.993億立方米；三是發(fā)展河南省的19個(gè)大型灌區(qū)、65個(gè)年度續(xù)建配套節(jié)水改造項(xiàng)目以及國(guó)家級(jí)和省級(jí)的節(jié)水灌溉項(xiàng)目。從整體投入來(lái)看，直接用于與農(nóng)民息息相關(guān)的小型水利設(shè)施的投入比率低于大江大河和大型灌溉設(shè)施的投入比率。

3.財(cái)政支農(nóng)規(guī)模增長(zhǎng)乏力

2001年以來(lái)，河南省的財(cái)政支農(nóng)規(guī)模一直在增加，但是與總的財(cái)政支出規(guī)模來(lái)比，支農(nóng)所占比例一直維持在7％左右，處于較低的水平。這說(shuō)明河南省的支農(nóng)資金規(guī)模增長(zhǎng)乏力，與農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民生活不斷增長(zhǎng)的對(duì)地方性公共產(chǎn)品的需求產(chǎn)生了巨大的矛盾。作為農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的河南省來(lái)說(shuō)，支農(nóng)資金的匱乏容易導(dǎo)致在新農(nóng)村建設(shè)中，地方政府挪用支持新農(nóng)村建設(shè)資金的現(xiàn)象，影響河南省新農(nóng)村建設(shè)的效果，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給匱乏，農(nóng)民生存保障水平低，發(fā)展能力差。

4.財(cái)政供養(yǎng)人員比例過(guò)高，阻礙新農(nóng)村建設(shè)的健康發(fā)展

雖然河南省財(cái)政支農(nóng)資金的規(guī)模逐年增長(zhǎng)，但是相關(guān)財(cái)政供養(yǎng)人員的規(guī)模過(guò)大，導(dǎo)致財(cái)政支農(nóng)資金使用效率不高，難以促進(jìn)河南省新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展。2005年，河南省財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)為311.45萬(wàn)人，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)為30。并且，省、市、縣的財(cái)政收入和財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)呈反比，如在當(dāng)前的分稅制下河南省縣市級(jí)的財(cái)政收入較低，但是基層工作人員數(shù)目較高，就導(dǎo)致了河南省部分縣市的相關(guān)行政管理支出占相關(guān)縣市財(cái)政總支出的50％以上。這種財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)模式和管理制度，導(dǎo)致支農(nóng)資金的支出更多地用于人員經(jīng)費(fèi)和行政管理費(fèi)用，難以滿足新農(nóng)村建設(shè)的技術(shù)、資金等資源的投入需求。

河南省溫縣農(nóng)技推廣人員總計(jì)僅56人，縣財(cái)政每年僅投入4.1萬(wàn)元資金，辦公經(jīng)費(fèi)每人每年只有800元，相比于廣大農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的迫切要求，這點(diǎn)資金簡(jiǎn)直是杯水車薪。由于資金較少，廣大基層科技推廣人員大多遠(yuǎn)離了自己的崗位，影響了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的良性發(fā)展。多年來(lái)，科研經(jīng)費(fèi)的不足造成農(nóng)技推廣和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)“線斷、網(wǎng)破、人散”局面。

20世紀(jì)90年代由于缺乏支持投入，一些地方政府甚至在某種程度上放棄對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作的組織和扶持，對(duì)基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)實(shí)行“脫鉤”、“斷奶”的政策，致使農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系出現(xiàn)了“網(wǎng)破、線斷、人散”的危局，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)科研成果在農(nóng)村的推廣，導(dǎo)致技術(shù)指導(dǎo)失靈，技術(shù)交流落空，實(shí)用技術(shù)的推廣不到位。

二、地方財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)

資金支出存在問(wèn)題的根源通過(guò)對(duì)地方財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)資金支出結(jié)構(gòu)的分析，我們發(fā)現(xiàn)，地方財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)資金支出結(jié)構(gòu)中存在問(wèn)題的原因有以下幾個(gè)方面：

1.沒(méi)有按照公共財(cái)政理論的要求，界定地方財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)支出范圍

現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)財(cái)政支出體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成并延續(xù)下來(lái)的，雖然它在原有體制下，對(duì)促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)財(cái)政支出超出了政府職能范圍，已不符合公共財(cái)政理論的要求。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)以及農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)等，都是目前無(wú)法靠市場(chǎng)手段得到較大發(fā)展的市場(chǎng)失靈領(lǐng)域。如科技培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)非常需要，但由于缺乏直接利益，農(nóng)民一般不愿意自己出錢參加農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。要提高農(nóng)民的農(nóng)業(yè)科技知識(shí)，就必須通過(guò)政府搞“科技下鄉(xiāng)”等多種公益活動(dòng)讓農(nóng)民增長(zhǎng)農(nóng)業(yè)科技知識(shí)，而這些公益活動(dòng)需要地方政府的大力財(cái)政支持。因此政府必須按照公共財(cái)政理論的要求界定支農(nóng)范圍。

2.缺乏地方財(cái)政支農(nóng)資金的統(tǒng)籌安排

現(xiàn)行農(nóng)業(yè)財(cái)政支農(nóng)資金在分配過(guò)程中表現(xiàn)出預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的隨意性，地方政府是按照立項(xiàng)目的方式撥付資金，項(xiàng)目的確立具有很大的主觀性，同時(shí)項(xiàng)目的審批過(guò)程缺乏客觀的評(píng)審，人為主觀因素較重，造成地方政府分配資金時(shí)的隨意性，財(cái)政支農(nóng)資金的應(yīng)用缺乏統(tǒng)一安排。

3.地方財(cái)政支農(nóng)資金缺乏科學(xué)的分配方法

傳統(tǒng)的分配方式?jīng)]有很好地確定支農(nóng)的重點(diǎn)，而是面面俱到。多年來(lái)地方政府分配資金方式，不是按照項(xiàng)目的“重要性”而是按照項(xiàng)目的“傳統(tǒng)性”進(jìn)行的。所謂“傳統(tǒng)性”是說(shuō)一個(gè)項(xiàng)目往年所得資金的多少，對(duì)今年資金分配具有決定性的影響。傳統(tǒng)的分配方式固化了財(cái)政支農(nóng)資金的分配，阻礙了農(nóng)民快速增收的步伐。

由于對(duì)資金缺乏統(tǒng)籌安排，地方政府分配資金缺乏科學(xué)的方法，而且“傳統(tǒng)性”的“基數(shù)加增長(zhǎng)”分配方式固化了財(cái)政資金在部門之間的分配格局，制約了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展布局的調(diào)整。不但削弱了有限財(cái)政資金的使用效率，而且嚴(yán)重影響著農(nóng)民收入的提高和生活質(zhì)量的改善。

4地方財(cái)政支農(nóng)資金的使用監(jiān)督不嚴(yán)格

目前財(cái)政監(jiān)督弱化的現(xiàn)象比較普遍，而對(duì)支出監(jiān)督的弱化尤為突出，主要是支出監(jiān)督流于形式，缺乏應(yīng)有的力度，對(duì)支出中存在的問(wèn)題缺乏相應(yīng)的處罰措施，影響了財(cái)政監(jiān)督應(yīng)有的權(quán)威性和有效性，從而影響到財(cái)政資金發(fā)揮應(yīng)有的效益。此外，《預(yù)算法實(shí)施條例》的執(zhí)行情況不太理想，依法理財(cái)、依法進(jìn)行支出預(yù)算管理的氛圍還沒(méi)有完全形成。

財(cái)政資金從撥付到使用，涉及到不同層次的單位，本身監(jiān)督起來(lái)就很復(fù)雜，又加上監(jiān)督人員與資金使用單位同屬一個(gè)系統(tǒng)或轄區(qū)，人情方面的因素就加重了監(jiān)督弱化的程度。對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金在支出和使用過(guò)程中的監(jiān)督而言，不是發(fā)現(xiàn)不了問(wèn)題，而是發(fā)現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題不能得到及時(shí)、有效的解決。

三、改善地方財(cái)政支出，完善地方財(cái)政

支持新農(nóng)村建設(shè)機(jī)制的對(duì)策當(dāng)前地方財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)的各種問(wèn)題是多種因素綜合作用的集中表現(xiàn)，因此需要從多個(gè)方面綜合完善地方財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)機(jī)制。

1.建立健全地方財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制

目前各地財(cái)政收入總量基本都處于高速增長(zhǎng)階段，現(xiàn)有的財(cái)力狀況顯示建立財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制已經(jīng)具備條件。因此，要按照存量適度調(diào)整、增量重點(diǎn)傾斜的原則，盡快提高地方財(cái)政支出用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比重。具體來(lái)說(shuō)，財(cái)政用于“三農(nóng)”的投入增長(zhǎng)要高于財(cái)政總收人的增長(zhǎng)幅度，每一年的財(cái)政支農(nóng)資金增量要高于上年，切實(shí)保證財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)資金投人的穩(wěn)定增長(zhǎng)，同時(shí)積極探索利用補(bǔ)助、貼息、保險(xiǎn)、擔(dān)保等手段，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)各方面資金增加對(duì)農(nóng)業(yè)投入。

2.合理確定資金分類，整合地方財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)資金

在適當(dāng)歸并資金分類的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)有地方財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)資金進(jìn)行整合。整合支農(nóng)資金，主要是通過(guò)調(diào)整機(jī)構(gòu)和職能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資金整合。按照“減少交叉、強(qiáng)化協(xié)調(diào)、適應(yīng)市場(chǎng)、增加服務(wù)”的原則，明確各部門的職能，盡量減少職能交叉，建立能夠?qū)π罗r(nóng)村建設(shè)進(jìn)行靈活、有效整體調(diào)控的管理體制，有效解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村運(yùn)行機(jī)制各環(huán)節(jié)相互脫節(jié)的問(wèn)題，構(gòu)建相對(duì)集中、便于協(xié)調(diào)、高效靈活的機(jī)制配置政府支農(nóng)資源。

3.創(chuàng)新資金分配機(jī)制，調(diào)整財(cái)政支農(nóng)方式

為保證資金分配的公平、合理和高效，首先在支農(nóng)方式上，要盡量增加直接補(bǔ)貼農(nóng)民的資金數(shù)量和種類的制度和措施，包括糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、退耕還林糧食和現(xiàn)金補(bǔ)貼、森林生態(tài)效益補(bǔ)償、農(nóng)村義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”等，提高農(nóng)民直接受益程度、進(jìn)而不斷提高資金使用效益和政策效應(yīng)。其次在支付方式上要盡量減少中間環(huán)節(jié)，節(jié)約運(yùn)行成本，保證資金的安全。最后積極引導(dǎo)其他主體增加農(nóng)業(yè)投入，促進(jìn)資金流向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。如“民辦公助”小型農(nóng)田水利建設(shè)，采取貼息、資助農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等方式支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等。

總之，必須正確處理政府與市場(chǎng)、國(guó)家與農(nóng)民、財(cái)政與其他經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主體的關(guān)系，積極創(chuàng)新地方財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)的資金分配機(jī)制，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)激勵(lì)作用。

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