約束與深化：我國村鎮(zhèn)銀行建設(shè)研究

李建華　許傳華

摘要：農(nóng)村金融改革在邁向現(xiàn)代化的過程中，需要多樣化多層次的制度供給。在這樣的背景下，我國村鎮(zhèn)銀行應(yīng)運而生，但由于農(nóng)村金融體制改革是政府主導(dǎo)型的、強制性的、壓制非正規(guī)金融的誘致性制度變遷，忽視金融機構(gòu)的基本功能，具有顯著的路徑依賴特征，致使目前我國的村鎮(zhèn)銀行發(fā)展也面臨各種約束。我國需要結(jié)合農(nóng)村金融的現(xiàn)狀，進一步深化改革，充分發(fā)揮村鎮(zhèn)銀行支農(nóng)的效應(yīng)，創(chuàng)造性地展開業(yè)務(wù)經(jīng)營。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融；村鎮(zhèn)銀行；制度變遷；市場競爭

中圖分類號：F810.451文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1003—0751(2008)03—0047—04

2006年12月22日，銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策、更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，從機構(gòu)種類、資本限制等方面，大幅放寬農(nóng)村金融機構(gòu)的準入政策，這無疑是對建國以來嚴格的農(nóng)村金融管制的一個重大突破。村鎮(zhèn)銀行、社區(qū)性信用合作組織以及專營貸款業(yè)務(wù)的子公司在四川、吉林、青海、湖北等地相繼成立試點。不過，村鎮(zhèn)銀行是否能充分發(fā)揮自身的功能、有效緩解當(dāng)前農(nóng)村金融面臨的種種困境和尷尬仍然存在很大的不確定性，而且，從實際調(diào)查反映的情況來看，在農(nóng)村金融制度約束的大環(huán)境下，村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展面臨諸多內(nèi)外約束條件，嚴重制約了村鎮(zhèn)銀行有效性的發(fā)揮，必須進一步推動村鎮(zhèn)銀行的改革，彰顯村鎮(zhèn)銀行的“支農(nóng)”功效。

一、村鎮(zhèn)銀行外部約束——我國農(nóng)村金融制度變遷

改革以來，農(nóng)村金融體制改革在政府的主導(dǎo)下，沿著發(fā)展機構(gòu)的路徑，從正規(guī)金融機構(gòu)入手，力圖在農(nóng)村形成政策性金融和商業(yè)性金融相互分工，形成以合作制金融為基礎(chǔ)的農(nóng)村金融體系，因此我國農(nóng)村金融體制改革具有濃厚的強制性制度變遷的色彩，正因如此，非正規(guī)金融、誘致性的制度變遷和金融的功能受到抑制或忽視。具體說，金融體制演變的路徑具有下列特點：

1．沿襲體制內(nèi)正規(guī)金融體系，壓制體制外非正規(guī)金融。我國的金融體系改革，從最初的農(nóng)村信用社納入農(nóng)業(yè)銀行開始，到政策性銀行農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的成立，農(nóng)村信用社和農(nóng)業(yè)銀行脫鉤，此后，是以農(nóng)村信用社為核心的農(nóng)村金融體制改革，所有這些，都是沿著體制內(nèi)的正規(guī)金融體系和機構(gòu)進行改革，其重要目標(biāo)之一是把農(nóng)村信用社改造成為農(nóng)村社區(qū)性金融組織，對農(nóng)村體制外的非正規(guī)金融采取打壓的政策。這種改革路徑與整個中國經(jīng)濟采取的體制外先行的改革戰(zhàn)略是不同的，中國農(nóng)村金融體制改革的路徑依賴特征更加明顯，由于體制內(nèi)正規(guī)金融體系改革目標(biāo)是多元的，在走向市場的過程中，一方面要商業(yè)化，另一方面要承擔(dān)政策性的支農(nóng)任務(wù)(前面的農(nóng)業(yè)銀行和后來的農(nóng)村信用社都是這樣)，同時還要維持農(nóng)村的金融穩(wěn)定，加上信息的不對稱，使得這些正規(guī)的金融機構(gòu)存在著明顯的逆向選擇和比較嚴重的道德風(fēng)險，經(jīng)營成本高，呆壞賬居高不下，機制轉(zhuǎn)換步履維艱，最終落得“一農(nóng)難支三農(nóng)”的結(jié)局。因此，農(nóng)村金融制度供給的現(xiàn)實情況是體制內(nèi)正規(guī)金融體系處于合法的供給的壟斷地位，民間社區(qū)性的金融受到壓制，非正規(guī)的合法的金融制度供給嚴重不足。

2．注重自上而下的強制性制度變遷，壓制自下而上的誘致性制度創(chuàng)新。我國農(nóng)村金融機構(gòu)的改革是政府主導(dǎo)的強制性的自上而下的機構(gòu)演進的路徑，屬于強制性的制度變遷，自下而上的誘致性制度變遷的創(chuàng)新路徑被嚴重堵塞。其實，在農(nóng)村融資中，存在多種多樣的非正規(guī)的融資形式和制度，隨著形勢的發(fā)展不斷地演進和變遷。各種各樣的農(nóng)村調(diào)查資料說明，非正規(guī)融資占了我國農(nóng)村融資絕大比重，有效地緩解著農(nóng)村經(jīng)濟對資金的饑渴，很大程度上擔(dān)當(dāng)起農(nóng)村資源配置的功能。人們對于非正規(guī)金融的高利貸多有詬病，在正規(guī)融資供給嚴重不足的情況下，高利貸其實是市場對農(nóng)村融資供求狀況的某種真實反映，由于金融的重要性和敏感性，政府為維持對它的控制，即便對正規(guī)金融體系，也存在過度干預(yù)的企圖。一方面，由于囿于意識形態(tài)，國家對正規(guī)金融存在“父愛”和過度偏好，在保持對其控制的同時，維持正規(guī)金融的壟斷地位和既得利益，另一方面防止非正規(guī)金融的競爭，對其存在和發(fā)展設(shè)置很高的交易成本和進入壁壘，最后將其置于非法的地位，解除自己對防范非正規(guī)金融風(fēng)險的責(zé)任(但地下金融的融資風(fēng)險仍在)。政府的金融壓制政策，使政府主導(dǎo)的強制性制度變遷的色彩尤其濃厚，也可以說是以政府主導(dǎo)的強制性制度變遷排斥壓制自下而上的誘致性制度變遷，而且，這種路徑的依賴和演進，與我國農(nóng)村經(jīng)濟體制的自下而上的誘致性制度變遷路徑背道而馳，政府成為農(nóng)村金融體制唯一合法的供給主體，導(dǎo)致內(nèi)生于廣大農(nóng)村融資中的非正規(guī)組織和制度的變遷成本(包括經(jīng)濟成本和意識形態(tài)成本)高昂，不能得到合理的演進和正常的發(fā)展，農(nóng)村金融制度創(chuàng)新中自下而上的變遷路徑被堵塞了，而內(nèi)生于農(nóng)村金融中的誘致性的制度變遷正是農(nóng)村社區(qū)互助合作金融組織誕生壯大的重要制度之源，其結(jié)果是金融市場融資制度供給嚴重不足，而融資需求呈現(xiàn)多樣性和層次性、制度需求和供給(包括量和結(jié)構(gòu))不均衡這種狀況與農(nóng)村金融體制改革和創(chuàng)新的要求很不適應(yīng)，從正規(guī)金融機構(gòu)的強制性制度演進，外生地培育農(nóng)村互助合作金融組織，從目前看，其難度絕不亞于放松農(nóng)村金融管制，扶持、規(guī)范內(nèi)生于農(nóng)村經(jīng)濟母體中的組織。

3．重機構(gòu)改革，忽視金融體系的基本功能。20世紀90年代中期，茲維?博迪(ZviBodie)和羅伯特?默頓(RobertCMerton)等提出基于金融體系基本功能來分析和研究金融與經(jīng)濟關(guān)系的功能觀。功能觀把金融體系的基本功能分為六個方面，即清算與支付結(jié)算，轉(zhuǎn)移經(jīng)濟資源，管理風(fēng)險，儲備或積聚資源與分割股份，提供信息，解決激勵問題。金融的這些功能是基本穩(wěn)定的，它們(或其中一種功能)可由多種機構(gòu)或經(jīng)濟組織來實現(xiàn)。改革以來，我們一直注重金融機構(gòu)的改革，注重金融機構(gòu)的存在形態(tài)。金融改革的思路僅著眼于農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社這些機構(gòu)的分分合合，形成框架體系?，F(xiàn)在的郵政儲蓄銀行的設(shè)立也是沿著這種思路進行的。這種思路認為只有在現(xiàn)有的金融框架下，根據(jù)現(xiàn)有的金融結(jié)構(gòu)賦予其相應(yīng)功能，通過行為績效判斷其效果，遵循的是“結(jié)構(gòu)——功能——行為”績效的思路和路徑。這和功能觀的思路具有明顯的不同，圍繞金融機構(gòu)改革，我們出臺的舉措不少，但效果不佳。我國的金融機構(gòu)比較龐大，國有金融或準國有金融機構(gòu)對廣大分散的農(nóng)村經(jīng)濟主體進行融資，成本很高，在防范風(fēng)險的要求下，融資的門檻也比較高，相對于民間借貸而言，融資的效率又比較低。因此，金融機構(gòu)不愿放貸，農(nóng)戶告貸無門，只能從民間借貸。1999年以來，我國國有金融機構(gòu)從農(nóng)村撤并網(wǎng)點，收縮機構(gòu)是其走向市場化過程中的必然選擇，無可厚非。作為改革重心，合作社的定位是農(nóng)村社區(qū)性金融組織，但合作社的自愿互助和民主管理的性質(zhì)異常薄弱，脫離農(nóng)村的傾向十分明顯。其實，金融最重要的功能就是融通資金，配置資源。融資的一個基本原則就是以較低的成本實現(xiàn)效益最大化，允許適合廣大農(nóng)村經(jīng)濟主體的中小金融機構(gòu)的建立和發(fā)展，允許民間融資的存在和進入，建立競爭性的融資市場勢在必行。

二、村鎮(zhèn)銀行內(nèi)部約束——問題與缺陷

盡管村鎮(zhèn)銀行在我國剛剛起步，還處于試點階段，但其問題已初步顯現(xiàn)。最近，我們就湖北省村鎮(zhèn)銀行的成立和業(yè)務(wù)開展情況進行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行遇到以下6個方面的具體問題，亟待研究解決。

1．會計科目設(shè)置及統(tǒng)計歸屬問題。《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》對村鎮(zhèn)銀行業(yè)務(wù)范圍和服務(wù)對象作出了明確規(guī)定，主要是面向“三農(nóng)”，服務(wù)“三農(nóng)”，但涉及村鎮(zhèn)銀行會計科目如何設(shè)置、統(tǒng)計如何歸屬及統(tǒng)計代碼編制等問題，還沒有明確規(guī)定。

2．資金清算系統(tǒng)行號問題。目前全國銀行業(yè)均以實現(xiàn)通過人民銀行支付系統(tǒng)進行資金清算，人民銀行還將陸續(xù)上線全國支票影像交換系統(tǒng)現(xiàn)代化支付手段。支付系統(tǒng)行號是各家銀行跨行資金清算必備的條件，而村鎮(zhèn)銀行剛剛成立，沒有行號，無法進行同城和異地資金清算，也無法進入人民銀行賬戶管理系統(tǒng)，因此，對公業(yè)務(wù)企業(yè)也無法在村鎮(zhèn)銀行開立賬戶。

3．存款準備金率執(zhí)行標(biāo)準問題。村鎮(zhèn)銀行是新成立的銀行業(yè)金融機構(gòu)，不同于其他銀行業(yè)金融機構(gòu)，這就存在存款準備金率執(zhí)行標(biāo)準問題。

4．存貸款利率執(zhí)行問題。是否實行利率管制或放開，利率執(zhí)行什么標(biāo)準，利率放開定價機制如何完善等也是需要解決的問題。

5．規(guī)模過小經(jīng)營成本相對較高。銀監(jiān)會出臺的《關(guān)于加強村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的意見》（以下簡稱《意見》）規(guī)定，在縣（市）設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行、在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行、在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）新設(shè)立的信用合作組織、在行政村新設(shè)立的信用合作組織，其注冊資本分別為不低于人民幣300萬元、100萬元、30萬元、10萬元。經(jīng)營機構(gòu)的小型化、分散化，導(dǎo)致在應(yīng)對儲戶提現(xiàn)和其他日常運營問題上所需的高流動性資產(chǎn)（如現(xiàn)金）與總資產(chǎn)的比例相對較高，形成活期存款、各種匯兌頭寸較少，資金成本相對較高。

6．金融監(jiān)管有待進一步完善。目前《意見》缺少更為具體的配套管理辦法。如需要監(jiān)管部門對村鎮(zhèn)銀行的業(yè)務(wù)范圍、存貸目的作出更具操作性的界定，鎮(zhèn)級銀行是否可在所轄村開設(shè)網(wǎng)點等。在審批和監(jiān)管這些村鎮(zhèn)銀行的過程中，要謹防一些以逐利為主要目標(biāo)、吸儲沖動強烈的大的民間資本拿到執(zhí)照，進行異常資金交易，嚴防集資、詐騙案件的發(fā)生。

三、村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展選擇——內(nèi)外深化改革

根據(jù)新制度經(jīng)濟學(xué)理論，村鎮(zhèn)銀行的建設(shè)屬于典型的需求回應(yīng)性的強制性制度變遷。需求回應(yīng)性的強制性制度變遷從本質(zhì)上來說其內(nèi)在動力來自于政府（國家）推動，外在動力來自于外部壓力。根據(jù)這一理論，我們認為村鎮(zhèn)銀行的深化改革其內(nèi)在動力源泉正是國家推動，外在動力源泉則是來自于市場競爭所產(chǎn)生的外部壓力。

從內(nèi)因來看，新成立的村鎮(zhèn)銀行主要是需要加強對公司治理結(jié)構(gòu)的完善。村鎮(zhèn)銀行按照發(fā)起人的方式設(shè)立，建立股份公司治理結(jié)構(gòu)，需要指出的是，建立起股份制只是有效的銀行治理結(jié)構(gòu)的一個必要條件，而不是充分條件。村鎮(zhèn)銀行通過股份制改造保證了銀行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，但是銀行的公司治理依然存在委托代理問題。因此，村鎮(zhèn)銀行自身應(yīng)考慮如何完善自身的治理結(jié)構(gòu)。我們認為主要在以下4個方面加以完善：

1．可以考慮進一步引進境內(nèi)或境外的戰(zhàn)略投資者。發(fā)起人對村鎮(zhèn)銀行進行控股是符合經(jīng)濟體制漸進轉(zhuǎn)軌的需要的，但是也不必持有過高比例的股份。在保證絕對控股的前提下，應(yīng)該允許發(fā)起人轉(zhuǎn)讓一部分股權(quán)，這樣一方面有利于建立起更加規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)，另一方面也有利于村鎮(zhèn)銀行資本金的充實。

2．強化內(nèi)部控制，推行全面風(fēng)險管理。識別、評估和配置風(fēng)險，獲取風(fēng)險收益是商業(yè)銀行的重要職能。新的風(fēng)險環(huán)境下經(jīng)營風(fēng)險具有動態(tài)特質(zhì)，能否實施有效的風(fēng)險防范和控制是衡量各家銀行核心競爭力強弱的重要標(biāo)尺。因此，對各種風(fēng)險的審核和控制在村鎮(zhèn)銀行的治理結(jié)構(gòu)中具有重要意義，尤其面對征信體制嚴重缺乏的農(nóng)村市場而言尤其如此。而全面風(fēng)險管理在單一產(chǎn)品、單一交易風(fēng)險的基礎(chǔ)上考慮了整個機構(gòu)風(fēng)險分散化的好處（或風(fēng)險過度集中的壞處），比傳統(tǒng)的風(fēng)險管理更加真實地反映了風(fēng)險成本，從而提高了村鎮(zhèn)銀行的競爭力。所以，推進全面風(fēng)險管理是保證村鎮(zhèn)銀行公司治理有效性的重要內(nèi)容。

3．實施審慎會計制度，加強財務(wù)管理，建立村鎮(zhèn)銀行信息披露制度。在銀行業(yè)全面對外開放的格局下，村鎮(zhèn)銀行的會計準則應(yīng)逐步向國際標(biāo)準靠攏，最終實現(xiàn)會計報告國際化。同時盡快出臺村鎮(zhèn)銀行基本業(yè)務(wù)會計準則，強化會計財務(wù)方面的信息披露。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會認為，信息透明是有效的治理結(jié)構(gòu)的必備特征之一。

4．建立市場化的人力資源管理體制和有效的激勵、約束機制。現(xiàn)代銀行的競爭從根本上說是人才的競爭，因而建立市場化的人力資源管理體制是建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度的重要內(nèi)容。建立完善的市場化人力資源管理體制就要完善人才的培養(yǎng)機制、選拔任用機制、績效評價機制、流動機制、激勵機制和保障機制。這六個運作機制的核心內(nèi)容實際上就是激勵和約束。對村鎮(zhèn)銀行來說，這一點尤為重要。

從外因方面來看，主要是從以下3個方面，發(fā)揮市場對村鎮(zhèn)銀行的約束和促進作用，從而提高金融資源的配置效率。

1．按照市場化的原則逐步放寬村鎮(zhèn)銀行的準入限制。《意見》規(guī)定的我國村鎮(zhèn)銀行的市場準入條件是比較高的，如注冊資本不得低于人民幣100萬元，村鎮(zhèn)銀行應(yīng)采取發(fā)起人方式設(shè)立，且應(yīng)有1家以上(含1家)境內(nèi)銀行業(yè)金融機構(gòu)作為發(fā)起人，單一境內(nèi)銀行業(yè)金融機構(gòu)持股比例不得低于20%，單一自然人持股比例、單一其他非銀行企業(yè)法人及其關(guān)聯(lián)方合計持股比例不得超過10%。任何單位或個人持有村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村合作金融機構(gòu)股份總額5%以上的，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)監(jiān)管機構(gòu)批準等。這些規(guī)定表明村鎮(zhèn)銀行仍然對民間資本持謹慎態(tài)度，持股比例的限制降低了民間資金參股的積極性，這種較嚴格的市場準入限制容易導(dǎo)致村鎮(zhèn)銀行“一股獨大”，村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營必將受大股東也就是發(fā)起人的支配，很容易蛻化成發(fā)起人的“吸儲機構(gòu)”，造成金融資源配置效率的低下。逐步放松市場準入條件，放松民間資金的參股比例限制，會進一步促進村鎮(zhèn)銀行治理機制的優(yōu)化，在提高金融資源配置效率的同時，也使村鎮(zhèn)銀行能夠在競爭中做到“干中學(xué)”（learning by doing），從而提高自身的競爭力和抵御風(fēng)險的能力。

2．加強金融法律制度建設(shè)。2001年，諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者弗里德曼在接受采訪時談到20世紀90年代諸多實行民營化的國家的經(jīng)驗教訓(xùn)時，就特別強調(diào)最大的教訓(xùn)就是未能意識到實行法治是民營化的基礎(chǔ)前提。村鎮(zhèn)銀行的建設(shè)也同樣需要完善的法律制度保障才能取得預(yù)期效果。一是可以制定一部《村鎮(zhèn)銀行法》之類的法律，規(guī)范村鎮(zhèn)銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營。二是根據(jù)目前我國農(nóng)村經(jīng)濟改革和發(fā)展的需要制定一些新的金融法律，如《農(nóng)村信用法》等。

3．建立符合“三農(nóng)”需要的村鎮(zhèn)銀行運行模式。在這方面孟加拉格萊珉銀行為我們提供了很多經(jīng)驗：第一，格萊珉銀行的基本運作模式為在鄉(xiāng)間設(shè)立分行，職員包括分行經(jīng)理1人及區(qū)域中心經(jīng)理（Center Mangers）數(shù)人，業(yè)務(wù)區(qū)域約15至22個鄉(xiāng)村。該行為提高員工主動服務(wù)精神，將決策與執(zhí)行權(quán)限逐漸下放至地方分行。首先由分行員工親自遴選并拜訪區(qū)域內(nèi)合適的潛在借款人，向其解說銀行的運作及提供的服務(wù)內(nèi)容，所以客戶不必到銀行申辦；鄉(xiāng)村銀行661萬個貸款客戶都是由1萬8千余名員工親自登門拜訪而來。第二，每5個同類型潛在借款人自愿形成小團隊，每1小團隊最初只有2個人可以貸款，必須等這2人在借款后6周內(nèi)均正常攤還本息，其他3人才取得貸款資格。借助小團隊內(nèi)的互信、道德壓力與借款人欲改善生活的愿望，彌補了農(nóng)村征信體系的缺乏。第三，降低借款人還款負擔(dān)。格萊珉銀行貸款合約均采單利計息，由借款人分期平均償還本息，且累積利息總額不得超過借款本金。另外格萊珉銀行在借款人有還款困難時主動提供經(jīng)營輔導(dǎo)等協(xié)助，視情況協(xié)助解決其困難，為其義務(wù)。且格萊珉銀行對逾期放款不采取催收手段或責(zé)難借款人，而是基于互信與責(zé)任感，尊重與理解借款人之困難，商討借款重組。

由此看來，村鎮(zhèn)銀行的運行模式不一定要非常固定和呆板，或者說非要完全按照正規(guī)商業(yè)銀行的模式來運作，只要是從實際需要出發(fā)，從當(dāng)?shù)貤l件出發(fā)，靈活地創(chuàng)造出多種多樣的模式，達到農(nóng)民歡迎、自身又能維持下去就可以了。

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