政府與第三部門的伙伴關系：基于本土個案的理論分析

唐德龍

〔摘要〕政府與第三部門的伙伴關系在全球興起，在我國也初現(xiàn)端倪。文章在梳理了政府與第三部門的伙伴關系的理論來源與理論脈絡之后，以SQ社會工作服務社運作模式為例，通過初級文獻資料分析、訪談兩種研究方法進行研究，認為政府與第三部門伙伴關系的達成，需要雙方基于一個相互認同的目標，在一種相對自主、參與公平、責任明確、程序透明的框架中，實現(xiàn)一種優(yōu)勢互補、相互學習、包容適應的動態(tài)平衡。

〔關鍵詞〕政府；第三部門；伙伴關系；運作模式；互動分析

〔中圖分類號〕 D0 〔文獻標識碼〕 A〔文章編號〕1008-2689（2008）04-0025-07

一、引言

20世紀80年代以來，世界各國的政府不斷受到公共服務供給與市場經(jīng)濟成長的雙重壓力越來越面臨著經(jīng)濟資源有限與公共財政不足的困境，以及社會公眾的極度不滿，因而不得不重新調(diào)整國家和社會的關系，重塑政府，特別是將市場和社會力量引入公共管理。這場以“新公共管理運動”為標志的“全球性公共管理革命”，逐步將傳統(tǒng)官僚行政的“威爾遜—韋伯范式”更新或轉(zhuǎn)換為“公共管理范式”。與此同時，隨著民主政治和公民意識的興起，以及“全球結(jié)社革命”的出現(xiàn)，民間各種力量在參與能力日益增強的情況下，主動參與公共事務的愿望也愈加變得強烈。在此背景下，政府與民間部門開始形成伙伴關系共識，倡導共同參與公共事務，合作提供公共服務，從而提升公共行政效能與提高公共政策質(zhì)量。

目前，公共與私人伙伴關系已成為世界各國政策執(zhí)行的主要工具。在我國，政府與民間達成伙伴關系，并形成廣泛案例的主要集中在政府與企業(yè)的“公私伙伴關系”模式，特別是在公共基礎設施領域。國家與社會關系以及關于第三部門的理論研究，在政治學、社會學以及公共管理學中較多，而政府與第三部門的伙伴關系研究似乎并未引起廣泛注意，所形成的案例比較少。但是，改革開放后政府購買公共服務在各地的實驗，以及各類民間組織的興起，加之西方公共管理的廣泛引進，使得政府與第三部門的伙伴關系的本土化探討具有了重要的現(xiàn)實意義和理論價值。

SQ社會工作服務社成立于2008年7月，系SD省第一家公益性民間社會工作綜合服務機構。它產(chǎn)生的宏觀背景是中共十六屆六中全會決議提出“建設宏大的社會工作人才隊伍”，中組部、民政部、人力資源和社會保障部等積極推進社會工作人才隊伍建設，在現(xiàn)實層面上以上海、深圳為代表的城市都加快了社會工作專業(yè)化、職業(yè)化的進程。在此前提下，SD大學社會工作系與JN市LX區(qū)民政局合作成立SQ社會工作服務社，攜手搭建社會工作人才隊伍建設專業(yè)化平臺。就我國社會福利體系而言，這種社會工作機構的發(fā)展是新生事物①，很具有典型性意義：民間自發(fā)成立機構，直接提供社會工作服務，政府提供辦公場地和政府支持。SQ社會工作服務社的運作頗具伙伴關系特點。然而，由于我國政府與第三部門的伙伴關系處于起步階段，運作仍不成熟，還有相當大的研究與改革空間，本文因此將以SQ社會工作服務社的機制運作為例，觀察和研究政府和第三部門的伙伴關系的實踐情形。主要的研究方法是初級文獻資料分析（LX區(qū)民政局、SQ社會工作服務社提供的第一手資料），以及與LX區(qū)民政局、SQ社會工作服務社的訪談兩種方法。

二、概念界定與理論回顧

對于當今中國政府和學術界而言，第三部門是一個正在蓬勃興起的事物，對其理解眾說紛紜，沒有定論。除了經(jīng)常使用的“第三部門”這個概念之外，還有“非政府組織”（NGO）、“非營利組織”（NPO）、“志愿部門”（voluntary sector）、“民間組織”、“社會組織”、“社會團體”、“非政府公共組織”等。本文并不準備對有關第三部門的相關概念進行區(qū)別，而取其普遍意義，即“第三部門”（the Third Sector）是一種為了共同利益而自愿組成的非營利社團。它既不屬于政府部門（第一部門），又不屬于市場系統(tǒng)（第二部門），而介于政府與企業(yè)之間。第三部門具有非政府性、非營利性、相對獨立性、自愿性、靈活性、專業(yè)性等特點，并已經(jīng)成為公民社會（即相對獨立于政治國家的民間公共領域）的基礎和主體。[1](110)

事實上，任何有關政府、企業(yè)、第三部門和公民之間的組合都可以形成伙伴關系。為此，本文有必要界定一下政府與第三部門的伙伴關系的理論來源與理論脈絡。第三部門存在于社會的理論基礎是市場失靈/政府失靈理論（Market Failure/ Government Failure）、合約失靈理論（Contract Failure）、供給理論（Supply-Side Throry）、志愿失靈理論（Voluntary Failure）和第三方治理理論（third-party government）①。其中，前三種理論是預設第三部門完全獨立于市場與政府之外，尤其與政府形成競爭、排斥關系，而第三部門可以彌補政府與市場失靈（市場失靈/政府失靈理論、合約失靈理論是從需求角度解釋第三部門的存在，供給理論則從供給角度解釋第三部門的出現(xiàn)）；志愿失靈理論認為，第三部門因存在志愿失靈同樣不能依靠自身力量推進慈善和公益事業(yè)，表現(xiàn)為私人捐款不足、慈善活動的狹隘性、慈善組織的家長作風以及業(yè)余性[2](30~46)；第三方治理理論認為，第三部門增長“并不是與政府無關，而在很大程度上正是由于政府的作用”[3](34)第三部門并不是政府或市場失靈的替代機制，而是廣泛地存在于政府、市場與合約失靈的領域，以及政府與市場運行很好的地方。

由美國學者薩拉蒙提出的志愿失靈理論和第三方治理理論，調(diào)整了傳統(tǒng)理論的局限，解釋了伙伴關系的內(nèi)在邏輯。薩拉蒙在大量經(jīng)驗研究的基礎上指出，美國社會福利支出的增加并沒有帶來一個巨大的官僚制國家，聯(lián)邦政府所扮演的是資金提供者和監(jiān)管者的角色，直接的服務提供則是由州、市、縣、大學、醫(yī)院以及行業(yè)協(xié)會等第三方機構來完成的[3](譯者序)。政府是彌補志愿失靈的有效機制，政府與第三部門是一種相互合作的伙伴關系，他將“普遍存在的政府支持非營利機構的模式”，視為“更為廣泛的第三方治理模式的表現(xiàn)”，“私人非營利組織是參加第三方治理體系的最自然的候選人”，“第三方治理的概念強調(diào)了公共和私人機構之間大量的責任共享，以及公共部門和私人作用的大量混合?！盵3](44~45)“政府為實現(xiàn)自己的目標而將提供公益服務的任務委托給非政府組織來執(zhí)行。政府與第三部門之間存在著一種依據(jù)各自比較優(yōu)勢的分工，即政府負責資金員（public finance），第三部門負責提供服務（private production）。兩者的合作可以使雙方各自發(fā)揮自己的優(yōu)勢，揚長避短，達到一加一大于二的效果”[2](45)。

政府與第三部門伙伴關系的另一理論淵源，為自新公共管理、民營化以及“第三條道路”（Third Way）衍生出的公私伙伴關系（Public-Private Partnerships, PPP）。公私伙伴關系，又稱公私合作制、公私協(xié)力關系，或公私合作制。公私伙伴關系指的是政府、企業(yè)與第三部門以合作方式完成政策功能。新公共管理的一個鮮明態(tài)度是，政府功能在于“掌舵”而非“劃槳”。政府是公共服務的促進者、安排者和監(jiān)管者，而服務的生產(chǎn)和提供可以通過合同承包、補助、憑單、特許經(jīng)營等形式由私營部門或第三部門來完成。薩瓦斯認為，“服務提供或安排與服務生產(chǎn)之間的區(qū)別是明顯且十分重要的。它是整個民營化概念的核心，是政府角色界定的基礎”[4](68)。自撒切爾政府引領英國民營化改革以來，公私伙伴關系經(jīng)由第一代民營化倡導企業(yè)廣泛參與公共服務之后，更強調(diào)合作，共擔風險、權威與責任，特別是“第三條道路”興起，更加鼓勵任何部門的運用，或者是政府、企業(yè)與第三部門的混合，以提供更加實時、更有效率、更有品質(zhì)的公共服務。由此，“政府已從失敗的活動中退卻；地方社團組織和家庭填補政府項目的空缺，重新承擔起他們傳統(tǒng)的角色；政府放松規(guī)制，為地方社團組織和家庭營造一個更便利的發(fā)展空間……”[4](294)。

不得不指出的是，最初公私伙伴關系主要指私營實體參與或支持基礎設施建設，并在近年來成為公共工程建設和公共產(chǎn)品提供方面非常流行的合同安排方式。很多學者和國際組織都給予了高度重視，并積累了大量案例和經(jīng)驗研究[5](19)。但是，公私合作從政府解制、分權、縮減規(guī)模、公共服務外包開始，走向具自然壟斷特點的公用事業(yè)民營化；從硬經(jīng)濟基礎設施如交通、電信、能源泉等，延伸到軟經(jīng)濟基礎設施如職業(yè)培訓、金融制度、研發(fā)促進等；并從硬社會基礎設施如醫(yī)院、學校、住房等，發(fā)展到軟社會基礎設施如社會保障、社區(qū)服務、環(huán)保機構等[6](19)。由此，也就引出了對公共產(chǎn)品內(nèi)涵和外延的爭論，并將政府的核心服務集中在“制度的生產(chǎn)”，公私伙伴關系中私營實體也開始超越了純粹意義上的企業(yè)[6](序)。當然，從這個角度而言，伙伴關系理論的發(fā)展，還隱含著委托-代理理論和不完全合約理論的新發(fā)展與推動。經(jīng)濟學家對公共服務部門產(chǎn)品特征、信息結(jié)構、激勵結(jié)構的思考，以及對單純私有化的懷疑，提醒包括政府、企業(yè)和第三部門在內(nèi)的更多部門以各種適當?shù)姆绞?，或者稱為更微妙的中間型制度，來安排最優(yōu)所有權，改進效率，促進公共服務的生產(chǎn)與提供。

政府與第三部門伙伴關系只是公私互動的一種形式。深入了解伙伴關系運作，有必要對公私部門之間各種可能的互動情形有個基本認識。從公共服務提供來看，古德羅、克萊默和薩拉蒙將之分為服務的資源支持（即經(jīng)費）和服務的實際提供，從這個角度分析，政府與第三部門的關系有政府主導模式、二元模式、協(xié)作模式和第三部門主導模式（見表1）。其中，政府主導模式是福利國家模式，國家對第三部門的互助和公益活動能力持懷疑態(tài)度；二元模式的前提是第三部門相對獨立，與政府可能有合作，也可能各自向目標群體提供服務；協(xié)作模式是政府購買第三部門服務，強調(diào)獨立的第三部門對政府的協(xié)作；非政府組織主導模式意味著政府失靈與公眾對政府的不信任，社會領域的自組織功能發(fā)達。[7](44~45)

從國家中心論與社會中心論來看，褚松燕認為，將傳統(tǒng)范式中國家中心論和社會中心論作為政府和非政府組織關系光譜的兩端，在光譜的兩端中間，有著各種各樣的社團-政府關系模式（見圖1）。其中，國家主義模式意味著國家是唯一的資源分配中心和公共服務提供者；國家法團主義則指非政府組織由國家自上而下組建，其他競爭性非政府組織得不到政府承認；在社會法團主義中，國家并不禁止競爭性非政府組織的存在；多元主義認為，非政府組織被視為公民自治、自助和互助的有效組織，而國家則是“必要的惡”，需要受到最大限度的約束。[7](46~48)

從層級結(jié)構角度來看，吳英明將公私部門之間的互動模式分為垂直分隔、水平互補以及水平融合三種。其中，垂直分隔互動模式以政府為上層主導指揮的單位，私人部門及民眾則處于下層配合服從的地位；水平互補互動模式指政府需要尋求私人部門互補性的支持，私人部門雖較處于配合的角色，但也非完全處于服從或無異議的地位；水平融合互動模式指公私部門的互動從傳統(tǒng)的“指揮—服從”、“配合—互補”轉(zhuǎn)化成“協(xié)議、合作、伙伴”的平等關系，公私部門充分了解彼此“分擔責任”與“共創(chuàng)利益”的實質(zhì)意義。[8](18~22)

綜合言之，無論從公共服務提供，還是從國家中心論與社會中心論光譜，以及從層級結(jié)構角度，公私部門之間各種可能的互動情形都體現(xiàn)了各主體所享有的某種權利及所承擔的相應責任。本文選取的SQ社會工作服務社案例，比較類似于公共服務提供視角的協(xié)作模式，國家中心論與社會中心論視角的社會法團主義，以及層級結(jié)構視角的水平融合互動模式。對此，本文所指的政府與第三部門的伙伴關系，是包括政府和第三部門等主體在內(nèi)的雙方或多方的一種關于公共服務供給方面的合作機制。本文認為，隨著政府與第三部門關系從沖突到合作與相互依賴的范式轉(zhuǎn)型，政府與第三部門伙伴關系的理想狀態(tài)，是形成一種有效激勵的以信任與合同為基礎的公私伙伴關系。這要求政府與第三部門在自主平等、互信互惠、相互信任的基礎上，共同參與，發(fā)揮各自優(yōu)勢，分擔各自責任，從而達成公共目標。

三、SQ社會工作服務社的運作模式及

互動分析

一個優(yōu)質(zhì)的伙伴關系實踐需要“協(xié)力的主導價值觀（Governing Value）、關系（Relationship）和架框(Framework)”[8](1)，從而有效地整合資源，形成互助、互補、互利的合作關系，共創(chuàng)政府、民間與公共利益多贏共生的局面。在“全球結(jié)社革命”興起的大背景下，改革開放后的中國各級政府也日益傾向于尋求民間的合作與幫助，為此，SQ社會工作服務社可以說是政府與民間社會福利服務機構合作的一次嘗試，這種嘗試存在著諸多可推廣的經(jīng)驗，當然也面臨著如何可持續(xù)發(fā)展的制度難題。本研究以SQ社會工作服務社為個案，觀察和研究本土化政府與第三部門伙伴關系的運作情形，以期反思政府與民間如何合作供給社會福利與公共服務。

（一）組織運作

SQ社會工作服務社作為一家公益性民辦非企業(yè)獨立法人機構，它的基本目標包括立足LX區(qū)，面向JN市，為老年人、青少年中的弱勢群體無償提供專業(yè)社會工作服務；吸納優(yōu)秀社會工作專業(yè)畢業(yè)生和取得社會工作者職業(yè)資格的實際工作者就業(yè)；在服務過程中逐步建立起一整套的社會工作服務規(guī)范；在JN市乃至SD省帶動起一批專業(yè)社會工作服務機構；以駐JN高校社會工作院系（專業(yè)）為依托，為社會工作專業(yè)學生、教師提供實踐平臺，為社會工作領域的實際工作者提供教育培訓課程。SQ社會工作服務社的組織運作模式可以從組織體系、經(jīng)費籌措、人力資源、服務項目等幾個方面加以了解：

首先，組織體系。SQ社會工作服務社設立行政和服務兩大組織體系，理事會、顧問委員會、監(jiān)事會、總干事等為機構行政體系，具有管理、監(jiān)督、建議職能；發(fā)展部、義工部、項目部為機構服務體系，具有項目策劃、義工拓展、項目服務職能。該服務社運作機制是專職工作人員、兼職項目主任和志愿者三者協(xié)作基礎上的項目運作，其中，兼職項目主任和志愿者是各個項目工作的主要承擔者。據(jù)項目負責人介紹，該服務社的職業(yè)化道路還處在低水平階段，未來要努力發(fā)展到成立由專職工作人員負責的部門和項目運作方式。

其次，經(jīng)費籌措。SQ社會工作服務社工作資金來源主要為自籌，渠道是國內(nèi)外熱心于社會工作專業(yè)拓展的人士、高校和基金會；該服務社與SD大學哲學與社會發(fā)展學院合作，承擔一定社會工作專業(yè)實習教學研究項目，能夠獲得一定的項目經(jīng)費。這些收入來源保證了該服務社的正常運作，從而為服務對象提供專業(yè)、免費的社會工作服務。此外，SQ社會工作服務社得到了JN市LX區(qū)民政局、LX區(qū)社區(qū)服務中心的支持。兩部門不僅為服務社提供了工作場地，而且投資進行裝修并完成了電源、網(wǎng)絡、電話等基礎設備的安裝。LX區(qū)民政局還將投入資金用于該服務社活動開展，為服務社運作提供物質(zhì)保障。目前，SQ社會工作服務社所有啟動資金來源于SD大學社會工作系的實務教學科研經(jīng)費。

再次，人力資源。目前，SQ社會工作服務社專職工作人員為3人，兼職工作人員（主要是項目輔助工作人員）為15人，理事會、顧問委員會、監(jiān)事會人員30人。SQ社會工作服務社3位專職工作人員全部具有社會工作專業(yè)教育本科以上學歷，其中，2人取得中級（社會工作師）資格，1人取得初級（助理社會工作師）資格。SD大學哲學與社會發(fā)展學院作為SD省最早設立社會工作專業(yè)教育的學院，師資力量雄厚，教學成果顯著，多年來為各類社會管理和公共服務部門輸送了大量的社會工作人才。SQ社會工作服務社即依托SD大學社會工作系，目前該服務社工作人員主要來自該系專業(yè)基礎知識扎實，實踐經(jīng)驗豐富的畢業(yè)生，有利于保證社會工作服務的優(yōu)質(zhì)高效。

最后，服務項目。根據(jù)2008~2009年度工作計劃，該服務社準備開展的項目包括：（1）老年人社會工作項目。通過老年公寓、獨居老人群體中等待訪，與之建立良好互動關系，并根據(jù)老年人的需求，以心理疏導、情緒治療相結(jié)合的工作技巧，成立各種類型的老年人互動小組，幫助老年人建立起相互支持的社會關系網(wǎng)絡。（2）青少年社會工作項目。采用個案輔導、小組活動等手法，組織成長小組，培養(yǎng)鍛煉青少年積極主動的人生態(tài)度，提高處理應對人生危機的能力；組織教育小組，重點面向初高中后進生開展學習技能、學習興趣的輔導；組織支持小組，開展素質(zhì)拓展、義工服務等活動，配合學校做好心理、行為矯治工作。（3）社區(qū)精神衛(wèi)生與心理輔導項目。通過引進我國港臺地區(qū)先進工作手法，在心理和精神失調(diào)者中成立治療性小組，配合做好康復治療工作；通過對有需要的心理和精神失調(diào)者和家屬采取個案輔導、成立支持性小組等，幫助他們正視家庭困境，引導他們理解、配合并積極支持治療工作。

（二）關系互動

關于當?shù)卣块T與SQ社會工作服務社的關系互動，筆者將從目標共識與互惠互利、地位平等與共同參與、責任分擔與資源共享等三大面向進行探討。

1.目標共識與互惠互利。在“建設宏大的社會工作人才隊伍”的宏觀背景下，JN市LX區(qū)作為民政部和JN市社會工作人才隊伍建設“雙試點”，下發(fā)了《關于開展社會工作人才隊伍建設試點工作的方案》，制定了《關于加強社會工作人才隊伍建設的意見》。LX區(qū)希望通過社會工作專家的影響力從SD省、JN市慈善總會和其他一些國際、國內(nèi)組織爭取資金，吸引SD高校社會工作專業(yè)學生實習或工作，并力爭通過高校研究成果和事務經(jīng)驗來協(xié)調(diào)、指導和帶動全區(qū)社會工作開展，“填補JN市專業(yè)社會工作服務機構空白”，“打造具有LX區(qū)特色的社會工作品牌”；而社會工作專家則希望通過服務社，提供專業(yè)社會工作服務，吸納優(yōu)秀社會工作人才，建立優(yōu)質(zhì)社會工作規(guī)范，帶動社會工作機構成長，提供社會工作實踐平臺，培訓社會工作教育課程，由此，目標的統(tǒng)一促使該區(qū)與SD大學社會工作系合作，并通過該校社會工作專家引進國際合作的資源支持，成立了SQ社會工作服務社。該服務社設在LX區(qū)社區(qū)服務中心，該區(qū)免費提供80平方米的辦公和培訓場地。

2.地位平等與共同參與。根據(jù)LX區(qū)民政局《關于同意SQ社會工作服務社注冊登記的審查意見》，SQ社會工作服務社具備民辦非企業(yè)單位（法人）條件，系非營利性社會組織。該服務社以服務弱勢社群為宗旨，可以根據(jù)實際情況自主決定服務的工作項目，并按照保證服務對象最大權益的原則自主決定服務活動的開展方式和工作方法。也就是說，在法律地位上，雙方地位平等，該服務社并非該區(qū)政府部門的下級單位，無須接受地方政府部門的命令和指揮。就目前情況看，LX區(qū)民政局與SQ社會工作服務社能夠分享決策權力，共同參與政策決定。例如，JN市LX區(qū)民政局希望SQ社會工作服務社為依托，充分發(fā)揮SD大學，SD師范大學等院校社會工作教學實習基地作用，對現(xiàn)有工作人員進行專業(yè)教育培訓。SQ社會工作服務社則力圖整合JN區(qū)社會工作教育培訓資源，配合區(qū)民政局做好社區(qū)工作者培訓以及全國社會工作者職業(yè)水平考試培訓。此外，SQ社會工作服務社還準備與房管局合作開展新建小區(qū)物業(yè)服務培訓。

3.責任分擔與資源共享。根據(jù)JN市LX區(qū)民政局、SQ社會工作服務社的《SQ社會工作服務社項目可行性研究報告》，政府提供場所的初衷是“直接解決畢業(yè)學生的就業(yè)問題，另外臨時性工作還解決數(shù)十人；為駐JN高校社會工作、社會學相關專業(yè)學生提供實習實踐平臺；建立JN市第一個真正意義上的社會工作專業(yè)服務機構，通過提供高效優(yōu)質(zhì)的專業(yè)社工服務，提高社會工作專業(yè)和機械的工作影響力；為社會工作崗位開發(fā)與設置提供研究平臺，配合國家社會工作人才建設的推動工作?！痹搮^(qū)下發(fā)的《關于加強社會工作人才隊伍建設的意見》，還提出“出臺針對性政策，疏通就業(yè)流動渠道，引導社會工作專業(yè)的高校畢業(yè)生到我區(qū)社會工作機構和社會公益性民間組織就業(yè)”，“建立以‘政府購買社會工作服務為主要形式的財政支持機制……建立政府資助社會工作的制度，對社會工作教育培訓，社會工作交流與合作，社會工作宣傳等工作的開展，適當給予經(jīng)費補貼。”作為SD省第一家民間社會工作機構，SQ社會工作服務社則承擔創(chuàng)造這些社會效益的責任。

但在資源分享上，雙方還存在改進之處。資源包括人力、經(jīng)費、專業(yè)知識與信息等。在人力資源分享上，SQ社會工作服務社依托高校，但仍然面臨人手不足的困境。SQ社會工作服務社與等多所駐JN高校社會工作系簽訂了學生實習培訓協(xié)議。目前，該服務社已經(jīng)接收了兩所大學共兩批實習學生，還有四批學生即將進駐。

在經(jīng)費分享上，SQ社會工作服務社經(jīng)費來源比較單一，無法滿足一個公益性民間機構發(fā)展和擴大長期性服務的需求。按照經(jīng)費預算：（1）員工工資和保險金計6萬元。（2）行政日常開支全年2萬元。（3）活動經(jīng)費全年2萬元。年均總成本10萬元。目前以上開支全部來自SD大學社會工作系的實習教學研究合作項目和海外友人設立的社會工作服務基金項目。通過收入與支出估算，SQ社會工作服務社基本收支平衡，維持機構的正常運行。但筆者訪談后得知，該服務社將努力改變經(jīng)費來源，力爭由全額科研經(jīng)費（100%）轉(zhuǎn)到政府購買（50%）、社會捐助和國際合作（30%）以及服務收費（20%）。

在信息分享上，SQ社會工作服務社進入社區(qū)提供直接社會工作服務之后，成為連接地方與民情的信息管道，一方面增加地方民政局對民情理解與掌握，另一方面也提升了社區(qū)居民對福利的認知。例如，SQ社會工作服務社以“十分鐘社區(qū)服務圈”為思路，確定五個服務點，現(xiàn)在已經(jīng)全部進駐并開展社會工作服務工作。

在專業(yè)知識分享上，SQ服務社的服務按照專業(yè)社會工作要求開展，并有一套包括結(jié)案、預估、計劃、介入、評估、結(jié)案等在內(nèi)的嚴格程序。該服務社開展活動之后，將專業(yè)知識與服務技能融入服務之中，明顯增強了LX地區(qū)專業(yè)社會工作的水平，進而增強了當?shù)厣鐣＠墓┙o水平。據(jù)筆者調(diào)查，由于廣泛的國際合作背景，該服務社的專業(yè)服務水平在國內(nèi)處于領先水平。此外，該服務社還加強國內(nèi)、國際社會工作教育交流，一是密切聯(lián)系香港仔街坊會、澳門街坊會、深圳鵬星社會工作服務社等國內(nèi)民間組織；二是依托SD大學社會工作系與加拿大多倫多大學等達成國際實習交流意向等。

（三）問題分析

SQ社會工作服務社的運作基本是成功的。從績效表現(xiàn)來看，該服務社建立了組織架構、工作章程，并開展了多項社會工作活動，對于達成政策目標、關懷弱勢群體、整合社區(qū)資源奠定了初步基礎；從問題介入來看，該服務社對于獨居老人問題、青少年問題、社區(qū)精神衛(wèi)生與心理問題的關注，彌補了政府直接服務的不足；從回應性來看，該服務社因為剛剛開展社會工作服務，加之我國社會對社會工作專業(yè)認同度不同，還無法獲得較高服務評價，但得到了社會工作專家的認可；從適當性來看，該服務社的成立合乎我國社會福利體制改革與加強社會工作人才隊伍建設的宏觀環(huán)境，地方政府也希望該服務社持續(xù)發(fā)展，直接提供社會工作服務，并成為當?shù)厣鐣ぷ靼l(fā)展的特色。

當然，伙伴關系要建立在公共政策目標達成的基礎之上，這也是政府與民間部門維持伙伴關系運作最根本、也是最重要的目的。需要承認的是，SQ社會工作服務社面臨的最大難題是可持續(xù)發(fā)展的問題。首先，社會工作剛剛在國內(nèi)興起，社會對其缺乏認識；公益性民辦社會工作服務機構又是新之又新的第三部門，而我國對第三部門的管制比較嚴格，準入門檻很高。這是SQ社會工作服務社所面臨的宏觀社會背景和社會管理問題。其次，一個純粹的公益性社會福利服務機構，需要大量的資金支持。國外資金注入的限制比較多，而依靠社會工作研究經(jīng)費更是不可能維持長久。地方政府部門目前只提供了辦公場地，并沒有真正“購買服務”，不利于該服務社的進一步發(fā)展。最后，筆者了解到，根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗，維持并保證一個公益性民間機構的正常運轉(zhuǎn)，至少需要專職工作人員15人左右，而SQ社會工作服務社僅有專職工作人員3人，遠遠低于機構正常運轉(zhuǎn)的要求。人力資源缺乏的主要原因在于經(jīng)費不足，無法招聘更多人員；同時，也跟人才缺乏，無法適應專業(yè)化服務社的工作要求有關。

筆者認為，一個優(yōu)質(zhì)伙伴關系形成最重要的因素，在于政府與第三部門之間的相互信任與合同約定。首先，地方政府部門與SQ社會工作服務社需要建立一種信任機制①。信任是合作的前提。這種信任機制就是一個充滿“信任的社會網(wǎng)絡”，即社會資本。社會資本作為一個無形資本，越來越受到廣泛關注，它的基本要件是信任、互惠、合作。它是個體在其所嵌入的社會網(wǎng)絡中所獲取到的種種資源，而且是個體可動員的社會資源。就本案例而言，建立這種機制需要彼此間的不斷溝通，不斷尋求目標共識。從政府角度而言，盡管LX區(qū)提出要逐步形成“黨委領導、政府推動、民間運作、公眾參與”的社會工作發(fā)展格局，但缺少具體政策措施，比如如何發(fā)展社會工作機構，如何實現(xiàn)“政府購買服務”，如何監(jiān)管社會工作機構的運轉(zhuǎn)，如何協(xié)調(diào)政府與社會機構的關系等。為此，地方政府要有清晰的政策目標，提供必要的支持條件，完善監(jiān)管措施。同時，SQ社會工作服務社也應善于捕捉政府的興趣點，透過制度性的溝通協(xié)調(diào)機制，不斷爭取資源，提供優(yōu)質(zhì)服務，做到互惠互利。也只有雙方互相信任，并在制度性框架的激勵下，不斷改進和妥協(xié)，才有可能達到可持續(xù)的發(fā)展。

其次，地方政府部門與SQ社會工作服務社需要形成一種合同關系。合同是激勵和約束雙方行為的保證。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，地方政府部門與SQ社會工作服務社缺少具體合同約定，而只是依靠地方政府與SD大學社會工作專家個人感情式的相互信任。這在某種程度上造成了該服務社的不可持續(xù)性。公共服務質(zhì)量取決于合同及合同管理的質(zhì)量。政府與第三部門簽訂的合同，屬于行政合同范疇，它體現(xiàn)了合意、協(xié)商等行政民主精神?！巴ㄟ^權力的治理正在走向合同式治理，……這一轉(zhuǎn)向指出，治理正在越來越多地通過協(xié)議（常常是非正式的），而不是通過直接的法律和政治行動進行。……就程度和光譜的一端為原始權力、另一端是合同而言，我們已經(jīng)把治理的中心移向了合同。從權力轉(zhuǎn)向合同并不意味著政府部門的終結(jié)。恰恰相反，它意味著需要建立一種制度和管理能力去迎接我們面臨的許多新的挑戰(zhàn)。這就需要一些既能執(zhí)行各種傳統(tǒng)的治理職能、同時又能強調(diào)各種合同協(xié)議（正式的和非正式的）的復雜組織作為一種至關重要的運作模式?！盵9](51)為此，雙方應按照公開透明、全面履行和公益優(yōu)先的原則，確立主體之間權限及目標，并達成激勵性和約束性兼具的合同，這將有助于SQ社會工作服務社的可持續(xù)發(fā)展，并最終促進當?shù)厣鐣ぷ鞯倪M步。需要注意的是，目前我國關于行政合同糾紛的公法救濟途徑缺位，并對此類行政糾紛的解決帶來負面影響。

四、結(jié)語

在全球化浪潮的沖擊之下，具備現(xiàn)代觀念的政府開始承認傳統(tǒng)公共行政的合法性危機，逐漸放棄獨占公共服務供給的想法，轉(zhuǎn)而向市場與社會求助，形成政府、企業(yè)、第三部門和公民共享治理權力的格局。盡管西方話語體系下的政府與第三部門伙伴關系理念，還無法與我國社會傳統(tǒng)、現(xiàn)有制度和研究途徑進行對接，但不可否認，政府與第三部門伙伴關系的達成，需要雙方基于一個相互認同的目標，在一種相對自主、參與公平、責任明確、程序透明的框架中，實現(xiàn)一種優(yōu)勢互補、相互學習、包容適應的動態(tài)平衡。用薩拉蒙的話說：“非常重要的是，志愿部門的弱點正好是政府的長處，反之亦然?！谶@種情況下，無論是志愿部門替代政府，還是政府替代志愿部門，都沒有二者之間的合作有意義?！盵3](51)

當然，由于我國第三部門尚處于發(fā)育階段，加之我國特有政治體制的影響，我國政府與第三部門的伙伴關系有可能在現(xiàn)階段遵循一種政府主導型的發(fā)展路徑，呈現(xiàn)出以第三部門依附于政府為基礎的合作與互動關系。盡管近期內(nèi)我國第三部門發(fā)展無法脫離現(xiàn)有政治框架，但隨著一些地區(qū)在社會福利領域嘗試建立政府與第三部門的合作關系，政府職能轉(zhuǎn)變與社會福利社會化的逐漸深入，我國社會領域?qū)⒂锌赡艹蔀椤耙粋€第三部門較易進入的公共空間”。[10](170)SQ社會工作服務社作為本文研究對象，也表現(xiàn)出某種轉(zhuǎn)型階段發(fā)展不足的特點，這多少反映出本土化政府與第三部門伙伴關系的稚嫩之處，但這種嘗試累積了相當寶貴的學習經(jīng)驗。畢竟，第三部門進入我國社會福利體系與社會政策框架，并與政府形成伙伴關系，將對促使政府讓渡功能、降低社會福利成本、推動公民參與、建構公民社會、滿足公眾需求以及實現(xiàn)制度創(chuàng)新，具有不可估量的現(xiàn)實意義。

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（責任編輯：北緯）

Partnership of Government and the Third Sector:

A Theoretical Analysis of the Local Sample

——Based upon Example of SQ Social Work Services Operation Pattern

TANGDe-long

（Management School Beijing Normal University, Beijing 100875，China）

Abstract: The recent years have seen a global rise of the partnership between Government and the Third Sector, with a starting development in China. After combing the theoretical basis and structure of the partnership of Government and the Third Sector, the paper takes as an example of SQ Social Work Services Operation Pattern, and by means of literature review and interview, it arrives at the conslusion that the achievement of the partnership requires that the two parties reach a dynamic balance of mutual complement and adjustment in a democratic, fair, and transparent framework based on a mutually recognized goal.

Key words: government；the third sector； partnership； operation pattern；interactive analysis