城市信息管網(wǎng)存量資源整合分析

陳　明　李思濤

摘 要：為合理利用城市地下管道資源，促進電信運營市場有效競爭，很多城市近年來成立信息管網(wǎng)公司負責本地信息管網(wǎng)的統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運營。新興信息管網(wǎng)公司普遍面臨城市既有管網(wǎng)的資源整合難題。從運營商競爭、現(xiàn)行法律、法規(guī)及政府管理職責等方面對城市信息管網(wǎng)存量資源整合進行分析，并提出幾點建議。

關(guān)鍵詞：管道；存量；整合

管線分離可以促進通信市場競爭有效開展，提高社會效益，前提是管網(wǎng)公司的管道能盡快形成頗具規(guī)模的網(wǎng)絡(luò)。因此存量資源整合是管線分離體制實施的關(guān)鍵。然而由于存量管道問題是歷史政策長期遺留的問題，在相關(guān)法律制度不健全的條件下，整合存量管道資源具有相當?shù)碾y度。

1 運營商缺乏開放存量資源的激勵

追求壟斷是任何一家公司正常的經(jīng)營需求。在城市大部分地區(qū)，主導(dǎo)運營商通常擁有較多存量管道。出租或出售管道為其帶來的收益顯然遠小于用戶改用其他運營商網(wǎng)絡(luò)的損失。出于現(xiàn)實競爭的需要，主導(dǎo)運營商囤積閑置管道資源，以小博大具有市場合理性。即便是非主導(dǎo)運營商，如果擁有存量管道資源，也不愿意向其他新進入者開放。

2 現(xiàn)行法律、法規(guī)方面的問題

2.1 地下空間權(quán)立法上呈現(xiàn)盲區(qū)

所謂地下空間利用權(quán)，是指權(quán)利人依法利用地表以下一定范圍的空間并排除他人干擾的權(quán)利。城市地下資源屬國家所有，可利用空間是有限的，現(xiàn)實情況是基礎(chǔ)通信管道管理形態(tài)物權(quán)缺陷、產(chǎn)權(quán)界定原則模糊。

物權(quán)是指依法對特定的物進行管理支配并享受物之利益的排他性財產(chǎn)權(quán)利?；A(chǔ)通信管道形態(tài)的物權(quán)特征主要體現(xiàn)在城市地下空間資源的所有權(quán)和使用權(quán)方面。

《中華人民共和國土地管理法》第六條規(guī)定，城市土地屬于全民所有即國家所有，建設(shè)開發(fā)商僅能取得國有土地使用權(quán)。土地可分為地表土地和地下空間兩部分，因而產(chǎn)生地表土地使用權(quán)和地下空間使用權(quán)兩個概念。我國對地表土地所有權(quán)和使用權(quán)的法律規(guī)范較全面，而對具有相同屬性的地下管道資源使用權(quán)和產(chǎn)權(quán)，目前還沒有明確的法律規(guī)定，這是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法律制度上的空白。

在傳統(tǒng)的土地法理念和土地法制度下，土地所有權(quán)效力的范圍是以地表為中心而有上下的直接支配力。作為土地所有權(quán)客體的土地于物理上雖可區(qū)分為地表、空中及地中三部分，但在法律制度與社會觀念上，仍是將三者視為一個整體。這種絕對的土地所有權(quán)理念直接導(dǎo)致了權(quán)利濫用。

2007年10月1日實施的《物權(quán)法》明確：建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。目前，我國關(guān)于地下空間利用方面的專門立法尚屬空白，僅存在相關(guān)的單行法及一些地方性法規(guī)。

2.2 信息管道在城市配套設(shè)施中的定位

郵電政企一體時期，電信主營業(yè)務(wù)是話音，并且主要為黨政軍、企事業(yè)單位服務(wù)。隨著國內(nèi)電信市場迅速發(fā)展，通信轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛩腥说钠毡榉?wù)，成為人們生活的必需品而非奢侈品，因而通信網(wǎng)絡(luò)敷設(shè)必須覆蓋整個城市范圍，即有道路就應(yīng)該有通信線路。道路是城市的交通脈絡(luò)，通信線路是城市的信息之路，是現(xiàn)代化城市建設(shè)必不可少的兩個要素。通信管道是通信線路的物理承載，出于城市美觀考慮，應(yīng)隨城市道路同期規(guī)劃、建設(shè)，根據(jù)相關(guān)規(guī)范預(yù)埋在道路一側(cè)或兩側(cè)的地表之下。從信息化對現(xiàn)代城市建設(shè)的意義上來說，通信管道顯然和城市道路一樣可以定位為城市公共基礎(chǔ)設(shè)施。

雖然通信管道在今天已經(jīng)具有城市基礎(chǔ)設(shè)施特征，但是現(xiàn)行模式是各通信公司在取得管道用地后，投入資金進行管道建設(shè)、維護和管理，在市場競爭格局下，通信公司不僅要考慮管道投資本身的效益，還會因其資源的緊缺性，作為競爭手段而加以利用。

2.3 國有資產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)行

國務(wù)院和地方人民政府代表國家履行國有資產(chǎn)出資人資格，應(yīng)促進國有財產(chǎn)保值增值。2007年10月1日實施的《物權(quán)法》第五十五條：國家出資的企業(yè)，由國務(wù)院、地方人民政府依照法律、行政法規(guī)規(guī)定分別代表國家履行出資人職責，享有出資人權(quán)益。

國務(wù)院機構(gòu)改革方案說明中指出：國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(以下簡稱為國資委)的監(jiān)管范圍，確定為中央所屬企業(yè)(不含金融類企業(yè))的國有資產(chǎn)。地方所屬企業(yè)的國有資產(chǎn)，由改革后設(shè)立的省、市(地)兩級地方政府國有資產(chǎn)管理機構(gòu)負責監(jiān)管。

國資委在《關(guān)于中央企業(yè)加強產(chǎn)權(quán)管理工作的意見》中明確指出，要高度重視產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)評估等產(chǎn)權(quán)管理基礎(chǔ)工作，做到產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、資產(chǎn)評估科學。產(chǎn)權(quán)登記的主要作用是依法確認國有資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系，企業(yè)通過產(chǎn)權(quán)登記取得的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記表證是確認企業(yè)產(chǎn)權(quán)歸屬的法律憑證。信息產(chǎn)業(yè)部在《關(guān)于通信管道建設(shè)有關(guān)問題的意見》中指出，國家在對電信體制改革和重組中已經(jīng)明確，各通信公司現(xiàn)有的通信管道資產(chǎn)屬于各通信公司所有。中央國有通信企業(yè)的資產(chǎn)列入中央財政，屬中央所有，各地不宜以行政命令平調(diào)。通信管道資源的重組和調(diào)整，由各通信公司根據(jù)市場經(jīng)濟原則自愿進行。

2.4 電信破路權(quán)與稀缺資源分配

《電信法(草案)》在“電信管道建設(shè)”的條款中規(guī)定：“電信管道的規(guī)劃、建設(shè)應(yīng)當符合城市規(guī)劃的要求，并與道路、橋梁、隧道等基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)相協(xié)調(diào)。規(guī)劃、建設(shè)道路、橋梁、隧道或者地下鐵道等基礎(chǔ)設(shè)施的，應(yīng)當預(yù)留電信管道建設(shè)空間?！?/p>

基于WTO法律文件《基礎(chǔ)電信協(xié)議》中《參考文件》第6點“稀缺資源的指派和利用”：任何分配和使用稀缺資源，包括頻率、號碼、破路權(quán)的程序，應(yīng)以客觀、及時、透明和非歧視的方式進行。2002年初WTO電信專家組解釋“破路權(quán)”的含義是指電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者在電信管線建設(shè)時，通過道路(如市區(qū)、橋梁、公路、隧道等)的權(quán)利。

關(guān)于“破路權(quán)”和“稀缺資源”的解釋，利益各方尚有較大分歧。如果將城市地下空間明確為稀缺資源，則各家通信公司應(yīng)有權(quán)共享地下通信管道。破路權(quán)的法律規(guī)定廣義上應(yīng)調(diào)整的是電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者和土地所有者、土地使用者、道路管理者、橋梁所有人、其它不動產(chǎn)所有人及其他合法權(quán)利人之間在“破路過橋”等活動中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，運營商實際工作中最大量的通信線路建設(shè)是這類行為，是否構(gòu)成電信稀缺資源，目前沒有相關(guān)司法解釋。主導(dǎo)運營商認為，即使瓶頸地段的通信管線可作為電信稀缺資源，但不能采用行政征用和劃撥使用的方式。

3 政府管理部門職責不清，行業(yè)監(jiān)管乏力

由于國家對基礎(chǔ)通信管道利用城鎮(zhèn)地下空間資源存在著物權(quán)缺陷，加上長期以來，我國電信行業(yè)實行政企合一的管理體制，使得國家對利用城鎮(zhèn)地下空間建設(shè)基礎(chǔ)通信管道的行業(yè)管理主體難以明晰。

在實際管理中，通信管道建設(shè)市場實行的是城市規(guī)劃、建設(shè)、電信、電力、公用、民防等各行政管理部門各司其職的原則，這些部門分別代表國家對國有土地地下空間資源履行行業(yè)管理職權(quán)，事實上造成了政府管理部門職權(quán)不明晰、行業(yè)監(jiān)管乏力的現(xiàn)象。

相關(guān)政府職能部門對通信管道建設(shè)市場變化的復(fù)雜性認識不足，沒有依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)及時啟動司法程序，如通過最高人民法院司法解釋等對通信管道產(chǎn)權(quán)予以明確，通過政府機構(gòu)改革調(diào)整有關(guān)部門的職能，因而出現(xiàn)監(jiān)督的真空地帶。

《信息產(chǎn)業(yè)部關(guān)于對電信管道和駐地網(wǎng)建設(shè)等問題加強管理的通知》(信部規(guī)[2005]330號)指出，本著有效利用、節(jié)約資源、技術(shù)可行、合理負擔的原則，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者應(yīng)實現(xiàn)電信管道、電信桿路、通信鐵塔等電信設(shè)施的共用。已建成的電信管道、電信桿路、通信鐵塔等電信設(shè)施的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者應(yīng)當將空余資源以出租、出售或資源互換等方式向有需求的其他電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者開放。在空閑資源滿足需求的路由和地點，原則上不得再新建電信管道、電信桿路、通信鐵塔等電信設(shè)施。對于已建成的電信設(shè)施無空閑資源可利用的路由和地點，應(yīng)當盡量通過技術(shù)改造、擴建等技術(shù)手段，提高資源利用率，以滿足需求?！锻ㄖ芬笃髽I(yè)自發(fā)調(diào)節(jié)現(xiàn)有資源，不符合市場競爭規(guī)律。在實際操作中，監(jiān)管部門也沒有辦法確認運營商是否有閑置資源，因此可操作性不強。

4 促進城市信息管道存量資源整合幾點建議

存量資源整合需要政府調(diào)控和市場激勵相結(jié)合。隨著城市信息管網(wǎng)公司的成立，運營商一般不再享有獲取城市地下空間權(quán)利建設(shè)信息管道，管網(wǎng)公司在新區(qū)新建的管道是每個運營商今后拓展業(yè)務(wù)的必備資源，政府、管網(wǎng)公司和運營商之間良好互動才能推進管道資源的優(yōu)化配置。

各通信運營商均為央屬企業(yè)，通信管道屬于中央財政管理范圍。2003年2月信息產(chǎn)業(yè)部頒發(fā)的最新《電信業(yè)務(wù)分類目標》已經(jīng)將通信管道的出租、出售從基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)中刪除，地方政府可以此為契機與國資委協(xié)調(diào)對各通信公司管道資產(chǎn)的管理，促進管線分離。

國資委和通信運營商均反對地方政府以行政命令的方式征用或劃撥通信管道，可行的辦法是對通信管道進行國有資產(chǎn)評估轉(zhuǎn)移至地方政府實施監(jiān)管，特別是在城市瓶頸路段，可以作為地方政府優(yōu)化通信管道資源的入口。

物權(quán)法通過確認產(chǎn)權(quán)和保護產(chǎn)權(quán)，維護國家基本經(jīng)濟制度，維護市場經(jīng)濟秩序，促進物盡其用?，F(xiàn)行運營商之間通信管道資源分配不均，是電信市場化改革的遺留問題，但是通信管道的產(chǎn)權(quán)是明晰的，因此無論運營商管道資源多寡，在物權(quán)法上都要實行平等保護。

作為地方政府，可以在公共資源的配置、市場準入等方面制定宏觀調(diào)控政策以及有關(guān)市場準入的特別規(guī)定，在工商范疇進行調(diào)節(jié)。

此外，地方政府還有一些可行的扶持政策。信息管網(wǎng)項目經(jīng)濟評估案例顯示，信息管網(wǎng)由于必須考慮普遍服務(wù)和冗余建設(shè)，事實上具備城市基礎(chǔ)設(shè)施特征，具有公益性質(zhì)。管道公司經(jīng)營初期資金壓力大，政府可通過必要的制度安排來減輕這種成本負擔，比如，經(jīng)營初期由地方政府承擔冗余部分建設(shè)投資，提供貼息貸款，或者減免管道建設(shè)貼補費等。