ＷＴＯ《政府采購協(xié)議》新發(fā)展

孟　曄

我國(guó)啟動(dòng)GPA談判過程中要想取得自身利益最大化，就必須掌握游戲規(guī)則，因此，要做好加入GPA前的準(zhǔn)備工作，不僅要認(rèn)真研究和分析GPA及其內(nèi)容的最新變化情況，還要認(rèn)真研究GPA各締約方就擴(kuò)展協(xié)議適用范圍和領(lǐng)域的雙邊談判工作的具體進(jìn)展。

近期，我國(guó)政府將啟動(dòng)加入WTO《政府采購協(xié)議》（The Agreement on Government Procurement，簡(jiǎn)稱GPA）的談判程序，并向世界貿(mào)易組織提交政府采購市場(chǎng)的開放清單。我國(guó)怎樣設(shè)計(jì)加入?yún)f(xié)議的出價(jià)清單？如何確定加入談判的策略？這些問題的回答都必須以全面了解GPA為前提。因此，我們有必要對(duì)WTO GPA進(jìn)行梳理，掌握GPA的最新發(fā)展和動(dòng)態(tài)。

WTO 《政府采購協(xié)議》簡(jiǎn)介

GPA是世界貿(mào)易組織的前身關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）舉行的第七回合談判，即“東京回合” 談判的過程中形成的。GPA文本在1979年4月完成，于1981年1月1日正式生效。GPA明確將GATT的一些基本原則延伸到政府采購領(lǐng)域，確立了第一個(gè)國(guó)際性的政府采購貿(mào)易的權(quán)利與義務(wù)法律框架。其后GPA進(jìn)行了三次修改和完善，逐步降低了各國(guó)保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品和供應(yīng)商的程度，減少了對(duì)外國(guó)產(chǎn)品和供應(yīng)商的歧視，增加了政府采購?fù)该鞫?，建立了監(jiān)督、磋商和爭(zhēng)端解決政府采購貿(mào)易的國(guó)際程序，它對(duì)規(guī)范世界政府采購規(guī)則具有重要意義。

新版WTO《政府采購協(xié)議》概述

對(duì)現(xiàn)有協(xié)議的修訂主要基于以下思考：一是協(xié)議文本在某些方面已過時(shí)。協(xié)議文本在某些方面不符合當(dāng)前政府采購實(shí)際發(fā)展的需要，文本水平有待提高。二是現(xiàn)行適用范圍的義務(wù)存在缺陷。協(xié)議締約方?jīng)]有嚴(yán)格遵守最惠國(guó)待遇原則，現(xiàn)有適用范圍有待于進(jìn)一步擴(kuò)大。三是推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家加入GPA。目前為止，協(xié)議的成員多為發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)展中國(guó)家加入?yún)f(xié)議仍然有限，為吸引發(fā)展中國(guó)家加入?yún)f(xié)議而提供便利。

目標(biāo)和性質(zhì)

新協(xié)議的談判包括對(duì)協(xié)議中非市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)定（協(xié)議文本）和市場(chǎng)準(zhǔn)入義務(wù)（適用范圍）的談判。談判目標(biāo)是：（1）適時(shí)改進(jìn)和更新協(xié)議，使其更為合理，提供更大的靈活性。同時(shí)發(fā)展信息技術(shù)和采購方法等其他事務(wù)。（2）擴(kuò)展協(xié)議的覆蓋范圍。（3）減少尚存的歧視性措施。談判也想推動(dòng)其他締約方加入?yún)f(xié)議，特別是發(fā)展中國(guó)家。

協(xié)議締約方達(dá)成了一個(gè)修改GPA的文本協(xié)議，但該文本的性質(zhì)是臨時(shí)性協(xié)議，意味著接受該文本需要：一是法律審查和修訂。主要是對(duì)法律草案措詞進(jìn)行最后的修正，使其完全符合法律形式特征，但這種修改不會(huì)影響文本的實(shí)質(zhì)和意義。二是適用范圍談判達(dá)成彼此滿意的結(jié)果。即市場(chǎng)準(zhǔn)入談判在GPA框架下開放更多政府采購市場(chǎng)問題上取得雙方滿意的結(jié)果。GPA修改文本通過后，所有加入GPA的談判都應(yīng)以此為準(zhǔn)。這就意味著我國(guó)加入GPA時(shí)，或是啟動(dòng)GPA談判都要使用新的法律文本。

框架和主要內(nèi)容

GPA修訂本由兩大框架組成，第一部分是協(xié)議正文，包括序言和22個(gè)條款，第二部分是附錄，包括四個(gè)附錄。協(xié)議正文主要對(duì)目標(biāo)、適用范圍、發(fā)展中國(guó)家、原則、采購程序、技術(shù)規(guī)格、信息的公開與透明、質(zhì)疑和審查程序、爭(zhēng)端解決程序等方面的內(nèi)容做了詳細(xì)描述和規(guī)定。附錄主要包含以下內(nèi)容：1、附錄一，締約方承諾各自受GPA約束的政府采購范圍，包括采購實(shí)體清單和起點(diǎn)金額。該附錄由六個(gè)附件組成，內(nèi)容分別為：附件1是協(xié)議涵蓋的中央政府采購實(shí)體；附件2是協(xié)議涵蓋的次中央政府采購實(shí)體；附件3是協(xié)議涵蓋的其它政府采購實(shí)體；附件4是協(xié)議涵蓋的服務(wù)；附件5是協(xié)議涵蓋的工程服務(wù)；附件6是適用于該締約方附件的總注釋。2、附錄二，締約方以電子或書面形式公布政府采購制度的信息。3、附錄三，締約方以電子或書面形式公布招標(biāo)信息、供應(yīng)商常用清單和合同授予信息。4、附錄四，締約方公布的網(wǎng)址或地址。

修改內(nèi)容

新協(xié)議對(duì)1994年協(xié)議進(jìn)行了全面修改，通過澄清義務(wù)、合并條款和重排次序簡(jiǎn)化了結(jié)構(gòu)，采取更容易理解的形式，使得GPA文本更為透明和現(xiàn)代化。新協(xié)議主要在以下方面進(jìn)行了修改：

1、適用范圍和定義

新協(xié)議澄清了協(xié)議適用范圍的條款，明確協(xié)議涵蓋的采購是指因政府目的的采購，不包括出于商業(yè)轉(zhuǎn)售目的的采購貨物或服務(wù)。同時(shí)將締約方各自附錄一附件中所列的適用例外和排除情形合并在協(xié)議例外的新條款和第2條3款的有關(guān)排除列表中。此外，新協(xié)議中列出了具體的定義，對(duì)政府采購中一系列常用專門術(shù)語進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化解釋，有利于解決認(rèn)識(shí)模糊和解釋不統(tǒng)一的問題。

2、發(fā)展中國(guó)家

協(xié)議對(duì)發(fā)展中國(guó)家的特殊與差別待遇條款進(jìn)行了澄清。新協(xié)議要求所有締約方給予申請(qǐng)加入GPA的發(fā)展中國(guó)家最惠國(guó)待遇，該規(guī)定對(duì)締約方與發(fā)展中國(guó)家之間的任何條款談判都有效。但締約方提供的最惠國(guó)待遇不是無條件的，需要談判才能獲得。新協(xié)議也依據(jù)發(fā)展中國(guó)家的特定需要制定了價(jià)格優(yōu)惠、貿(mào)易補(bǔ)償、特殊實(shí)體和部門的漸進(jìn)增加和初步確定更高的門檻金額四項(xiàng)過渡性措施。這些過渡性措施不是自動(dòng)適用，以各方的談判結(jié)果為基礎(chǔ)。同時(shí)取消了發(fā)展中成員適用國(guó)民待遇原則例外的規(guī)定，但可以允許發(fā)展中國(guó)家推遲履行本協(xié)議規(guī)定的除對(duì)協(xié)議所有其他締約方貨物、服務(wù)和供應(yīng)商提供同等待遇之外的所有義務(wù)，執(zhí)行期應(yīng)當(dāng)為最不發(fā)達(dá)國(guó)家加入本協(xié)議后5年，其它發(fā)展中國(guó)家不能超過3年。

3、招標(biāo)規(guī)則與程序

新協(xié)議對(duì)招標(biāo)規(guī)則和相關(guān)程序做了調(diào)整，使它們更易理解，更符合締約方實(shí)體招標(biāo)過程的實(shí)際操作流程。新協(xié)議對(duì)公開招標(biāo)、選擇性招標(biāo)和限制性招標(biāo)這些方式及其使用條件做了更清楚的描述。在招標(biāo)過程特定問題的處理上，新文本也做了調(diào)整和修改。主要體現(xiàn)在對(duì)公告、參與條件和供應(yīng)商資格、常用清單、技術(shù)規(guī)格、招標(biāo)文件、期限、談判、國(guó)內(nèi)審查程序和磋商與爭(zhēng)端解決等條款某些問題的調(diào)整上。

4、采購電子化

原協(xié)議沒有涉及電子化手段的應(yīng)用，而新協(xié)議充分考慮了電子采購工具普遍和日益增長(zhǎng)的應(yīng)用，在序言中明確指出本協(xié)議涵蓋的采購中使用和鼓勵(lì)使用電子化手段的重要性。新協(xié)議列舉了可以使用電子化手段的情況：（1）發(fā)布采購制度的普遍信息；（2）發(fā)布意向采購公告；（3）發(fā)布計(jì)劃采購公告；（4）發(fā)布常用清單；（5）獲得招標(biāo)文件；（6）接標(biāo)；（7）電子競(jìng)標(biāo)；（8）發(fā)布授予合同的結(jié)果；（9）協(xié)議覆蓋合同的必要統(tǒng)計(jì)信息報(bào)告。除了承認(rèn)電子競(jìng)標(biāo)的使用，修改文本規(guī)定了有關(guān)操作的特定規(guī)則?？紤]到修改GPA認(rèn)可電子工具的應(yīng)用，協(xié)議也包含了有關(guān)信息技術(shù)系統(tǒng)和使用軟件的普遍有效性和兼容性的要求。

5、環(huán)境保護(hù)

新協(xié)議中明確環(huán)境保護(hù)將成為政府采購中考慮的因素。在關(guān)于發(fā)展中國(guó)家的條款中，新增了締約方應(yīng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的環(huán)境給予特別的考慮。在授予合同的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)中也提及了關(guān)于環(huán)境特征的考慮。同時(shí)在技術(shù)規(guī)格條款中，新增了有關(guān)環(huán)境的條款，即為了更大的確定性，締約方包括其采購機(jī)構(gòu)可以擬定、采用或運(yùn)用技術(shù)規(guī)格以保護(hù)環(huán)境或者自然資源。

6、修改締約方覆蓋范圍承諾

政府采購委員會(huì)對(duì)適用范圍的修改和變更給予了大量關(guān)注。新協(xié)議要求發(fā)展仲裁程序和解決修改覆蓋范圍分歧的指示性標(biāo)準(zhǔn)。該條款計(jì)劃幫助那些提出希望將包括在它附錄1附件的實(shí)體從清單中劃去的締約方，主要是指GPA成員希望將一些采購實(shí)體從他們的采購實(shí)體清單當(dāng)中免除，而其他締約方對(duì)該實(shí)體所受的政府控制或影響是否已經(jīng)消除出現(xiàn)分歧，可由仲裁機(jī)構(gòu)決定這個(gè)政府能否修改GPA涵蓋的實(shí)體。指示性標(biāo)準(zhǔn)為仲裁委員會(huì)提供了判斷有效消除政府控制或影響的標(biāo)準(zhǔn)，可以改善修改涵蓋范圍的流程。政府采購委員會(huì)負(fù)責(zé)制定仲裁程序和指示性標(biāo)準(zhǔn)，正在進(jìn)行中。

7、執(zhí)行采購

新協(xié)議關(guān)于執(zhí)行采購的新條款體現(xiàn)了GPA對(duì)于政府采購管理和發(fā)展的重視。比如，序言中新增了認(rèn)識(shí)到政府采購制度的健全性和可預(yù)期性對(duì)于公共資源管理、各締約方的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行以及多邊貿(mào)易體系的功能是不可缺少的。同時(shí)認(rèn)識(shí)到政府采購?fù)该鞫却胧┖鸵怨该鞯姆绞綄?shí)施采購的重要性，避免利益沖突和腐敗行為的重要性，遵守適用的國(guó)際文書，如《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》。修改的協(xié)議明確規(guī)定應(yīng)以公正透明的方式實(shí)施覆蓋的采購：（1）避免利益沖突；（2）防止腐敗行為。

WTO《政府采購協(xié)議》最新進(jìn)展

加入情況

目前，GPA包括40個(gè)WTO成員：加拿大；歐共體，包括它的27個(gè)成員國(guó)；中國(guó)香港；冰島；以色列；日本；韓國(guó)；列支敦士登；荷屬阿魯巴島；挪威；新加坡；瑞士；美國(guó)。擁有觀察方地位的WTO成員和國(guó)際組織：阿爾巴尼亞；阿根廷；亞美尼亞；澳大利亞；喀麥??；智利；中國(guó)；哥倫比亞；克羅地亞；喬治亞；約旦；吉爾吉斯坦共和國(guó)；摩爾多瓦；蒙古；阿曼；巴拿馬；斯里蘭卡；中國(guó)臺(tái)北；土耳其；國(guó)際貨幣基金組織；經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織；聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展大會(huì)和國(guó)際貿(mào)易中心。最近，沙特阿拉伯已經(jīng)申請(qǐng)觀察方地位。處于加入GPA過程中的WTO成員：阿爾巴尼亞；喬治亞；約旦；吉爾吉斯坦共和國(guó)；摩爾多瓦；阿曼；巴拿馬和中國(guó)臺(tái)北。此外，亞美尼亞、中國(guó)、克羅地亞、前南斯拉夫共和國(guó)、蒙古和沙特阿拉伯等WTO成員在各自加入WTO的協(xié)議中有條款提出尋求加入GPA。

談判進(jìn)程

目前，適用范圍的談判正在進(jìn)行，但沒有GPA文本修訂的進(jìn)度快。適用范圍談判包含諸邊方面和雙邊方面的談判。諸邊談判是指通過代表團(tuán)集體會(huì)議進(jìn)行同一水平市場(chǎng)準(zhǔn)入問題的談判。而雙邊談判是在明確聲明參加的各成員方間進(jìn)行清單中特定承諾事項(xiàng)的談判。談判通過要求和回應(yīng)的談判模式在單個(gè)的參加者之間進(jìn)行，但應(yīng)注意雙邊談判和諸邊談判存在明顯的交叉作用。因此，根據(jù)WTO談判模式的決議規(guī)定雙邊談判應(yīng)接受諸邊協(xié)定中締約方的審查。從已公開披露的信息中可以注意到，歐洲委員會(huì)對(duì)其他各主要締約方出價(jià)中表現(xiàn)的目標(biāo)水平明確表示不滿，正在努力爭(zhēng)取其他締約方覆蓋范圍取得重大擴(kuò)展，并且將體現(xiàn)在他們清單中的排除事項(xiàng)和偏離降至標(biāo)準(zhǔn)水平。在此背景下，適用范圍談判的完成要花費(fèi)比文本談判更長(zhǎng)的時(shí)間。正在進(jìn)行的談判是否能成功彌補(bǔ)現(xiàn)行適用范圍的缺陷仍不清楚，談判成果仍有待考察。

我國(guó)正準(zhǔn)備加入的GPA，正處于一種更新?lián)Q代的特殊時(shí)期，是一個(gè)對(duì)開放程度和透明度要求更高的新協(xié)議。今后所有加入GPA的談判都應(yīng)以新修訂的協(xié)議為準(zhǔn)，這就意味著我國(guó)加入GPA時(shí)，或是啟動(dòng)GPA談判時(shí)都要使用新的法律文本。加入談判是GPA框架下的一種利益博弈，要想取得自身利益最大化，掌握游戲規(guī)則是基礎(chǔ)。因此，要做好加入GPA前的準(zhǔn)備工作，就必須認(rèn)真研究和分析GPA，密切關(guān)注GPA第三次修改具體條款的變化情況，還要認(rèn)真研究GPA各締約方就擴(kuò)展協(xié)議適用范圍和領(lǐng)域的雙邊談判工作的具體進(jìn)展。

(作者單位：中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院 ）