太原人大“招標(biāo)”推動(dòng)部門立法

韓　永

在單個(gè)政府部門無力承擔(dān)法律起草重任的情況下，尋求社會(huì)力量的支持就成為一個(gè)順理成章的選擇

崔若鴻被一封信攪得“異常激動(dòng)”。

這封信來自太原市人大常委會(huì)，邀請(qǐng)山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院參加一個(gè)地方性法規(guī)——《太原市文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》(以下簡(jiǎn)稱條例)草案的投標(biāo)。

這是今年3月初的事，崔若鴻是山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教師。

與山西財(cái)大法學(xué)院一同收到信件的，還有包括山西大學(xué)法學(xué)院、山西省法制研究所、太原市法制研究所等多家單位。

據(jù)了解，到3月20日?qǐng)?bào)名截止日，共有8家單位參與投標(biāo)。其中兩家為主動(dòng)報(bào)名，6家為“接受邀請(qǐng)”。

競(jìng)標(biāo)者

這個(gè)不愿意將自己獻(xiàn)身于零碎論文事務(wù)的講師，

希望能找到一個(gè)“有突破性的課題”

在《太原日?qǐng)?bào)》上看到太原市人大的“招標(biāo)公告”時(shí)，雷彩云并沒有特別在意，唯一的感覺是“立這樣的一部法律很難”。

雷彩云是太原市法制研究所副所長(zhǎng)，她沒有想到的是，20多天后，她以一種意想不到的方式與“立法招標(biāo)”親密接觸。

市人大常委會(huì)的“招標(biāo)邀請(qǐng)”寄到了單位，研究所的上級(jí)單位太原市法制辦，由主任尹小龍親自掛帥，組成了包括廳、處級(jí)干部在內(nèi)的5人起草小組。

尹小龍又與山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)馬躍進(jìn)通了個(gè)電話，表達(dá)了共同投標(biāo)的意愿，馬躍進(jìn)一口贊同?！拔覀冇欣碚?，他們有政策和實(shí)踐，這樣的合作有利于達(dá)到一種平衡?！贝奕豇櫿f。

太原市法制所“相中”山西財(cái)大法學(xué)院，還有一個(gè)背景：早在2003年，財(cái)大法學(xué)院就曾承擔(dān)一個(gè)由山西省政府委托的與文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)的立法項(xiàng)目，盡管最終不了了之，但這樣的積累對(duì)于競(jìng)標(biāo)無疑是加分的。

更何況山西財(cái)大法學(xué)院對(duì)于這方面的研究一直都沒有停止。作為該課題的負(fù)責(zé)人，崔若鴻，這個(gè)不愿意將自己獻(xiàn)身于零碎論文事務(wù)的講師，希望能找到一個(gè)“有突破性的課題”。

經(jīng)過多年的潛心研究，崔若鴻覺得“突破性的成果”已經(jīng)呈現(xiàn)，她的表述是:其一，文化產(chǎn)業(yè)區(qū)別于其他行業(yè)的本質(zhì)特征，在于它的知識(shí)技能性，比如演藝、劇本寫作、藝術(shù)培訓(xùn)等，都因其只為少數(shù)人擁有而成為一種稀缺資源。這個(gè)產(chǎn)業(yè)能不能得到發(fā)展，關(guān)鍵就在于這些知識(shí)技能能不能被激發(fā)出來，“它甚至比錢還重要”。

而要激發(fā)這種創(chuàng)造性，就要建立一種不同于以往的機(jī)制，他心目中這個(gè)機(jī)制的核心在于：打破以前法律不允許知識(shí)技能作為對(duì)公司進(jìn)行投資的限制，允許投資主體以知識(shí)技能作為投資。

“突破性”之二，崔若鴻為這種投資方式引入了一個(gè)“有限保證責(zé)任公司”的組織形式，即那些以知識(shí)技能作為投資的人，雖可以在經(jīng)營(yíng)的過程中不出資金、實(shí)物，但必須以一種協(xié)議的方式對(duì)債權(quán)人做出保證：在因公司的行為給其他人造成損失時(shí)，愿意以資金或者實(shí)物的形式承擔(dān)賠償責(zé)任。

上述兩項(xiàng)內(nèi)容出現(xiàn)在她寄給太原市人大立法草案說明的第二章第五、六條?！斑@兩條，在中國還沒有聽人說過?！闭f起這些，崔若鴻的身體明顯前傾，顯得有些興奮?！叭绻@兩條能被采納，我們的初衷就算實(shí)現(xiàn)了。”

山西大學(xué)法學(xué)院本來有兩個(gè)投標(biāo)者，一個(gè)是憲法與行政法學(xué)副教授何建華，另一個(gè)是經(jīng)濟(jì)法教授董玉明。后者原來認(rèn)為這是一個(gè)經(jīng)濟(jì)法規(guī)，因?yàn)椤拔幕a(chǎn)業(yè)就是要賺錢嘛！”但是在強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手面前，兩人最終走到一起。

組織者

讓政府部門自己來設(shè)定自己的義務(wù)，總顯得不合時(shí)宜

太原市人大常委會(huì)副主任傅建榮并不認(rèn)同“立法招標(biāo)”這一提法，因?yàn)椤傲⒎ǖ恼麄€(gè)過程不可能招標(biāo)”，“現(xiàn)在招標(biāo)的，只是草案起草這一個(gè)環(huán)節(jié)”。

這一環(huán)節(jié)之所以需要招標(biāo)，“與文化產(chǎn)業(yè)的復(fù)雜性有關(guān)”。傅建榮向《中國新聞周刊》記者列舉了文化產(chǎn)業(yè)的龐雜內(nèi)涵：“不僅有文廣部門所轄的演出業(yè)、影視業(yè)、音像業(yè)、文化娛樂業(yè)，還包括旅游業(yè)、圖書報(bào)刊業(yè)、文物和藝術(shù)品業(yè)以及藝術(shù)培訓(xùn)業(yè)等，涉及的主管部門至少有4到5個(gè)?！?“文廣部門一家肯定難以勝任”——但太原市人大常委會(huì)要求市文廣局必須拿出一份草案，與在競(jìng)標(biāo)中勝出的兩家單位的草案一起，交由市人大捏合成最終的成型草案。

“如果是僅僅涉及某一個(gè)領(lǐng)域的法律，還是可以委托給相關(guān)的政府部門起草，”太原市人大常委會(huì)科教文主任趙雁萍在接受《中國新聞周刊》記者采訪時(shí)表示。

《條例》的另一特殊性在于：任何一個(gè)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例，都意在將政府對(duì)該產(chǎn)業(yè)的扶持責(zé)任法定化，而讓政府部門自己來設(shè)定自己的義務(wù)，總顯得不合時(shí)宜。

這種責(zé)任早在今年1月8日由太原市委、市政府頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加快文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)中已經(jīng)明確規(guī)定。該文件對(duì)于降低文化產(chǎn)業(yè)投資的門檻、在財(cái)政稅收等方面的優(yōu)惠政策以及文化事業(yè)單位的改制等都做出了明確的安排，這些都需要靠政府部門去落實(shí)。不管是代表招標(biāo)方的傅建榮，還是代表競(jìng)標(biāo)方的崔若鴻、雷彩云、何建華，都將這一文件視為起草這一法規(guī)的“藍(lán)本”。

《意見》出臺(tái)的一個(gè)背景是：山西省目前正處在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化的不懈努力中。長(zhǎng)期以來，煤藏豐富為山西省帶來了滾滾財(cái)源，也形成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重單一的格局，在環(huán)保、安全越來越為人關(guān)注的情況下，改變完全依賴煤炭產(chǎn)業(yè)的局面、培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，已經(jīng)迫在眉睫。

文化成為一個(gè)很好的突破口，且文化是山西僅次于煤炭的優(yōu)質(zhì)資源。有人據(jù)此將山西省稱為華夏文明的“主題公園”、中國歷史變革的“思想庫”和古代東方藝術(shù)的“博物館”。 但是，在煤炭產(chǎn)業(yè)的巨大優(yōu)勢(shì)面前，這些文化資源長(zhǎng)期處于開發(fā)無力的尷尬境地。已有2500年建城歷史、坐擁悠久的晉陽文化的太原市，文化產(chǎn)業(yè)增加值目前僅占國民生產(chǎn)總值的3.5%。

傅建榮對(duì)此作出的解釋是，一是體制的原因，民營(yíng)資本和外資都被拒于文化產(chǎn)業(yè)門外，國有文化單位又面臨資金不足；二是政府的扶持力度不夠。

現(xiàn)在，思想解放已經(jīng)解決了第一個(gè)問題，《條例》要做的，就是要將政府的扶持法定化，解決第二個(gè)問題。

在單個(gè)政府部門無力承擔(dān)起草重任的情況下，尋求社會(huì)力量的支持就成為一個(gè)順理成章的選擇?！斑@符合中央提出的‘?dāng)U大公民對(duì)立法的有效參與的精神。”傅建榮說。

缺與失

不管是崔若鴻還是雷彩云，

都將這樣的遺憾歸于“第一次”

雖然對(duì)投標(biāo)滿懷期待，但崔若鴻還是有一些擔(dān)心，他怕自己的“前衛(wèi)”理論不能被專家組理解和接受。

在向太原市人大遞交的草案說明書中，第二章第五條對(duì)于文化技能可以作為投資的解釋并不充分，只有區(qū)區(qū)不到100字，從其中很難得出這一法律安排的內(nèi)在必然性。第六條對(duì)于“有限保證責(zé)任公司”的闡述也有過于簡(jiǎn)單之嫌。

“如果能有一種現(xiàn)場(chǎng)的闡述，就可能部分彌補(bǔ)文字上的不足?！贝奕豇櫿J(rèn)為。但招標(biāo)書上并沒有“現(xiàn)場(chǎng)闡述”這樣的安排，投標(biāo)單位也沒有接到這方面的通知，《中國新聞周刊》記者從太原市人大常委會(huì)招標(biāo)辦負(fù)責(zé)人孟凡正那兒得到的消息是：“招標(biāo)方案里沒有這一環(huán)節(jié)”。

他對(duì)這一安排做出的解釋是：投標(biāo)單位的草案說明書已經(jīng)說得很清楚。

但崔若鴻認(rèn)為，要在區(qū)區(qū)的幾頁紙上把一個(gè)創(chuàng)新理論說得很透徹顯然不可能，因?yàn)椤傲⒎ㄉ系膭?chuàng)新向來非常謹(jǐn)慎”。比如“有限保證責(zé)任公司”的組織形式，比如有關(guān)文化技能可以作為投資的理論，不僅突破了現(xiàn)有法律的規(guī)定，還顛覆了人們的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)。

“這是我們的主要?jiǎng)?chuàng)新，也是我們解決文化產(chǎn)業(yè)問題的立論之本，如果不被接受，基本上就宣告投標(biāo)的失敗?！贝奕豇櫶寡?。

雷彩云本來也對(duì)現(xiàn)場(chǎng)闡述滿懷期待，“我們還在想，是不是大家都坐在一起，各家說各家的，然后評(píng)委再評(píng)出來”，“畢竟文字不如你在那兒講”，但“后來發(fā)現(xiàn)不是那么回事”。

不管是崔若鴻還是雷彩云，都將這樣的遺憾歸于“第一次”。崔若鴻說，“剛開始只能算是一種做法，還沒有形成制度?！?/p>

崔若鴻還有另外一個(gè)擔(dān)心，即如果自己中標(biāo)，能在多大程度上保持自己草案的完整性。因?yàn)樘峤徊莅竷H僅是人大常委會(huì)審議的開始，草案最終要經(jīng)過常委會(huì)三審，再加上一些必要的聽證會(huì)、論證會(huì)，經(jīng)過層層“過堂”后還能在多大程度上保持原樣，“確實(shí)值得擔(dān)心”。

《中國新聞周刊》記者曾經(jīng)采訪過受甘肅人大委托起草一份地方性法規(guī)的蘭州理工大學(xué)副教授張有亮，他說，最終通過的版本與他最初的草案相比，已經(jīng)“面目全非”。

這是因?yàn)椋恳淮蔚膶徸h，包括論證，都是一次利益的博弈，主要在政府職能部門之間展開?！爱吘?，一旦成了法律，白紙黑字?！币晃皇茉L的法律學(xué)者分析。

博弈，特別是那些發(fā)展已經(jīng)非常成熟的產(chǎn)業(yè)，由于涉及的利益和主體都較多，爭(zhēng)奪尤為激烈。傅建榮告訴《中國新聞周刊》記者，太原市人大去年通過的《工商管理?xiàng)l例》，由于涉及的利益較多，“非常麻煩”。

太原市人大常委會(huì)科教文主任趙雁萍向《中國新聞周刊》記者表達(dá)了這樣一種擔(dān)心：這些經(jīng)過反復(fù)博弈的草案，是否會(huì)在兜了個(gè)圈子后，“又回到從前”？