淺析“一事不再罰”原則在消防行政處罰中的適用

摘 要：“一事不再罰原則”是國際上的一項(xiàng)重要責(zé)任制度，但我國《行政處罰法》確立的“一事不再罰原則”有其特殊的內(nèi)涵，本文對其特殊內(nèi)涵作了積極探索，將“同一個(gè)消防違法行為”（“一事”）作了分類，并結(jié)合消防工作實(shí)踐，對該分類如何正確適用消防行政處罰作了簡要探討。

關(guān)鍵詞:一事不再罰；原則；適用；探析

作為一種法律制裁手段，行政處罰是對違反行政管理法規(guī)的行政相對人的一種懲戒、教育手段。行政處罰的目的在于通過處罰，消除違法狀態(tài)，恢復(fù)正常的、合法的秩序。

1 對“一事不再罰”原則的理論爭議

在我國，依其發(fā)生領(lǐng)域不同，由各行政機(jī)關(guān)分散處罰。當(dāng)被管理的相對人觸犯了數(shù)個(gè)行政法律規(guī)范時(shí)，數(shù)個(gè)行政機(jī)關(guān)依法均享有行政處罰權(quán)。在《行政處罰法》起草之時(shí)產(chǎn)生了“一事不再罰”原則的爭議，但最終在確立時(shí)，卻只規(guī)定了“一事不再罰”的規(guī)則，即第24條規(guī)定：“對當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”而理論界圍繞“一事不再罰”的不同觀點(diǎn)，概括起來主要有以下四種觀點(diǎn):

第一種觀點(diǎn)，認(rèn)為“一事不再罰”指對于一次行政違法行為，只能依法給予一次行政處罰；第二種觀點(diǎn)，認(rèn)為“一事不再罰”系指同一行政機(jī)關(guān)對于同一違法行為只能實(shí)施一次處罰，不得重復(fù)處罰。即“一事不再罰”只禁止同一行政機(jī)關(guān)對同一違法行為進(jìn)行兩次以上的處罰。如果同一行政機(jī)關(guān)遇有相對人兩個(gè)以上違法行為的，可以處罰兩次或兩次以上；兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)對同一違法行為觸犯多種行政法律規(guī)范規(guī)定的，可以給予不同的處罰；某一違法行為觸犯刑法而應(yīng)受刑事制裁的，不排除違法者還應(yīng)承擔(dān)行政法律責(zé)任；第三種觀點(diǎn)，認(rèn)為“一事不再罰”系指行政相對人的一個(gè)行為違反某一行政法律規(guī)范時(shí)，只應(yīng)由一個(gè)行政機(jī)關(guān)作出一次處罰，也即對違法人的同一個(gè)違法行為，不得以同一事實(shí)和理由給予兩次或兩次以上的行政處罰，否則就是重復(fù)處罰；第四種觀點(diǎn)，認(rèn)為“一事不再罰”系指對行政相對人的一個(gè)違法事實(shí)只得作出一次處罰，已作過行政處罰的，不應(yīng)再施以處罰。一個(gè)違法事實(shí)分別觸犯了多個(gè)行政法律規(guī)范，構(gòu)成幾種違法名稱，可以分別由幾個(gè)行政機(jī)關(guān)處罰，但其中一個(gè)行政機(jī)關(guān)已先行處罰的，其他行政機(jī)關(guān)不應(yīng)再行處罰，即“先罰有效，后罰無效”。

綜觀前述，不難看出對“一事不再罰”原則的爭論主要來自兩個(gè)方面：1.什么是同一違法行為;2.對同一違法行為在什么情況下可以實(shí)行兩次以上行政處罰。

2 “一事不再罰”的含義探析

2．1 “同一違法行為”的含義

對“一事不再罰”原則的理解首先必須弄清“一事”的具體含義。對此，理論界一直存在不同看法，根據(jù)我國《行政處罰法》的規(guī)定，“一事”即“同一個(gè)違法行為”是指相對人實(shí)施了一個(gè)違反行政法律規(guī)范的行為或者違反行政管理秩序的行為，當(dāng)事人在客觀上僅實(shí)施了一個(gè)獨(dú)立完整的行政違法行為。

2．2 “不再罰”的含義

同一個(gè)違法行為對行政法律規(guī)范或行政管理秩序的違反會(huì)出現(xiàn)以下幾種情況：第一，同一行為違反了一個(gè)行政法律規(guī)范，受一個(gè)行政主體管轄；第二，同一行為違反一個(gè)行政法律規(guī)范，由兩個(gè)以上行政主體管轄；第三，一個(gè)行為違反了兩個(gè)以上行政法律規(guī)范，依法分別由兩個(gè)以上行政主體管轄；第四，同一行為違反了一個(gè)行政法律規(guī)范，受兩個(gè)以上同類行政主體管轄?？梢姡壳皩σ皇虏辉倭P的具體涵義爭議較大，也就是說，對同一違法行為可能并非僅是違反一個(gè)法律規(guī)范或一個(gè)行政管理關(guān)系的行為，而且可能牽涉到很多行政法律關(guān)系的發(fā)生。

3 “一事不再罰”原則在消防行政處罰中的適用

在消防行政處罰中，消防監(jiān)督執(zhí)法員會(huì)經(jīng)常碰到看似多個(gè)行為但卻依照一個(gè)行為進(jìn)行處罰的的情形。但具體應(yīng)當(dāng)如何把握這種情形，實(shí)踐中常會(huì)引起部分人員不同的意見或者困惑。在此，筆者通過刑法理論中對犯罪行為種類的劃分和懲罰的方式，結(jié)合消防行政處罰的實(shí)踐對“一事不再罰”原則的適用作一簡要的闡述。

3．1 單一的違法行為

單一的違法行為指行為人的僅僅一個(gè)行為違反了一個(gè)消防法律規(guī)范。這里的一個(gè)行為指性質(zhì)單一的行為，如無照經(jīng)營行為；一個(gè)消防法規(guī)，特指對同一性質(zhì)的違法行為進(jìn)行規(guī)范的同一類法規(guī)（包括法規(guī)中的條款），如《中華人民共和國消防法》中對火災(zāi)隱患和違法行為的處罰條款就屬于一類消防法規(guī)。此時(shí)情況比較簡單，不存在多種行為交叉，對法律的適用也比較單一，雖然有時(shí)候存在法條競合問題，但只需按照特別法優(yōu)于普通法、上位法優(yōu)于下位法的法律適用規(guī)則進(jìn)行適用就可以了。如消防違法行為，在同時(shí)觸犯《中華人民共和國消防法》和《云南省消防條例》的情形下，按照《中華人民共和國消防法》進(jìn)行罰款、沒收，但不能再次依照《云南省消防條例》進(jìn)行罰款、沒收，否則就違反了“一事不在罰”的原則。

3．2 連續(xù)性的違法行為

連續(xù)性的違法行為指當(dāng)事人基于同一個(gè)或者概括的違法的主觀錯(cuò)誤，連續(xù)實(shí)施的同一性質(zhì)，觸犯同一消防法律法規(guī)的違法行為。從定義上看，該種行為有以下幾個(gè)特征：當(dāng)事人為該類行為時(shí)，基于同一個(gè)或者概括的主觀錯(cuò)誤，在這一個(gè)主觀錯(cuò)誤的指示下，當(dāng)事人實(shí)施了兩個(gè)或兩個(gè)以上的同一性質(zhì)的違反消防法規(guī)的行為；數(shù)個(gè)違法行為之間具有連續(xù)性，而且觸犯了同一個(gè)消防法律法規(guī)，但是相互獨(dú)立。這種情況在消防執(zhí)法實(shí)踐中很常見，如當(dāng)事人連續(xù)多次出現(xiàn)同一類火災(zāi)隱患不整改的行為等。對于該類連續(xù)的消防違法行為應(yīng)當(dāng)遵守“一事不在罰”的原則，按照一個(gè)消防違法行為對待，但在實(shí)施消防行政處罰時(shí)應(yīng)以當(dāng)事人連續(xù)違法所造成的社會(huì)危害性的大小正確使用相關(guān)法規(guī)。如當(dāng)事人連續(xù)多次出現(xiàn)同一類火災(zāi)隱患不整改的行為，消防部門應(yīng)當(dāng)依照《消防法》對當(dāng)事人停業(yè)并處罰款，而不是將多次的行為分開挨個(gè)處罰或者僅僅處罰其中一個(gè)行為。

3．3 持續(xù)性違法行為

持續(xù)性違法行為，指違法狀態(tài)在一定時(shí)間、地點(diǎn)處于持續(xù)不斷的狀態(tài)的消防違法行為。該行為的特點(diǎn)是:當(dāng)事人僅僅實(shí)施了一個(gè)消防違法行為，并且這個(gè)行為動(dòng)作已經(jīng)結(jié)束；該行為所造成的不法狀態(tài)一直處于持續(xù)狀態(tài)中。以重大火災(zāi)隱患查處為例，當(dāng)事人從政府掛牌督辦重大火災(zāi)隱患開始，一直到被消防部門查處或自己改正為止，中間的時(shí)間可能一年兩年甚至更長，雖然當(dāng)事人重大火災(zāi)隱患整改的行為在那一霎那或者一個(gè)很短的時(shí)間內(nèi)已經(jīng)完成，但是該行為所造成的違法狀態(tài)，對社會(huì)危害始終處于持續(xù)狀態(tài)中，表面上看該行為從不同的時(shí)間點(diǎn)起算都能算一個(gè)違法行為，但其實(shí)每個(gè)時(shí)間點(diǎn)的行為都是一開始那個(gè)違法行為的延續(xù)，因此此種行為仍為一事而不是多事。對于此類行為的查處，消防部門應(yīng)當(dāng)自違法狀態(tài)結(jié)束之日或者自該當(dāng)事人自己改正之日起計(jì)算追究時(shí)效，遵守“一事不在罰”的原則，按照一個(gè)消防違法行為對待處罰。

3．4 想象競合違法行為

想象競合違法行為，也稱想象的多個(gè)行為，是人們觀念的競合，是指一個(gè)違法行為的結(jié)果觸犯了數(shù)個(gè)消防法規(guī)的情況。如：當(dāng)事人在沒有營業(yè)執(zhí)照的情況下經(jīng)營銷售了一批不合格消防器材。當(dāng)事人銷售不合格消防器材，本身是一個(gè)銷售不合格消防器材的行為，但是當(dāng)事人沒有營業(yè)執(zhí)照，因而無意中又違反了國家對無照經(jīng)營的規(guī)定。銷售不合格消防器材是當(dāng)事人所追求的，但是其中所涉及的無照經(jīng)營行為，當(dāng)事人并沒有主動(dòng)追求，也沒有阻止該行為發(fā)生，屬于當(dāng)事人放任產(chǎn)生的。

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