宋代知縣、縣令的職能

邢　琳

摘 要：作為縣一級的地方行政首腦，知縣、縣令的職能涉及一縣的軍政、民政、行政、財政、司法等多方面，在協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系、穩(wěn)定地方統(tǒng)治秩序等方面起了不可忽視的作用。但是，由于宋代過于強化中央集權(quán)，知縣、縣令位卑責(zé)重而權(quán)限小，任用制度方面又存在某些弊端，以致地方吏治腐敗，民眾痛苦加深。

關(guān)鍵詞：宋代；知縣；縣令

中圖分類號：K244文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)02—0187—03

宋代縣長官的職能內(nèi)容十分豐富，而且涉及面相當(dāng)廣泛，僅憑一篇之作難以盡述。因而，本文試圖通過知縣、縣令廣泛職能的特點，反映宋代中央政府與地方的互動影響與作用。

一

宋代知縣、縣令的職責(zé)范圍是相當(dāng)廣泛的。下面對其職權(quán)范圍分述之。

第一，實戶口、征賦稅、均差役。宋初即將州縣戶口增長作為官吏考核的標(biāo)準，建隆三年規(guī)定：“州縣官撫育有方，戶口增益者，各準見戶每十分加一分，刺史、縣令各進考一等。其州戶不滿五千，縣戶不滿五百，各準五千五百戶法以為分。若撫養(yǎng)乖方，戶口兼毫，各準增戶法亦減一分，降考一等?！雹俅撕髿v朝雖有增益，其增殖戶口仍是主導(dǎo)思想。國家的詔令成為諸多知縣、縣令上任以后必行之舉。如，錢冶在真宗時為潮州海陽縣令，民歸業(yè)者千余戶，由是海陽升為大縣，錢本人遷寧國軍節(jié)度推官。②高宗紹興十八年，王鎮(zhèn)“知安豐軍六安縣，江南猾民，冒佃荒田，輒數(shù)千畝，君（鎮(zhèn)）躬按戶籍，丁給百畝，于是流逋四歸，愿耕者眾”③。這樣的例子不勝枚舉。

同樣，督征賦稅也是知縣、縣令不可推卸的職責(zé)，也是其政績考核的主要內(nèi)容。太平興國八年（983）三月詔，“自今諸縣令、佐凡歷三年，收賦稅并得依限齊足者，超資任以大縣；歷二年，違限不足者，降資授以小縣”④。宋政府為集財權(quán)于中央，在縣級賦稅征收方面，要求知縣、縣令負全面責(zé)任，縣丞起監(jiān)督作用，主簿負責(zé)征督及賬簿等事，諸職同受知州、通判及監(jiān)司的監(jiān)察，即層層監(jiān)督把關(guān)。然后把征收上來的賦稅，按類上繳府州軍，再由府州軍按相應(yīng)征調(diào)內(nèi)容組合，中間多數(shù)須經(jīng)監(jiān)司，發(fā)送上京。宋政府采取這樣的措施，目的是強化中央集權(quán)，削弱地方官吏的財權(quán)。

均平差役也是知縣、縣令的一項主要職責(zé)。宋代的差役是十分復(fù)雜的，且隨時間的推移不斷變化，始則推行差役法，熙豐年間改行募役法，元祐以后又差雇兼行。輪派差役及征收免役錢的依據(jù)是戶等，戶等主要是由田地、家業(yè)錢等決定，因此戶等推算是否均平合理，決定著役法執(zhí)行是否順利，一縣之中，知縣、縣令在均平差役方面負全面責(zé)任。熙寧二年考課知縣、縣令的政績標(biāo)準中首條提出在任“賦稅及時了辦，不煩追擾；及差役均平”⑤。為治事之最。如仁宗時蘇渙知開封府祥符縣，“鄉(xiāng)書手張宗，久為奸利，畏公。托疾滿百日去，而引其子為代。公曰：‘書手，法用三等人，汝等第二，不可。宗依權(quán)貴訴于府，府傳上旨，以宗為書手，必于法外與之，公依法不奉詔，乞求府尹李絢查實此事。絢入宮言之。上曰：‘此非吾意，誰為祥府令者？善”⑥。此事既說明按戶等差役的嚴格性，又說明依等輪差是知縣、縣令的一項主要職責(zé)。

第二，興修水利，勸課農(nóng)桑。知縣、縣令負責(zé)一縣社會生產(chǎn)發(fā)展。無論北宋還是南宋“農(nóng)桑墾殖，野無曠土，水利興修，民賴其用”⑦，都是考核知縣、縣令政績的首要標(biāo)準。宋王朝立國之初，即反復(fù)詔令諸縣長官勸課農(nóng)桑，興修水利?！端未笤t令集》卷一八二載，開寶五年（972）詔“修利堤防，國家之歲事，勸課種藝，郡縣之政經(jīng)”⑧。慶歷四年（1044）正月詔：“自今州縣官，有能興水利、課農(nóng)桑、辟田疇、增戶口，凡有利于有農(nóng)者，當(dāng)議量功績大小，比附優(yōu)劣，與改轉(zhuǎn)或升陟差遣，或循資家便，等第酬獎。即須設(shè)法勸課，不得卻致擾民。其或陂池不修，桑棗不植，戶口流亡之處，亦當(dāng)檢察,別行降黜。”⑨

第三，兼領(lǐng)一縣兵政、維持一縣社會治安。宋代“屏除盜賊，里民安居”⑩仍是考核知縣、縣令的重要內(nèi)容。宋制規(guī)定，有駐兵的縣，其長官兼兵馬都監(jiān)或監(jiān)押，(11)如《琴川志》卷三載“宋朝縣各置令，縣大有兵馬者，以京朝官或三班知縣事。咸平中詔令兼兵者，升朝官為都監(jiān)，余為監(jiān)押。慶歷以后始用文臣，以知縣兼兵事”。例如：“范琪朝散大夫行太常博士、知縣事兼兵都監(jiān)管縣界塘岸公事?！毕蜃诘靶罾墒靥２┦恐h事兼兵馬都監(jiān)管河塘溝洫公事”(12)?？梢?，縣境內(nèi)鄉(xiāng)兵的屯戍、邊防、訓(xùn)練之令等有限軍政之事也是知縣、縣令的一項職責(zé)。

第四，懲惡揚善，以德化民，興辦學(xué)校。

知縣、縣令是宋政府派在一縣的政府代表，起著上情下達的橋梁作用，因此“有德澤禁令則宣布于治境”，“以德化人，不必專尚威猛”(13)，也是縣級長官的主要職責(zé)之一。凡朝廷頒布的法令條例，知縣、縣令須首先領(lǐng)會其旨意，然后率屬官頒布于治境，為了保證政令的有效貫徹，宋政府提倡以道德勸化民眾的“厚風(fēng)俗”職能，時常下詔責(zé)令知縣、縣令對所轄民眾的行為進行勸戒或懲治。如，李希圣在仁宗時任秭歸縣令，“縣僻民野，舉不知法禁，君治以誠，視之如一家，期會聽決，諄諄戒諭，雖極冗微，悉使曉信”(14)。除以道德禮義教化之外，“興辦學(xué)?！卑l(fā)展地方教育事業(yè)，也是宋代知縣、縣令教化民眾的重要措施之一。宋立國后，隨著統(tǒng)一穩(wěn)定局面的形成，大力推廣州縣學(xué)，許多文臣如王安石等，在知縣任上，興學(xué)校，教育縣子弟。徽宗時又展開了一次大興州縣學(xué)運動，尤其是縣學(xué)獲得空前發(fā)展，崇寧三年（1104）正月規(guī)定“諸路增養(yǎng)縣學(xué)弟子員，大縣五十人，中縣四十人，小縣三十人”(15)。宋政府采取這樣的措施，目的是擴大養(yǎng)士數(shù)量，建立三舍法，普及州縣學(xué)及擴大學(xué)校規(guī)模，完善取士制度。

第五，安撫水旱流亡及賑濟貧民。減災(zāi)賑災(zāi)以防止和減少民眾流離失所，推行老弱病殘養(yǎng)育制度，以消除社會不安定因素，也是知縣與縣令擔(dān)負管理民眾的重要職責(zé)。每當(dāng)發(fā)生較嚴重的自然災(zāi)害，宋政府就下詔，責(zé)令各級地方官員及時檢視民田受水旱災(zāi)害的實情，以蠲租減稅，知縣、縣令也要負其責(zé)。于是多數(shù)縣級長官也不負重望，以減災(zāi)抗災(zāi)救濟災(zāi)民而聞名者代有人出。如英宗時閻充國知霸州大成縣：“因大河，多次歲決，民田受其害，閻率民筑堤，堤將成，水大至，役者警潰，閻曰：‘民第去，令獨死于水。役者相率復(fù)來，竭力爭赴，而堤遂成。自是大河屢決，不及雄、霸，堤之力也。”(16)徽宗政和八年，章元任知和州歷陽縣，因救濟災(zāi)民功顯而轉(zhuǎn)官。(17)對不能及時查清災(zāi)情并進行賑濟者，則往往要受到懲罰。如哲宗元祐五年，秀州嘉興縣民數(shù)千詣縣訴水災(zāi)，知縣王岐、主簿王瓬不為收接,結(jié)果“百姓喧鬧，致蹈殺四十七人”先后受到處分(18)。

第六，平?jīng)Q獄訟。宋代縣級行政長官的考核條例中“平?jīng)Q獄論”、“斷獄平允、民無冤濫”或“獄訟無冤”，一直是“治事之最”的主要內(nèi)容。宋制：縣掌杖以下罪的判決，徒以上案件由縣初審后送州審判。宋初社會矛盾、階級矛盾并不突出，地方上的獄訴案件也不多，可仁宗朝以后社會矛盾日益尖銳，獄訴案件也日益劇增，熙寧二年(1069)制定的《考核知縣、縣令課法》中首條提出“在任斷獄平允，民無冤濫”。不少縣官們?yōu)楸M量避免出現(xiàn)冤案錯案，而盡職盡責(zé)。如英宗朝，章絳知吉州永新縣，“大姓周整少孤，里人龍聿誘以蒱博，以奸勝上腴田萬畝，因脅取其質(zhì)劑。整母訴于縣，又訴于州，皆不能自白，絳取案牘，一閱而察其奸，田卒還周氏，一縣駭服”(19)。

由上可知，宋代知縣、縣令集軍政、行政、民政、司法、財政于一身，那么其在宋代政治生活中的地位、作用又是怎樣的呢？

二

作為基層政權(quán)行政長官的知縣、縣令，是很受重視的，宋政府深知“治天下之術(shù)，莫重于牧民，牧民之任，莫親于守令。守令不賢，人君雖有良法美意，不能布宣，而朝廷之德澤終不能被于天下”(20)。所以宋政府對出任知縣、縣令者，有嚴格的選任標(biāo)準、派遣制度、考核獎懲辦法等。宋初就規(guī)定，諸縣事務(wù)要劇者，以京朝官出任知縣。如太祖建隆四年六月詔“河朔右地，魏為大名分治劇邑，當(dāng)用能吏……以大理正奚嶼知大名府館陶縣，監(jiān)察御史王祜知魏縣，楊應(yīng)夢知永濟縣，屯田員外郎于繼徽知臨清縣”(21)。此后一些重要大縣多由京朝官知縣事。

南宋立國后，曾規(guī)定，不任縣令者，不能擔(dān)任監(jiān)司及諸司郎官。宋政府根據(jù)不同情況，采取不同的任官制度方式，這對于知縣、縣令來說，既是一種約束力量，也是一種激勵手段。所以眾多的縣級長官做出了突出的業(yè)績，然后被薦則升為京朝官，又在各自的職任上發(fā)揮才能，成為一代的著名官員，如改革家范仲庵、王安石，文學(xué)家歐陽修、蘇轍、楊萬里，一代名臣寇準、包拯等等?？梢娝未x拔的知縣、縣令中，不乏善長治理民政、軍政、財政及司法等賢能之士。這些有利于從中下級官員中選拔優(yōu)秀人才，為寵大的官僚隊伍補充新鮮的血液，對促進專制主義中央集權(quán)統(tǒng)治的加強，起了不可忽視的作用。

但是，宋代統(tǒng)治集團出于矯治前代違失的考慮，在國策上是重文輕武，重內(nèi)輕外，加上縣政之繁重及縣級長官受監(jiān)司、通判、知州的監(jiān)督。故宋代士大夫中不愿作知縣、縣令者也大有人在。如徽宗政和三年三月臣僚上言“訪問士大夫之間皆輕縣令之┭…前日吏部兩選知縣窠闕；久不注授者甚多，以人皆輕之不愿就故也”(22)。這些議論雖有偏激，但也反映出宋代地方官員任用制度中以資格用人的時代特色及存在的弊端。

總之，宋中央確立的縣級行政體制，在內(nèi)部較成功地強化了中央集權(quán)，為宋代320年的統(tǒng)治起了不可忽視的作用。但是，知縣、縣令位卑責(zé)重權(quán)限小；在任用制度方面只重資格，而忽略個人才能的發(fā)揮，加之宋后期地方財政日益吃緊，以致地方吏治腐敗，民眾痛苦加深。

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①④(18)《續(xù)資治通鑒長編》，中華書局，1973—1993年，第74、542、10816頁。

②歐陽修：《歐陽文忠集?尚書屯田員外郎贈兵部員外郎錢君墓表》卷二五，《影印文淵閣四庫全書》，商務(wù)印書館，1983年。

③周必大：《周文忠集?朝議大夫賜紫金魚袋王君鎮(zhèn)墓碣》卷七七，《影印文淵閣四庫全書》，商務(wù)印書館，1983年。

⑤⑦⑧⑨⑩(11)(15)(21)(22)《宋會要輯稿》，《職官》五九之九、《職官》五九之一一、《食貨》六三之一六二、《食貨》六三之一七九至一八〇、《職官》五九之九、《職官》四八之二九、《崇儒》二之十、《職官》四八之二五、《職官》四八之三二，中華書局，1957年。

⑥蘇轍：《欒城集?佰父墓表》卷二五，《影印文淵閣四庫全書》，商務(wù)印書館，1983年。

(12)羅浚等：《琴川志?敘賦》卷三，《宋元方志叢刊》，中華書局，1990年。

(13)(14)《宋大詔令┘?幕知州縣官誡詞》，卷一九一、卷二五，《影印文淵閣四庫全書》，商務(wù)印書館，1983年。

(16)范純?nèi)剩骸斗吨倚?朝議大夫閻君墓志銘》卷十四，《影印文淵閣四庫全書》，商務(wù)印書館，1983年。

(17)周紫芝：《太倉秭米集?朝議大夫章公墓銘》卷七十，《影印文淵閣四庫全書》，商務(wù)印書館，1983年。

(19)王安禮：《王魏公集?資政殿學(xué)士太子少保致仕贈太子少師謚章簡公墓志銘》卷七，《影印文淵閣四庫全書》，商務(wù)印書館，1983年。

(20)《歷代名臣奏儀?乞定州縣考課之法疏?上官均一奏》卷一七二，《影印文淵閣四庫全書》，商務(wù)印書館，1983年。

責(zé)任編輯：何 參