改革開放以來我國宏觀調(diào)控的歷程（二）

20世紀90年代初期：

從經(jīng)濟過熱到“軟著陸”

在經(jīng)歷了1989年政治風波之后，1989年第三季度通貨膨脹開始受到控制，物價指數(shù)上漲幅度迅速下降。與此同時，市場銷售也出現(xiàn)了疲軟現(xiàn)象，商品庫存大量積壓，企業(yè)生產(chǎn)陷入困境，企業(yè)間“三角債”迅速蔓延。于是，從1989年第四季度開始，中國人民銀行開始注入大量信貸資金以啟動處于低谷中的中國經(jīng)濟，1990年的M2增長率高達28％。此外，中國人民銀行還于1990年3月、8月和1991年4月三次大幅度下調(diào)存貸款基準利率。到1991年，在繼續(xù)大量投放貨幣的推動下（M0、M1、M2的增長率分別達到20.2％、23.2％和26.5％），工業(yè)生產(chǎn)才在非國有經(jīng)濟的帶領下逐漸走出低谷。

1991年底，為進一步搞活國有大中型企業(yè)，國務院公布了20條措施，其中包括進一步下調(diào)利率。為此，我們根據(jù)時任國務院發(fā)展研究中心主任馬洪的指示，在經(jīng)過緊張的調(diào)研之后提交了一份研究報告，報告對當時的經(jīng)濟形勢作出一個重要判斷，認為當時的中國經(jīng)濟“正處于新的一輪大起之前夕”，并建議“當前利率以不調(diào)為宜”。作出這樣的判斷主要理由有兩個：一是經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)市場已經(jīng)開始復蘇；二是1991年中國政府做了一件很重要的事情，即朱镕基到北京工作以后為解決企業(yè)間相互拖欠問題，于1991年下半年開始了全國性的清理“三角債”工作。在此背景下，1992年初鄧小平的南方談話起到了巨大的刺激效應。實際上，在此一年前鄧小平在南方曾經(jīng)講過一次，但是效果不是很大──從經(jīng)濟角度講，主要是因為當時經(jīng)濟方面的條件還不成熟，“三角債”盤根錯節(jié)，市場形勢又不大好，所以大家都還沒有心思進行新的投資。1992年初“三角債”解開之后、市場開始復蘇之后，鄧小平的南方談話對經(jīng)濟的刺激效果也就很快顯現(xiàn)出來。從1992年第二季度開始，中國經(jīng)濟開始迅速升溫。

根據(jù)1992年上半年的經(jīng)濟運行情況，我們于10月初在一份報告中提出：為了防止通貨膨脹、預防經(jīng)濟過熱，應對宏觀經(jīng)濟進行“早期微調(diào)” 。就是早點動手，用微調(diào)的方法，如用提高利率等市場化的調(diào)節(jié)手段。這份報告當時得到國務院發(fā)展研究中心內(nèi)部包括徐雪寒、吳敬璉在內(nèi)的一些著名經(jīng)濟學家的高度評價。

1992年11月，中央政府全面分析經(jīng)濟運行狀況，及時提出形勢大好，但要防止過熱。黨中央、國務院主要領導同志也一再強調(diào)這個問題。盡管中央一再提醒，但由于新舊體制交錯，新的經(jīng)濟現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，再加上利益主體多樣化，各方面的認識很不統(tǒng)一，經(jīng)濟形勢依然朝著過熱的方向快速發(fā)展。

到1993年上半年，經(jīng)濟運行出現(xiàn)了高投資、高貨幣投放、高物價、高進口，以及金融秩序混亂、生產(chǎn)資料市場秩序混亂的“四高兩亂”現(xiàn)象。尤其在金融領域出現(xiàn)了“亂集資、亂拆借、亂設金融機構”的“三亂”現(xiàn)象。

上半年，國務院專門召開省長會議部署宏觀調(diào)控任務，并先后數(shù)次派遣調(diào)查組分赴各地進行調(diào)研和深入分析。在廣泛、深入調(diào)研的基礎上，1993年6月24日，黨中央、國務院聯(lián)合發(fā)出《關于當前經(jīng)濟情況和加強宏觀調(diào)控的意見》（中發(fā)〔1993〕6號），提出加強和改善宏觀調(diào)控的“十六條措施”。緊接著，7月初召開了全國金融工作會議，并宣布朱镕基兼任中國人民銀行行長，以便更好地貫徹落實“十六條措施”。這十六條措施主要是：（1）嚴格控制貨幣發(fā)行，穩(wěn)定金融形勢。（2）堅決糾正違章拆借資金。（3）靈活運用利率杠桿，大力增加儲蓄存款。（4）堅決制止各種亂集資。（5）嚴格控制信貸總規(guī)模。（6）專業(yè)銀行要保證對儲蓄存款的支付。（7）加快金融改革步伐，強化中央銀行的金融宏觀調(diào)控能力。（8）投資體制改革要與金融體制改革相結合。（9）限期完成國庫券發(fā)行任務。（10）進一步完善有價證券發(fā)行和規(guī)范市場管理。（11）改進外匯管理辦法，穩(wěn)定外匯市場價格。（12）加強房地產(chǎn)市場宏觀管理，促進房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。（13）強化稅收征管，堵住減免稅漏洞。（14）對在建項目進行審核排隊，嚴格控制新開工項目。（15）積極穩(wěn)妥地推進物價改革，抑制物價總水平過快上漲。（16）嚴格控制社會集團購買力的過快增長。

總之，1993年加強宏觀調(diào)控的手段雖然以經(jīng)濟手段為主，行政手段為輔，但力度卻相當大，這可能是接受了80年代中期宏觀調(diào)控不夠有力并且搖擺不定，最終導致經(jīng)濟過熱和高通貨膨脹甚至社會動蕩的慘痛教訓。有了這個教訓，在1993年上半年經(jīng)濟過熱的形勢之下，中央政府不得不采取強有力的宏觀調(diào)控措施。

“十六條措施”出臺以后，經(jīng)濟過熱壓力很快得到緩解。狹義貨幣（M1）的增長率從6月份的34％很快壓降到10月份的15.6％；國有部門的投資增長率從74％壓降到58％；生產(chǎn)資料價格上漲率從52.95％下降到31.35％。外匯調(diào)劑市場上美元對人民幣兌換率也從1993年11月的1：11.5回落到1：8.7。

但是，經(jīng)濟過熱往往存在一定的慣性，而緊縮政策效果的顯現(xiàn)也會存在一定的時滯。1994年初，在進行經(jīng)濟形勢預測的時候，有部門提出當年的通貨膨脹率可能在7％左右，而當時的國務院發(fā)展中心主任孫尚清則認為“7％恐怕打不住吧！”事實證明，1994年的通貨膨脹率超過了20％（其中，消費物價指數(shù)上漲了24.1％，零售物價指數(shù)上漲了21.7％）。

導致1994年物價繼續(xù)高攀的主要原因是前期貨幣過量供給的滯后效應。但除此之外，還有一個原因就是實行緊縮措施以后，國內(nèi)需求明顯收縮，但是出口需求非常旺盛，同時有大量外國直接投資流入，使得1993年占GDP 2.5％的貿(mào)易逆差，轉變?yōu)?994年占GDP 1.5％的貿(mào)易順差。全年經(jīng)常項目盈余71億美元，外匯儲備從年初的213億美元猛增到年末的517億美元。隨之，外匯占款大量增加，導致基礎貨幣增長幅度高達30.6％。

影響1994年物價攀升的另一個因素是糧食和農(nóng)業(yè)。1994年零售物價指數(shù)上漲中有70％是食品價格上漲31.8％的結果；而食品價格上漲本身又是由糧食價格上漲50.7％造成的。而1994年糧食減產(chǎn)（尤其是稻米）也是造成1994年高糧價和高通貨膨脹的主要原因之一。

為此，中央政府為控制通貨膨脹，首先是控制糧食價格的快速上漲，進一步強化了行政手段對價格的直接控制，其中包括1993年12月對糧食零售價格實行限價。1994年4月，國務院決定對20種生活必需品實行嚴格的價格審核。5月，對國產(chǎn)陸上原油和汽油、航空燃料油、輕油、重油等的出廠價格和銷售價格全部實行國家統(tǒng)一定價。6月，國務院重申對棉花不開放市場、不放開經(jīng)營、不開放價格，由供銷社統(tǒng)一收購，其他任何企業(yè)和私商都不得插手棉花的收購、加工和銷售的方針，要求各地加強對棉花購銷的管理。9月，國務院決定對化肥等重要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料實行兩級調(diào)控和儲備，重要化肥品種的出廠價格分別由國家計委和省級物價部門具體規(guī)定；對化肥零售實行供銷社統(tǒng)一經(jīng)營，對零售價格實行批零價格差率控制；各零售單位不得另行增加費用。

1994年初，中共中央把“抓住機遇、深化改革、擴大開放、促進發(fā)展、保持穩(wěn)定”確定為當年經(jīng)濟工作的基本方針。其中一件很重要的事情，就是中央政府在加強宏觀調(diào)控的同時，出臺了財稅、金融、外匯等一系列的宏觀配套改革措施，包括：財稅體制方面實行了分稅制改革；金融體制方面成立了三家政策性銀行，把四家國有專業(yè)銀行轉變?yōu)閲猩虡I(yè)銀行，實現(xiàn)了政策性金融和商業(yè)性金融的分離；外匯管理體制實施了匯率并軌，并確定了有管理的浮動匯率；外貿(mào)體制也進行了改革等等。

在宏觀調(diào)控和宏觀配套改革措施的雙重作用下，從1995年第二季度開始，物價走勢開始回落。1995年零售物價指數(shù)比上年同期上升14.8％，居民消費價格指數(shù)比上年同期上升17.1％，均低于1994年的水平，而同期國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率仍高達10.9％。

1996年，零售物價指數(shù)上漲幅度下降到6.1％，居民消費價格指數(shù)上漲幅度下降到8.3％，而同期國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率仍維持在10％，中國經(jīng)濟成功實現(xiàn)了“軟著陸”。

世紀之交：從應對亞洲金融危機

到新一輪宏觀調(diào)控

1995年，我們根據(jù)國際金融危機風潮和國內(nèi)金融形勢撰寫了一個內(nèi)部報告，題目是《警惕金融風潮，早采防范措施》，意在提醒中央政府注意防范金融危機的沖擊。1996年，中國經(jīng)濟學界開始討論經(jīng)濟運行中是否已經(jīng)出現(xiàn)有效需求不足的問題。此后，又疊加上亞洲金融危機的外部沖擊，中國經(jīng)濟運行遇到了前所未有的困難局面，出現(xiàn)了較為嚴重的通貨緊縮。

1997年7月1日，亞洲金融危機從泰國開始爆發(fā)。在亞洲金融危機愈演愈烈的背景下，人民幣面臨著巨大的貶值壓力。此時，中國政府對外公開宣布人民幣不貶值，為的是穩(wěn)定國際金融市場、穩(wěn)定市場信心，然而也使得中國經(jīng)濟面臨很大的風險，中國在1994年外匯管理體制改革中所確立的“有管理的浮動匯率”無形之中被“固定”下來。在其他國家貨幣紛紛大幅貶值的情況下，人民幣不貶值就意味著中國的外貿(mào)出口會受到很大的沖擊。我們于1997年11月底在廣東、海南調(diào)研的基礎上撰寫了一個報告，提出了應對亞洲金融危機的一系列政策建議，如增加基礎設施建設投資、增加教育投入等。同時，國務院發(fā)展研究中心還根據(jù)國務院分管領導的指示，成立了“國際金融風潮追蹤研究小組”，提交了一系列追蹤研究報告。

1998年給人印象最深的就是年初召開的“兩會”上朱镕基總理提出的“保8”目標。所謂“保8”就是要確保經(jīng)濟增長率不低于8％，并為此提出了一系列擴大內(nèi)需的政策措施，包括實行積極的財政政策，每年增發(fā)1000億元國債，進行大規(guī)?；A設施建設等。當“保8”目標提出以后，全國從上到下為實現(xiàn)這一目標而竭盡全力，甚至連一些帶有計劃經(jīng)濟色彩的手段也都用上了。為此，我們在年底提出：在市場經(jīng)濟條件下，增長速度指標不應當是指令性的、計劃性的，而應當是指導性的、預期性的，應當能夠隨著國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的變化而隨時進行調(diào)整。

從1999年開始，中央政府不再硬性追求經(jīng)濟增長速度，而是把主要注意力轉到了改革方面。1999年出臺的一系列改革措施，主要有：首先是國企改革。中共十五屆四中全會通過了關于國有企業(yè)改革的決定，當時還提出國有企業(yè)“三年脫困”的目標。其次是住房體制改革進入到全面實施的階段。還有就是成立了四大資產(chǎn)管理公司，剝離國有銀行的14000億元不良資產(chǎn)，為推進國有銀行改革做準備。

從2001年起，中國經(jīng)濟開始進入新的一輪快速增長期。帶動這一輪經(jīng)濟增長的主要原因有：一是城市化進程加快。當然，這里面有一個因素是，此前一個時期中國的城市化步伐明顯滯后于工業(yè)化進程，因此帶有一定的補償性質(zhì)。二是消費結構升級。如人們開始追求汽車等高檔消費。三是房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這其中包含有住房改革等因素。四是出口快速增長。這其中既有世界經(jīng)濟形勢大好的因素，也包含了加入WTO的正面因素。此前人們原以為加入WTO對中國經(jīng)濟的負面沖擊會很大，但實際上，至少從短期看，負面影響并不如原先預想的那么大，相反，出口的快速增長說明了其正面效應比較大。五是地方政府換屆因素。因政績考核偏重于GDP增長速度，因此地方政府抓投資、促增長的沖動很強。此外，中央政府對基礎設施建設投入的“國債項目”也起了很強的推動作用，特別是交通運輸條件的改善，大大緩解了經(jīng)濟增長中的“瓶頸”制約?？傊?，在這樣一些主要因素的帶動下，中國經(jīng)濟開始進入新的一輪快速增長期。

2002年，時任財政部長項懷誠提出，“積極的財政政策要逐步淡出”。但當年，財政赤字仍然大幅度增加，國債發(fā)行額猛增。

2003年上半年，有專家開始提出中國經(jīng)濟是否已經(jīng)出現(xiàn)過熱的問題。一是有經(jīng)濟學家在4月國務院召開的專家座談會上提出經(jīng)濟過熱的問題。還有就是國家開發(fā)銀行的王大用先生，他過去在中國人民銀行政策研究室工作過，很敏感，當時他發(fā)現(xiàn)信貸增長過快，就去找央行的一些老領導反映這個情況，認為貨幣信貸增長速度太快，要引起注意。

不久，中國人民銀行出臺了旨在抑制房地產(chǎn)過熱、房地產(chǎn)信貸增長過快的“121號文件”（《關于進一步加強房地產(chǎn)信貸業(yè)務管理的通知》），發(fā)出了緊縮的信號。然而“121號文件”也引起了一些爭議，遭到來自多方面的一些抵制。

與此同時，由于“非典”的沖擊，人們的主要注意力都集中到如何防治“非典”問題上，還有人擔心“非典”會對中國經(jīng)濟產(chǎn)生較大的負面沖擊。所以我們當時提出的口號是“一手抓防治非典，一手抓經(jīng)濟建設”。不僅緊縮信號一度中斷，停止了“踩剎車”，反而還加了“一腳油門”，又把經(jīng)濟往上推了一把。下半年，銀行對房地產(chǎn)業(yè)的貸款非但沒有減少，反而還有所增加。

2004年，由于一二月份新開工項目迅速增加，投資增長過快的現(xiàn)象非常明顯，這引起黨中央、國務院的高度重視。4月上旬，國務院召開會議，表示要繼續(xù)加強宏觀調(diào)控、控制投資過快增長。4月下旬，中央政治局召開會議，專門分析當前中國經(jīng)濟形勢，研究進一步做好經(jīng)濟工作的政策措施，宣布了一系列加強宏觀調(diào)控的措施。

與此同時，中央政府提出要把好兩道“閘門”：一個是嚴格控制信貸——甚至還出現(xiàn)過“緊急停車”事件；再一個是嚴格控制土地——啟動了“地根調(diào)控”。此后，還處理了著名的“鐵本”事件，啟動了行政性調(diào)控和產(chǎn)業(yè)政策調(diào)控。

2005年，經(jīng)濟增長速度已經(jīng)連續(xù)兩年在10％以上，積極的財政政策終于開始淡出，國債規(guī)模有所減少。此外，議論已久的匯率改革也終于出臺，人民幣匯率浮動區(qū)間開始擴大，并小幅升值。但是，在調(diào)控力度不斷加強的情況下，房地產(chǎn)價格依然快速攀升。

2006年，不僅是房地產(chǎn)價格繼續(xù)攀升，股市價格也開始出現(xiàn)暴漲，環(huán)境問題也更加凸顯。8月，國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)保總局、安全監(jiān)管總局、銀監(jiān)會等五部委以特急件形式聯(lián)合下發(fā)《關于印發(fā)新開工項目清理工作指導意見的通知》，要求各地在一個月之內(nèi)對違規(guī)開工建設的項目進行清理整頓，鋼鐵、電解鋁等大多數(shù)產(chǎn)能過剩行業(yè)成為清理重點。年末，中央提出要讓經(jīng)濟“又好又快發(fā)展”。

在貨幣政策方面，緊縮力度有所加強：首先是4月、8月兩次加息，各0.27個百分點；其次是7月、8月、11月三次上調(diào)準備金率，各0.5個百分點；再次是5月、6月、7月、12月，中國人民銀行四次定向發(fā)行票據(jù)，共計約4100多億元。

2007年，貨幣政策的調(diào)控力度再次加大，頻度加快。一年之中，首先是3月、5月、7月、8月、9月、12月六次加息，一般都是0.27個百分點。其次是1月、2月、4月、5月、6月、8月、9月、10月、11月、12月十次提高存款準備金率，一般是0.5個百分點，最后一次為1個百分點；截止到2007年底，準備金率已達到14.5％。

在財政政策方面：首先，降低利息稅稅率，從20％下調(diào)到5％。其次，發(fā)行特別國債。再次，6月，財政部、稅務總局發(fā)布《財政部國家稅務總局關于調(diào)低部分商品出口退稅的通知》，其后，財政部表示，將繼續(xù)按照國務院關于限制“兩高一資”出口的原則，研究進一步取消或降低這類產(chǎn)品的出口退稅。

在一系列宏觀調(diào)控措施之下，中國經(jīng)濟連續(xù)5年保持了10％以上的高速增長。與此同時，當前中國經(jīng)濟仍面臨著傳統(tǒng)“過熱”與“泡沫化”的雙重風險，宏觀調(diào)控仍不能放松。

對宏觀調(diào)控的反思

（一） 判斷經(jīng)濟過熱的標準究竟是什么？

每次經(jīng)濟過熱，爭論總是十分激烈。其中一個重要原因就是人們對于判斷經(jīng)濟是否過熱的標準各有不同。有的人是以經(jīng)濟增長速度為主要指標，也有的人以過去的經(jīng)驗作為參照；還有的人是把經(jīng)濟增長速度與潛在增長率做比較；而有的人是看經(jīng)濟增長有無瓶頸、有無短板制約；也有的人是看物價，還有的人是看就業(yè)。標準不同，判斷起來自然會存在分歧。至于什么叫做“偏快”，什么叫做“過熱”，什么叫做“結構性過熱”、“部分行業(yè)過熱”，則更是眾說不一。

（二）究竟什么是宏觀調(diào)控？

每每經(jīng)濟過熱之時，有關是否要加強宏觀調(diào)控的爭論就會迅速升溫。但是，爭論的參與者內(nèi)心所想的宏觀調(diào)控，往往又不是同一個東西。有人說宏觀調(diào)控就是“總量控制”，也有的人所說的“宏觀調(diào)控”還包括“結構調(diào)整”，還有的人干脆把微觀干預也說成是“宏觀調(diào)控”，甚至有的人將政府的經(jīng)濟管理職能如環(huán)保、市場準入等，也統(tǒng)統(tǒng)稱作“宏觀調(diào)控”。

早在1985年的“巴山輪會議”上，中國經(jīng)濟學家就已經(jīng)認識到，所謂的“宏觀調(diào)控”就是“總量控制”，但是隨著宏觀調(diào)控的反復加強，到現(xiàn)在，反而搞不懂到底什么是“宏觀調(diào)控”了。我個人以為，所謂宏觀調(diào)控，就是政府“控制總量”、市場“調(diào)節(jié)結構”。具體講，就是政府通過價格杠桿，借助市場機制來調(diào)整結構，而不是政府直接去“關、停、并、轉”。

（三）“宏觀調(diào)控”都有哪些手段？

傳統(tǒng)理論認為，宏觀調(diào)控手段主要是指貨幣政策和財政政策，必要時再加上收入政策。中國在實踐中又加上了行政手段，增加了產(chǎn)業(yè)政策。近年來又增加了土地政策、環(huán)保政策，甚至包括準入政策。問題是政府的宏觀調(diào)控職能與經(jīng)濟管理職能的區(qū)別是什么？

（四）宏觀調(diào)控中地方政府起什么作用？

在加強宏觀調(diào)控過程中，一些地方政府也曾提出過宏觀調(diào)控的職能。但傳統(tǒng)理論認為，宏觀調(diào)控純屬中央政府的事權范圍，而地方政府則無此權。那么，地方政府在宏觀調(diào)控過程中應當發(fā)揮什么樣的作用？扮演什么樣的角色？

（五）貨幣政策有無差異化政策？

關于貨幣政策是否應具有差異化，各方學者存有不同意見。首先，貨幣政策是否應針對不同行業(yè)實行不同的政策？是否應對某些行業(yè)（如房地產(chǎn)業(yè)）實行限制貸款，或提高利率等？其次，貨幣政策是否應當存在地區(qū)差異？對不同的地區(qū)，實行不同的貼現(xiàn)率？不同的利率？不同的準備金率？不同的貸款規(guī)模？不同的窗口指導？

（責任編輯劉榮剛）