美國聯(lián)邦政府審計高風(fēng)險系列及其啟示

一、高風(fēng)險系列的意義

隨著社會和經(jīng)濟環(huán)境的不斷變化，政府的管理風(fēng)險更加復(fù)雜多變，常常給國家?guī)砭薮蟮膿p失和不利影響，如何有效地識別、控制和防范風(fēng)險，美國聯(lián)邦政府審計作出了有益的嘗試。

美國聯(lián)邦政府審計是一個服務(wù)于國會的獨立、無黨派的機構(gòu)，被稱為“國會的看門狗”。其前身是美國審計總署（United States General Accounting Office，縮寫為GAO），2004年7月7日根據(jù)《2004年審計總署人力資源改革法案》更名為美國政府責(zé)任署（United States Government Accountability Office，縮寫也是GAO）。

1990年總署開始報告政府工作中的高風(fēng)險領(lǐng)域，這項工作得到了國會參議院國土安全委員會、政府事務(wù)委員會和眾議院政府改革和監(jiān)督委員會的支持。以后，與每屆國會的時間相一致，總署定期報告高風(fēng)險的進(jìn)展和更新高風(fēng)險系列。為了改進(jìn)高風(fēng)險項目，總署提出了許多建議，用以改善人力資源、財務(wù)管理、信息系統(tǒng)狀況等，高風(fēng)險問題的解決為國家節(jié)約了幾十億美元的資金，顯著提高了政府服務(wù)質(zhì)量，增強了政府績效和責(zé)任的信任度，同時，高風(fēng)險系列也幫助國會制定和完善了一系列的法律規(guī)范。本文對高風(fēng)險系列的設(shè)計和應(yīng)用情況作一介紹。

二、高風(fēng)險系列設(shè)計

為了規(guī)范高風(fēng)險系列設(shè)計工作，2000年11月總署發(fā)布了指導(dǎo)性文件《確定績效和責(zé)任中的挑戰(zhàn)和高風(fēng)險》，用來確定“績效和責(zé)任中面臨的挑戰(zhàn)系列”（1999年總署發(fā)布了第一份績效和責(zé)任系列）以及“高風(fēng)險系列”，當(dāng)“績效和責(zé)任中面臨的挑戰(zhàn)”嚴(yán)重時，上升為“高風(fēng)險”。高風(fēng)險系列設(shè)計主要是確定高風(fēng)險領(lǐng)域。

（一）高風(fēng)險系列設(shè)計的基本依據(jù)

在決定績效和責(zé)任是否面臨挑戰(zhàn)和是否為高風(fēng)險領(lǐng)域時，考慮：

（1）專項立法要求；

（2）相關(guān)管理改革立法的要求，例如《1990年首席財務(wù)官法案》，《1993年政府績效與結(jié)果法案》，《1994年政府管理改革法案》，《1996年聯(lián)邦財政管理促進(jìn)法案》，《1996年克林格·科恩法案》；

（3）《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則》，準(zhǔn)則是根據(jù)《聯(lián)邦管理人員財務(wù)誠信法案》制定的。內(nèi)部控制是一個組織管理中的重要組成部分，它包括完成組織使命、目的、目標(biāo)的計劃、方法和程序，從而實現(xiàn)以績效為基礎(chǔ)的管理活動。而且，內(nèi)部控制也是保護資產(chǎn)和預(yù)防、察覺錯誤和舞弊的第一道防線。準(zhǔn)則為建立和維護內(nèi)部控制以及識別和評價績效及責(zé)任挑戰(zhàn)和高風(fēng)險領(lǐng)域提供了整體框架。

（二）高風(fēng)險系列設(shè)計的信息來源

在評價主要項目、任務(wù)和功能以及確定高風(fēng)險時，總署從以下來源獲取可利用的信息：

（1）審計報告、證詞、研究、觀察和正在進(jìn)行的工作；

（2）經(jīng)審計的年度財務(wù)報表；

（3）總檢察長報告；

（4）政府機構(gòu)編制的責(zé)任報告，戰(zhàn)略計劃、年度績效計劃和報告，項目績效審核，項目評估和其他內(nèi)部報告，內(nèi)部控制評價——包括遵循《聯(lián)邦管理人員財務(wù)誠信法案》的情況；

（5）總統(tǒng)的年度績效預(yù)算和管理目標(biāo)；

（6）外部研究小組和委員會的相關(guān)報告；

（7）國會委員會的報告。

（三）高風(fēng)險系列設(shè)計的步驟

第一步：判斷處于風(fēng)險中的組織使命和管理功能的重要性。

作為重要的組織使命，具有以下主要特征：（1）處于國會和政府關(guān)注的焦點；（2）具有高額的公共利益或公共支出；（3）政府機構(gòu)戰(zhàn)略計劃、年度績效計劃和報告中的主要指標(biāo)；（4）已經(jīng)確定的績效和責(zé)任項目或高風(fēng)險項目。在確定重要的組織使命時，總署將和國會協(xié)商，并且與政府部門最高領(lǐng)導(dǎo)人、總檢察長和白宮預(yù)算管理辦公室協(xié)調(diào)。

作為重要的管理功能，主要體現(xiàn)在：（1）戰(zhàn)略計劃；（2）預(yù)算編制和實施；（3）組織協(xié)調(diào)和控制；（4）績效評估；（5）人力資源戰(zhàn)略；（6）財務(wù)管理；（7）信息技術(shù)；（8）不斷學(xué)習(xí)。在每一項管理功能中，內(nèi)部控制是一個關(guān)鍵性方面，它為這些管理職能提供支持。

第二步：判斷風(fēng)險的根源。

在確定一個組織使命和管理功能是否是高風(fēng)險時，考慮風(fēng)險是否是：

（1）一個內(nèi)在缺陷。當(dāng)一個項目的性質(zhì)容易導(dǎo)致舞弊、浪費和濫用時，就會產(chǎn)生本質(zhì)的、內(nèi)在的缺陷；

（2）一個系統(tǒng)問題。當(dāng)實施一個項目的計劃程序，管理支持，財務(wù)系統(tǒng)、政策和程序等是無效的，就會產(chǎn)生一個實質(zhì)性的系統(tǒng)問題。

第三步：考慮風(fēng)險的質(zhì)量因素和數(shù)量因素。

風(fēng)險的質(zhì)量因素包括兩個方面。一方面，風(fēng)險是否會嚴(yán)重?fù)p害：（1）健康和安全；（2）服務(wù)交付；（3）國家安全；（4）國家防御；（5）經(jīng)濟發(fā)展；（6）私人或市民的權(quán)利。另一方面，風(fēng)險是否會導(dǎo)致：（1）嚴(yán)重?fù)p害服務(wù)；（2）項目失敗；（3）嚴(yán)重降低效果；（4）嚴(yán)重降低效率；（5）生命的傷害或喪失；（6）不可靠的決策數(shù)據(jù)；（7）降低對政府的信任；（8）未經(jīng)授權(quán)披露、操縱或濫用敏感信息。

風(fēng)險的數(shù)量因素是指風(fēng)險在數(shù)量方面損失的嚴(yán)重程度，在下列領(lǐng)域中，風(fēng)險是否超過10億美元：（1）損失的主要資產(chǎn)的價值（例如應(yīng)收貸款）；（2）未實現(xiàn)的收入資源（例如稅收）；（3）部門的主要資產(chǎn)（例如財產(chǎn)）丟失、被盜、損害或者浪費；（4）不當(dāng)付款；（5）或有負(fù)債或者潛在負(fù)債（例如環(huán)境治理成本）。

在評價時，要考慮質(zhì)量因素和數(shù)量因素的綜合影響，判斷項目或功能是否處于高風(fēng)險。

第四步：評價政府機構(gòu)計劃或正在執(zhí)行的改進(jìn)措施的有效性

（1）政府部門是否表達(dá)了解決實質(zhì)性問題的承諾；

（2）在應(yīng)對風(fēng)險、加強控制方面是否取得了實質(zhì)性進(jìn)展；

（3）以后的改進(jìn)計劃是否適當(dāng)；

（4）解決方案是否能夠解決問題的根本原因并且能夠在期限內(nèi)完成。

總之，在上述評價過程中，總署將根據(jù)獨立、客觀的職業(yè)判斷，最終確定項目和職能是否處于高風(fēng)險領(lǐng)域。確定高風(fēng)險領(lǐng)域后，總署將進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)督和評價，提出改進(jìn)建議，當(dāng)國會和政府采取行動，取得了重大的、實質(zhì)性的進(jìn)步，將該項目從高風(fēng)險系列移除。在每次發(fā)布高風(fēng)險系列報告時，報告將說明：（1）為什么是高風(fēng)險領(lǐng)域；（2）已經(jīng)采取的行動；（3）下一步行動。

三、高風(fēng)險系列的應(yīng)用情況

1990年，總署開始報告高風(fēng)險系列，自從1990年高風(fēng)險系列開始，不斷增加項目，也不斷移除項目。至2007年高風(fēng)險系列變化情況為：（1）1990年高風(fēng)險領(lǐng)域項目14項；（2）自從1990年增加的高風(fēng)險領(lǐng)域33項；（3）自從1990年移除的高風(fēng)險領(lǐng)域18項；（4）自從1990年合并的高風(fēng)險領(lǐng)域2項；（5）2007年高風(fēng)險領(lǐng)域27項。2007年高風(fēng)險領(lǐng)域可分為以下四個方面，具體項目后面的小括號表示當(dāng)初確定為高風(fēng)險項目的時間。

（一）應(yīng)對全方位改革中面臨的挑戰(zhàn)

（1）人力資源戰(zhàn)略管理（2001年）；（2）聯(lián)邦不動產(chǎn)管理（2003年）；（3）保護聯(lián)邦政府信息系統(tǒng)和國家關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施（1997年）；（4）國土安全部的管理和改革（2003年）；（5）建立適當(dāng)、有效的信息分享機制以提高國土安全（2005年）；（6）國防部業(yè)務(wù)改革方案（2005年）；（7）國防部業(yè)務(wù)系統(tǒng)現(xiàn)代化（1995年）；（8）國防部人員安全審查項目（2005年）；（9）國防部支柱性基礎(chǔ)設(shè)施管理（1997年）；（10）國防部財務(wù)管理（1995年）；（11）國防部供應(yīng)鏈管理（1990年）；（12）國防部武器系統(tǒng)采購（1990年）；（13）聯(lián)邦航空管理局空中交通控制現(xiàn)代化（1995年）；（14）國家運輸系統(tǒng)融資（2007年）；（15）對關(guān)系到國家安全利益的關(guān)鍵技術(shù)的有效保障（2007年）；（16）聯(lián)邦食品安全監(jiān)督的改革（2007年）。

（二）更加有效地管理聯(lián)邦合同

（1）國防部合同管理（1992年）；（2）能源部合同管理（1990年）；（3）國家航空航天局合同管理（1990年）；（4）跨部門合同管理（2005年）。

（三）評價稅法管理的效率和效果

（1）稅法的實施（1990年）；（2）國內(nèi)稅務(wù)局業(yè)務(wù)系統(tǒng)現(xiàn)代化（1995年）。

（四）保險和福利項目的保障和現(xiàn)代化

（1）聯(lián)邦殘疾補貼項目現(xiàn)代化（2003年）；（2）養(yǎng)老金保險擔(dān)保公司單一雇主養(yǎng)老金保險項目（2003年）；（3）醫(yī)療保健項目（1990年）；（4）醫(yī)療補助項目（2003年）；（5）國家洪水保險項目（2006年）。

如果做進(jìn)一步分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，政府和國會均表現(xiàn)出持續(xù)努力去應(yīng)對高風(fēng)險挑戰(zhàn)，逐步解決根本問題，雖然程度不同，但所有領(lǐng)域都取得了進(jìn)步。經(jīng)過努力，一些風(fēng)險領(lǐng)域已經(jīng)除去，其他項目也取得重大進(jìn)展，但在這段期間還不能夠移除，還需要進(jìn)一步努力。歷史地看，傳統(tǒng)高風(fēng)險系列設(shè)計關(guān)注容易產(chǎn)生舞弊、浪費、濫用和管理不善的項目，隨著高風(fēng)險系列的演進(jìn)，評價高風(fēng)險領(lǐng)域時，更加關(guān)注經(jīng)濟、效率、效果、責(zé)任和持續(xù)發(fā)展。

四、幾點啟示

（1）一種有效的風(fēng)險管理方法。首先，高風(fēng)險系列指出高風(fēng)險領(lǐng)域，防患于未然，起到事前風(fēng)險預(yù)警的作用。其次，在發(fā)布高風(fēng)險系列時，指出上屆高風(fēng)險領(lǐng)域的治理情況，并為下期的風(fēng)險管理提出建議，起到事中風(fēng)險控制的作用。最后，對政府各部門風(fēng)險控制取得的進(jìn)步進(jìn)行評價，起到事后風(fēng)險評價的作用。

（2）體現(xiàn)了風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嫷睦砟睢Ｔ诳偸鹁幹茟?zhàn)略計劃時，也將高風(fēng)險系列作為重要的指南和計劃工具，根據(jù)風(fēng)險程度，制定審計措施，分配審計資源。

（3）審計成果的充分利用。每一個高風(fēng)險領(lǐng)域都是基于大量的審計報告形成的，也是對一段時期內(nèi)某個領(lǐng)域?qū)徲嫵晒姆治鰵w納。因此，高風(fēng)險系列和審計報告是一種互動的關(guān)系，兩者相互促進(jìn)，提高了審計效率和審計效果。

（作者單位：浙江林學(xué)院）