愿兩鬢霜花能怡然自樂

《桃花源記》文載：“……土地平曠，屋舍儼然，有良田美池桑竹之屬。阡陌交通，雞犬相聞。其中往來種作，男女衣著，悉如外人。黃發(fā)垂髫，并怡然自樂……?！泵鑼懙氖窃谔諟Y明的理想社會中：“土地平坦開闊，房屋整整齊齊，有肥沃的田地，那里的人們來來往往耕田勞作，男女的穿戴整齊。老人和小孩都悠閑愉快，自得其樂的樣子。”是的，青舞飛揚后能靜沐恬淡的夕陽時光是每個人所期望的歸宿，也是建設小康社會中“老有所養(yǎng)、老有所為、老有所樂”的追求之一。改革開放30年來，我國的城鎮(zhèn)地域業(yè)已形成了比較完備的社會保障體系，城鎮(zhèn)中的老人在退休后能享受到一份較滿意的保障。但是，我國是一個人口大國，農(nóng)業(yè)大國，人口基數(shù)大，農(nóng)村人口比重高。同時我國又是一個已步入人口老齡化的社會，種種因素交織，使農(nóng)村老齡人口的保障問題日益凸顯。如何建立一種使這一群體能夠獲得較為實際、又較符合我國基本國情的保障體系？將是一個考驗黨的執(zhí)政力，考驗國家解決民生大計問題能力的關(guān)鍵所在。

農(nóng)村養(yǎng)老保險制度起步較早。1992年，我國就構(gòu)筑了意在覆蓋整個社會的養(yǎng)老保險制度。就是當時分布三個部委管理的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險、農(nóng)村養(yǎng)老保險，戲稱“社會保險的三套馬車”。通過長時間的探索和實踐，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系得到了較好的應用和發(fā)展，制度建設也日趨完善。而農(nóng)村、機關(guān)事業(yè)兩塊在開展過程中受到諸多條件的制約，頻頻出現(xiàn)問題，尤其是農(nóng)村養(yǎng)老保險目前在全國已基本停止接受新業(yè)務，處于清理整頓階段。在全面建設小康社會、和諧社會的今天，建立新型的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度已是必然且迫在眉睫。

民眾無實利，怎能延續(xù)下去？

天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利去。檢驗現(xiàn)行農(nóng)保體系是否成功、是否真正有價值，最直接的標準就是農(nóng)民是否自愿參保。要使農(nóng)民能自愿參保，也就要使農(nóng)民老后能從中得到實際的利益。緣何城鎮(zhèn)職工社保體系能得到普及及推廣？最重要的原因也在于此，城鎮(zhèn)職工只需要繳納比例較小一部分的基金就能獲得相對較滿意的保障，自然會積極的參與交納社保金。而現(xiàn)行農(nóng)保體制下的資金來源渠道單一，絕大部分來自農(nóng)民繳費，特別是經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，資金來源渠道只有一條——農(nóng)民。試想一下，一個農(nóng)民每年將一定數(shù)額的錢上繳后并不能獲得額外的利益，返還給他的是數(shù)目相等（甚至更少）的社會保障金，那么他還會有動力去交納這份保金嗎？此外，現(xiàn)行的農(nóng)保機制下的退休金發(fā)放額過低，據(jù)調(diào)查，在某區(qū)域，月領(lǐng)取額在100元以上的人數(shù)占1%，月領(lǐng)取額在50元～100元的人數(shù)占3%，月領(lǐng)取額在20元～50元的人數(shù)占7%，月領(lǐng)取額在10元～20元的人數(shù)占7%，月領(lǐng)取額在1～10元的人數(shù)71%，月領(lǐng)取額在1元以下的人數(shù)，占13%，絕大部分繳費者退休后所得到的保障，遠遠低于當?shù)氐捅藴?。如果在這種\"無息存款\"式甚至都不如的繳費發(fā)放標準下，農(nóng)民還不如把錢存進銀行吃利息，或者投入到來年的生產(chǎn)生活當中。等到老了，再去申請數(shù)額相對較多的低保。因此，在一無任何實際利益優(yōu)惠于農(nóng)民；二基本湮滅了農(nóng)民繳費積極性的形式下?，F(xiàn)行農(nóng)村社會保障體系存在及其延續(xù)又從何談起？

條件不成熟，點面皆欠缺

當初，政府開展農(nóng)村養(yǎng)老保險的本意是相當好的。一方面可以使農(nóng)民老有所養(yǎng)；另一方面可以減輕地方的負擔，保障社會的長治久安。但是由于在整個農(nóng)保實施過程中沒有詳盡細致的考慮一些要素，使得農(nóng)保工作開展的并不理想：首先就表現(xiàn)在我國農(nóng)村人口眾多，文化發(fā)展水平和生產(chǎn)力發(fā)展水平低下的制約上。由于許多地區(qū)農(nóng)民自身知識面及當?shù)匦麄髁Χ鹊那啡?，許多農(nóng)民不了解、不清楚甚至是不知道農(nóng)保這回事。此外，我國地域遼闊，經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡，農(nóng)村經(jīng)濟水平差異也相對較大，在一些落后地區(qū)開展農(nóng)保工作所收取的費用是當?shù)剞r(nóng)民無法承受的。在這種經(jīng)濟條件下，大面積的推廣農(nóng)保不但沒有收到預期的效果，反而會加重農(nóng)民的負擔。其次，現(xiàn)行農(nóng)保機制上也存在著較大的缺失。按照性質(zhì)來定義，農(nóng)村社會保障體系應該具備社會保險的特征，即應具備強制性和非營利性兩個特點。但是在具體實施的過程中卻是以農(nóng)民自愿參保來執(zhí)行的，這樣就使農(nóng)保又具備了商業(yè)保險的性質(zhì)，整個農(nóng)保工作定性就產(chǎn)生了差異，自然在對應的操作處理環(huán)節(jié)上就難以保證其完整性，從而產(chǎn)生不必要的漏洞。最后是在農(nóng)保機構(gòu)的人員和經(jīng)費開支上，最初確立農(nóng)保制度時，對應成立的專職機構(gòu)和工作人員就被認定為自收自支的事業(yè)單位，財政不給予經(jīng)費。因此這些機構(gòu)的日常開支只有靠自己解決，尤其是在1999年中央下令停征社保費后，農(nóng)保機構(gòu)更是已無“下炊之米”，在萬般無奈的情形下，農(nóng)保收入產(chǎn)生的利息就成了農(nóng)保機構(gòu)的經(jīng)費來源了。

管理不完善，監(jiān)督無力度

近年來，無論是國內(nèi)還是國外，都出現(xiàn)了一批金額巨大、影響較廣的社會保險金案件，尤其是上海社保案的發(fā)生，使得民眾對與自己利益息息相關(guān)的社保金方面的管理監(jiān)督越發(fā)關(guān)注。而與之相對應的在我國農(nóng)保金監(jiān)管一塊上，存在著比較大的缺失。這種缺失首先表現(xiàn)在經(jīng)管人員的法律和責任意識淡薄上。審計發(fā)現(xiàn)，所審計的單位，大多存在程度不等的挪用、擅借、胡亂開支農(nóng)保金等現(xiàn)象。有些地區(qū)的領(lǐng)導將這部分基金當作政府的預算外資金任意調(diào)配；有的領(lǐng)導自做主張，將農(nóng)民的血汗錢用于擔?；蜃髻J款抵押，造成無法返還而形成死賬；還有的領(lǐng)導想方設法、渾水摸魚以圖達到私吞、侵占農(nóng)保金的目的。而這些地方的其他監(jiān)管人員呢？正所謂“上梁不正下梁歪”，他們對種種違法違紀行為聽之任之，只要不影響自己拿工資就諸事不理。是什么造成如此局面？當然是軟弱的監(jiān)督機制，有些監(jiān)管機構(gòu)的主管部門的確在加強基金管理方面做了大量的工作，但同樣許多基金管理不善也是因為這些部門“監(jiān)守自盜”造成的，一些監(jiān)督部門對于違紀違法事件大事化小、小事化了、以罰代管、以罰代刑。這樣，不僅沒有起到監(jiān)督的作用，還又增加了農(nóng)?；鹦碌拈_支，惡性循環(huán)，往返不絕，改正強化現(xiàn)行的監(jiān)管機制勢在必行。

針對上述問題，為了將來的農(nóng)保建設工作能更好更順利的實施開展，建議如下：一是以農(nóng)民利益為根本出發(fā)點，借鑒現(xiàn)行農(nóng)村合作醫(yī)療體系的成功經(jīng)驗，在農(nóng)?；鸹I集方面由政府出一塊，并明確規(guī)定最低限度的籌資基數(shù)；二是加強審計監(jiān)督，確保基金的完整、安全性；三是積極采用經(jīng)濟、行政和法律手段，回收農(nóng)保金。對于無法償還以及破產(chǎn)關(guān)閉或重組金融機構(gòu)中農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金債權(quán)問題的，建議將農(nóng)?；鸢凑諅€人債權(quán)由政府收購，以確保基金安全完整；四是加強勞動保障系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)管，建立基金內(nèi)審稽核制度。各級社會保險基金監(jiān)督部門和行政部門將農(nóng)保基金納入日常監(jiān)管業(yè)務范圍。同時積極探索省、市、縣分級管理辦法，逐步提高到省級管理；實行業(yè)務經(jīng)辦和基金管理分開，基金管理和基金監(jiān)督分開；五是將農(nóng)?；鹑考{入銀行間市場運營，農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)在國有商業(yè)銀行開設“農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金專戶”，嚴格限定投資品種和比例，實行第三方托管。參照社會保障基金理事會管理的社保基金或城鎮(zhèn)個人賬戶資金管理模式，制定新型農(nóng)保基金管理辦法。

（作者單位：江西省審計廳、本刊編輯部）