國家財政資助民辦高校的政策選擇

[摘要]國家財政資助民辦高校發(fā)展，最終打破公辦高校的壟斷地位，形成公辦與民辦高校公平競爭、共同發(fā)展的格局，是全球化時代提高我國高等教育水平、增強競爭力的根本出路。本文著重分析了當(dāng)前國家制定對民辦高校的財政資助政策的現(xiàn)實依據(jù)，認為目前國家的財政資助應(yīng)首先選擇其中的非營利性部分。

[關(guān)鍵詞]財政資助民辦高校經(jīng)濟效益生源結(jié)構(gòu)非營利性

[中圖分類號]G526 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-6623（2008）05-0081-04

[作者簡介]查明輝(1974—)，江西景德鎮(zhèn)人，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士研究生、江西省社科院助理研究員。主要研究方向：社會政策與社會工作；張水華（1978－），女，江西萍鄉(xiāng)人，江西師范大學(xué)政法學(xué)院講師。主要研究方向：思想政治教育等。

一、 引言

當(dāng)前我國經(jīng)濟正在轉(zhuǎn)型，需要一大批高素質(zhì)勞動力，使“人口大國”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭肆Y源強國”。然而，一方面，作為“世界工廠”的中國，高級人才缺乏。比如，目前城鎮(zhèn)企業(yè)共有1.4 億名職工，其中技術(shù)工人7000 萬人，而在技術(shù)工人隊伍中，高級技工僅占3.5% ，而發(fā)達國家的比例為40%。在我國農(nóng)村勞動力中，受過短期培訓(xùn)的只占1/5，受過初級職業(yè)技術(shù)教育或培訓(xùn)的僅占3.4% ，受過中等職業(yè)技術(shù)教育的只有0.13%。高層次人才遠遠滿足不了經(jīng)濟發(fā)展的需求，大學(xué)生在總體人口中所占比重仍比較低。另一方面，近年來全國高校畢業(yè)生就業(yè)形勢嚴峻，平均就業(yè)率不到80%，2000年至2006年，大學(xué)生失業(yè)人數(shù)占當(dāng)年畢業(yè)生總數(shù)的百分比分別是31.6%、33.2%、27.6%、27.7%、24.6%、23.4%、24.2%。每年超過20%的大學(xué)生失業(yè)，一些大學(xué)生“畢業(yè)即失業(yè)”。

當(dāng)前大學(xué)生失業(yè)的重要原因在于，高等教育的供給結(jié)構(gòu)與勞動力的需求結(jié)構(gòu)不一致。一些高校在擴招的同時，未能及時將專業(yè)設(shè)置與市場需求銜接起來，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性失業(yè)。其根本原因莫過于高等教育缺乏競爭，造成巨大的“人力資本失靈”。我們認為，打破壟斷，公平競爭，提高效益，最終形成公辦、民辦高校共同良性發(fā)展的格局，可能是解決高等教育問題的根本辦法。但是，目前民辦高校辦學(xué)資金來源主要靠學(xué)費收入這一狀況，已經(jīng)成為民辦高校進一步發(fā)展的瓶頸。本文擬就此提出若干政策建議。

二、資助私立高校的國際經(jīng)驗

及我國歷史經(jīng)驗

（一）資助私立高校的國際經(jīng)驗

美國學(xué)者詹姆斯在對23個發(fā)展中國家和14個發(fā)達國家進行研究的基礎(chǔ)上，按國家資助私立高校程度，將它們劃分為四種類型：一是沒有常規(guī)資助，只偶爾提供資助；二是提供間接資助，包括稅收優(yōu)惠、低息貸款和向?qū)W生提供貸款及獎學(xué)金；三是提供部分資助，包括提供課本、食物及儀器設(shè)備，為學(xué)校派1～2名教師，資助教師進修，提供小額資助，提供租金便宜的校舍或提供共用設(shè)備；四是幾乎全面提供資助，包括負責(zé)支付所有教師的工資，根據(jù)情況，資助其它項目的開支和提供部分資產(chǎn)等，這種資助可占私立學(xué)校全部經(jīng)費的75%～95%。詹姆斯認為，大多數(shù)發(fā)展中國家屬于低資助類型，而大多數(shù)發(fā)達國家屬于高資助類型。他的結(jié)論是：在經(jīng)濟發(fā)展的早期階段，私立學(xué)校主要依靠收費維持，當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展起來以后，政府資助成為私立學(xué)校經(jīng)費的主要來源。

（二）我國資助私立高校的歷史經(jīng)驗

我國古代私立教育源遠流長，非常發(fā)達。國家對私立高校的資助可以追溯到唐宋時期的書院制度。書院可以說是中國古代的私立大學(xué)。宋代書院辦學(xué)經(jīng)費的一個恒定來源便是官府撥置為主的書院學(xué)田。在國民政府時代，私立大學(xué)更是達到了傳統(tǒng)社會的頂峰。新中國初期，全國高等學(xué)校227所，其中私立高校占39%，這與國民政府在當(dāng)時情況下實施的極其難能可貴的資助政策是密不可分的，值得今天借鑒。

三、國家財政資助民辦高校的現(xiàn)實依據(jù)

（一）經(jīng)濟分析

第一，民辦高校經(jīng)費緊張需要國家資助。筆者曾在一所民辦高校教務(wù)處看見一臺飲水機上貼著“自購飲用水”的紙條。無疑，這是辦公室教工告訴別人不要在此倒水。辦公室的飲用水不在學(xué)院經(jīng)費開支之列，教工只得自備。該校各辦公室訂閱的報紙只有兩種。

實際上，民辦高校舉辦者對經(jīng)費開支錙銖必計，很大程度是緊張的辦學(xué)經(jīng)費使然。我們從民辦普通高校與公辦普通高校生均經(jīng)費狀況（表1）可以看得較為清楚。

從上表可見，在民辦高校教育經(jīng)費極其緊張的情況下，對它進行財政資助必將在一定范圍內(nèi)，大大提高國家教育經(jīng)費的邊際效益。

第二，民辦高校具有較高的經(jīng)濟效益。我們從表2可以看出。

我們進一步考察，在公辦高校支出表中，名為招待費等的“其他費用”，比基本工資、補助工資、其他工資、職工福利費、社會保障費、獎貸助學(xué)金、公務(wù)費、業(yè)務(wù)費、設(shè)備購置費、修繕費等各自在總支出所占的比重都要高。這不能不讓人懷疑其中可能存在著巨大的浪費，納稅人的錢沒有花到正當(dāng)?shù)牡胤?。一些公辦高校一方面抱怨國家對教育投入不足，另一方面，又不時被曝出斥巨資修建豪華教學(xué)樓、豪華校門、觀光電梯等之類的報道；有的不惜大肆舉債，乃致債臺高筑，瀕臨破產(chǎn)。而這些浪費現(xiàn)象在民辦高校罕有所聞。所以，從經(jīng)濟學(xué)的效率原則而言，國家財政應(yīng)當(dāng)投入民辦高校，資助會較大地增加國民的教育福利。

第三，當(dāng)前國家已有較強的經(jīng)濟實力資助民辦高校。我國經(jīng)濟保持30年高速增長，20 世紀90 年代中期以來，財政收入一直保持著超GDP 增速增長的格局。1998～2005年， 財政收入占GDP的 比例從11.7%增加到17.3%。據(jù)《2007年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2007年全年國內(nèi)生產(chǎn)總值達246619億元，年末國家外匯儲備15282億美元，全年稅收收入49449億元（不包括關(guān)稅、耕地占用稅和契稅），比上年增加11813億元，增長31.4%；2007年國家財政收入超收七千億元人民幣。所以，國家拿出一部分錢資助民辦高校是有實力的。《民辦教育促進法》第七章也專門規(guī)定了對民辦學(xué)校的扶持與獎勵。如果仍以我國是“窮國”為借口拒絕資助，國家對民辦教育“積極鼓勵、大力支持”的方針則難以體現(xiàn)。

（二）價值分析

首先，制定對民辦高校的財政資助政策符合社會政策的價值理念。

中國民辦高校的生源結(jié)構(gòu)與西方私立高校很不一樣，至少80%的學(xué)生是來自農(nóng)村、小城鎮(zhèn)的農(nóng)家子弟。這樣的生源構(gòu)成，很大程度影響了民辦高校的發(fā)展。一是使民辦高校依靠學(xué)費收入發(fā)展的可能性減小，學(xué)費上漲過快，只會把更多的學(xué)生擋在門外，不利他們接受高等教育，也影響民辦高校自身的生存。相比之下，美、日等發(fā)達國家私立高校多是有錢人的子弟就讀，學(xué)費日漸上漲也仍不愁生源。二是民辦高校畢業(yè)生的社會資本有限，母校也基本無法得到畢業(yè)生方面的捐贈，而西方私立高校獲得的畢業(yè)生捐贈則很可觀。

中國民辦高校這樣的生源結(jié)構(gòu)，也決定了國家公共財政不應(yīng)當(dāng)忽視民辦高校。民辦高校這些農(nóng)家子弟的父輩們已經(jīng)為國家的工業(yè)化、現(xiàn)代化作出了巨大的犧牲。在計劃經(jīng)濟時代，中國工業(yè)化最初的原始積累來自于農(nóng)民。作為“風(fēng)險產(chǎn)業(yè)”的農(nóng)業(yè)，被以“剪刀差”的方式，為工業(yè)提供了6000億～8000億元的資金。改革開放以來，農(nóng)民為國家所作的犧牲還有：在“農(nóng)民工”體制下，農(nóng)民工為城市留下的價值；在土地公有制下，政府以出讓土地為重要內(nèi)容的“土地財政”每年使農(nóng)民蒙受的巨大損失。長期的“一國兩策”導(dǎo)致農(nóng)民的相對貧困越來越嚴重，城鄉(xiāng)差距進一步擴大。

在此背景下，民辦高校特殊的學(xué)生結(jié)構(gòu)便具有必然性，一是作為最大弱勢群體的農(nóng)民，仍然占人口的大多數(shù)；二是國家教育資源長期向城市傾斜，農(nóng)村教育資源有限；三是中上階層的子弟除了正常渠道之外，還可以通過交“贊助費”進入重點中學(xué)，通過“高考移民”、“高考中介”等非正式渠道最終進入較好大學(xué)，從而排擠了一部分下層子弟進入公辦高校的機會；四是民辦高校專業(yè)設(shè)置的市場取向也吸引著下層子弟就讀；最后，也是很關(guān)鍵的一點是，民辦高校的招生明智地面向農(nóng)村中學(xué)、城鎮(zhèn)的非重點中學(xué)，面向中下階層學(xué)生進行宣傳。

亞當(dāng).斯密指出，在文明的和商業(yè)的社會中，對普通人的教育比對具有某種地位和財產(chǎn)的人的教育更需要國家的注意。美國經(jīng)濟學(xué)家阿瑟·奧肯也特別指出，貧窮的根源是由于缺乏教育和訓(xùn)練，要打破貧窮——不良教育——貧窮的惡性循環(huán)，最有效的辦法是敞開教育大門。讓經(jīng)濟地位和社會地位低下者也能接受大學(xué)教育，這種做法為許多國家所效仿。當(dāng)前對于高等教育而言，國家維護社會公平的一個重要方面是，制定對民辦高校的財政資助政策，減輕民辦高校學(xué)生的經(jīng)濟負擔(dān)，使他們直接受益。

其次，民辦高校擔(dān)負著高等教育大眾化的目標(biāo)，需要教育財政關(guān)照。

發(fā)展教育是國家的神圣職責(zé)。歐美國家早在19世紀初葉公共教育即問世。并且在過去的幾十年中，大多數(shù)發(fā)達國家的高等教育體制由精英教育轉(zhuǎn)向大眾教育。當(dāng)前我國也確定了高等教育大眾化的目標(biāo)，它意味著更多的社會下層子弟能夠接受高等教育，意味著高等教育將告別精英教育階段，不再是只為少數(shù)人服務(wù)的教育。這無疑是中國高等教育一個新的紀元。在我國高等教育大眾化中，民辦高校與公辦高校共同擔(dān)負著重任，理應(yīng)得到國家財政政策的關(guān)照。此外，我國教育經(jīng)費無一例外地來源于全體國民，只有公立高校享有，而民辦高校無份，這也是不公平的。

總之，制定對民辦高校的財政資助政策完全符合社會政策的公平、社會關(guān)照、社會補償?shù)葍r值理念，也符合社會主義和諧社會的目標(biāo)，具有堅實的價值基礎(chǔ)。

四、國家財政資助民辦高校的政策選擇:

先資助非營利性部分

對民辦高校進行財政資助要解決資助的政策選擇問題。多數(shù)論者都認為資助應(yīng)當(dāng)是普惠型的；并提出直接、間接資助等方式。從理論上來說，所有民辦高校得到國家財政資助都有其根據(jù)。但當(dāng)前對民辦高校不加以區(qū)別地資助是不合適的。

（一）區(qū)分營利性與非營利性

筆者很贊同潘懋元先生的觀點，將民辦學(xué)校分為營利與非營利兩類。這是有其深刻的現(xiàn)實依據(jù)的。有人指出，中國占80%的民辦學(xué)校是投資性質(zhì)的，而非捐贈行為。據(jù)全國人大教科文衛(wèi)委員會的調(diào)查，民辦高校的私人投入中，僅有10%是出于公益的，而90%是出于營利回報的目的。近年來，一些民辦高校的生源競爭愈演愈烈，一些學(xué)校不惜進行虛假宣傳，乃至造成惡性影響的群體性事件。這些無不根源于一些民辦高校過強的營利性。

從國外看，在美國的私立院校中，營利的有614所，占26.6%；菲律賓等國家中營利性的私立院校所占的比例就更多。又如，美國高校已成為美國從海外獲取利益的第五個行業(yè)；澳大利亞將留學(xué)教育稱為“出口產(chǎn)業(yè)”；一個中國留學(xué)生完成學(xué)業(yè)至少可以給英國增加30萬元的收入，且每增加一個中國留學(xué)生，又給英國增加0.5個就業(yè)機會。巨大的經(jīng)濟收益使留學(xué)教育被稱為一種新興的“無煙產(chǎn)業(yè)”。

實際上，在經(jīng)濟全球化時代，人們的選擇多元化，人們可以選擇國外教育機構(gòu)來滿足需求，一部分富起來的中國人在選擇學(xué)校時，往往不在于其是否營利，而在于其是否能提供優(yōu)質(zhì)教育。如2004年度，中國各類出國留學(xué)人員總數(shù)11.47萬人，其中自費留學(xué)占90.9%。留學(xué)費用雖然不菲，但是滿足了一部人對優(yōu)質(zhì)教育的需求，仍有不少人接受。

因而，區(qū)分民辦高校營利與非營利很有必要。對于營利性民辦高校，它滿足了一部分人對教育的需求，具有公益性一面，不必取締，取締反而使人們的選擇減少，既不現(xiàn)實，也有害。如得不到社會的認可，市場自然會淘汰它。

至于劃分民辦高校屬性的具體操作問題，可由教育部或財政部等權(quán)威機構(gòu)確立一個標(biāo)準(zhǔn)①，然后，由教育部、財政部或中介組織等據(jù)此評判其營利性或非營利性的屬性。

（二）針對不同屬性采取不同財政政策

民辦高校的屬性確定之后，國家的財政資助政策就要區(qū)分對待。當(dāng)前，可先對非營利性民辦高校進行資助，營利性的暫不資助。作出這樣的政策選擇理由如下：

第一，營利性民辦高校雖有公益性一面，但它類似于企業(yè)，它辦學(xué)的目的是營利，不符合《教育法》、《高等教育法》“不得以營利為目的”的規(guī)定，國家給以資助是不合適的，甚至可打破“稅不入?！钡膫鹘y(tǒng)，要其按企業(yè)規(guī)定，照章納稅。而非營利性民辦高?！安灰誀I利目的”，具“準(zhǔn)”公辦教育性質(zhì)，它的發(fā)展壯大有利于增加全民的教育福利，有利于高等教育大眾化應(yīng)予以財政資助。

第二，從國外看，民辦學(xué)校得到政府的幫助，多數(shù)國家政府有一條重要的規(guī)定是，學(xué)校必須是非營利性的，學(xué)校必須向有關(guān)主管部門提交財務(wù)報告。以至于有的私立大學(xué)為了不受制于政府而拒絕接受政府的資助。從我國近代史看，國民政府資助私立高校時，堅持其非營利性的要求也是比較明確的。

第三，當(dāng)前我國民辦高校仍處于發(fā)展初期，需要規(guī)范。一些學(xué)校過度牟利，需要國家充分運用財政杠桿促使其健康發(fā)展。這樣利于防止“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象在民辦高校中發(fā)生，扶植一批社會效益較好的民辦高校發(fā)展壯大。如果不加區(qū)分地給以財政資助，很容易把一些民辦高校驅(qū)逐到營利的軌道上去；對其它一些非營利性民辦高校也是不公平的。

最后，雖然我國經(jīng)濟實力今非昔比，但我國仍是一個發(fā)展中國家，要求政府全面資助民辦高校，希望一下子邁出很大步子，是不太現(xiàn)實的。也有研究表明，制度變遷具有路徑依賴性。財政政策變動往往也依賴以往政策積累，進行漸進式反饋和調(diào)整。所以，當(dāng)前只能是選擇性的低度政策介入比較可行，即先謀求對非營利性民辦高校的資助政策被采納的可能性較大。

綜上所述，當(dāng)前我國應(yīng)當(dāng)制定對非營利性民辦高校的財政資助政策。這對于鼓勵民辦教育向非營利方向發(fā)展將起到重要的導(dǎo)向作用；它將有利于促進民辦高校與公辦高校平等競爭局面的形成；它也符合黨的十七大報告中的“堅持教育公益性質(zhì)”，促進“教育公平”，維護社會正義的發(fā)展方向。這項政策如果能最終得到制定、落實，將是我們民辦高等教育發(fā)展史上的一件大事，它的意義必將隨著高等教育改革與發(fā)展的推進彰顯出來。

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