我國社會節(jié)能過程中的金融與政策支持

摘 要：為了在能源問題日益突出的情況下探索我國社會節(jié)能的有效途徑，本文采用實(shí)證和規(guī)范相結(jié)合的研究分析方法。研究發(fā)現(xiàn)，在我國社會節(jié)能過程中離不開金融與政策的支持，這不僅因?yàn)楝F(xiàn)行的財經(jīng)制度和政策及其運(yùn)行機(jī)制在很大程度上是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，對與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的社會節(jié)能過程的財經(jīng)及其政策的研究還十分薄弱，還在于現(xiàn)行財經(jīng)政策對推進(jìn)我國社會節(jié)能的潛力還遠(yuǎn)沒有釋放。因此，一方面要運(yùn)用金融政策工具，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和市場機(jī)制的形成，加強(qiáng)有利社會節(jié)能的信貸制度、金融法規(guī)的建設(shè)，促進(jìn)其導(dǎo)向和規(guī)范功能；另一方面，要持續(xù)推進(jìn)能源價格的市場化和政府調(diào)控價格的管理科學(xué)化，充分運(yùn)用稅收杠桿調(diào)控能源價格，逐步建立起適應(yīng)中國國情的有效利用能源、保護(hù)環(huán)境的稅收和收費(fèi)政策體系。

關(guān)鍵詞：社會節(jié)能；金融支持；政策支持

中圖分類號：FS；TK018 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1002-2104(2008)01-0215-06

我國的節(jié)能工作，特別是改革開放以來，主要以結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)進(jìn)步、政府宏觀管理和增強(qiáng)市場競爭等來減少能耗，促進(jìn)能源節(jié)約。盡管取得了很大成績，但與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施要求相比，還存在很大差距：①一些人對我國能源形勢缺乏正確的認(rèn)識，對節(jié)能的重要性和緊迫性認(rèn)識不足；②《節(jié)約能源法》配套法規(guī)和監(jiān)督體系不完善，缺乏有效的管理和監(jiān)督；③市場配置資源的基礎(chǔ)性作用還沒有得到充分的發(fā)揮，缺乏適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制要求的節(jié)能激勵政策，也還沒有形成企業(yè)自主節(jié)能的機(jī)制；④節(jié)能投入不足，絕大多數(shù)企業(yè)融資困難，工藝、技術(shù)和設(shè)備落后狀態(tài)嚴(yán)重。這些都阻礙著我國節(jié)能工作的進(jìn)一步深入開展。縱觀以前的研究和具體做法，我國節(jié)能工作的一個突出特點(diǎn)是，注重政府對節(jié)能的管制作用，尤其是行政管制作用，而忽視“市場機(jī)制”、市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律在社會節(jié)能過程中的作用，尤其是沒有充分發(fā)揮金融在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會的“核心”作用和激勵性政策的約束與激勵作用。更何況，現(xiàn)行的財經(jīng)制度和政策及其運(yùn)行機(jī)制在很大程度上是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，對與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的社會節(jié)能過程的財經(jīng)及其政策的研究還十分薄弱，財經(jīng)政策對推進(jìn)社會節(jié)能的潛力還遠(yuǎn)沒有釋放。因此，加強(qiáng)節(jié)能過程中的金融與政策研究，建立與此相適應(yīng)的金融與政策體系及其運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮金融與政策在節(jié)能中的作用意義重大而深遠(yuǎn)。

1 金融政策、產(chǎn)業(yè)政策及其對社會節(jié)能的作用

在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，市場機(jī)制固然是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)均衡的主導(dǎo)機(jī)制，在貨幣和市場化高度的國家，界定了貨幣政策主要是調(diào)控貨幣供應(yīng)量和財政、稅收、價格等經(jīng)濟(jì)政策的基本功能。這種總經(jīng)濟(jì)政策體系中獨(dú)立的政策子系統(tǒng)分工較為明顯，與其經(jīng)濟(jì)制度是緊密聯(lián)系的。而現(xiàn)階段我國央行的宏觀金融政策卻具有兩方面的功能，即在調(diào)節(jié)貨幣總量的同時，還承擔(dān)著結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級的任務(wù)。因此，我國的信貸政策具有過分明顯的國情特點(diǎn)：①央行的信貸政策融于貨幣政策的內(nèi)涵中，只是在一定的條件下表現(xiàn)了更強(qiáng)烈的結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(包括產(chǎn)業(yè)能耗的降低)的政策意圖；②產(chǎn)業(yè)政策既是信貸政策的實(shí)施對象，又是其調(diào)整結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要表現(xiàn)形式；③金融政策的性質(zhì)決定了它需要其他相關(guān)政策協(xié)調(diào)配合和綜合運(yùn)作，才能保證金融政策的運(yùn)作效果和產(chǎn)生共振效應(yīng)。所以，我國央行的金融政策是以產(chǎn)業(yè)政策為導(dǎo)向，主要通過調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)來影響經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化的具有特定指向的信貸資金配置性政策，并通過信貸結(jié)構(gòu)的平衡服務(wù)于貨幣政策的總量平衡。

運(yùn)用金融政策調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級和能耗降低是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段的必然要求。因?yàn)?，盡管在相當(dāng)一段時期里，央行的貨幣政策一直承受由于經(jīng)濟(jì)快速增長導(dǎo)致總量供應(yīng)失衡的壓力，近些年央行運(yùn)用貨幣政策，通過直接和間接并逐步加大間接比重的調(diào)控方式，基本上把總量供應(yīng)控制在較為合理的區(qū)間，但是，粗放型經(jīng)濟(jì)增長、效益低下、耗能高、污染嚴(yán)重等問題仍十分突出，中國經(jīng)濟(jì)增長對能源的依賴程度呈快速的上升趨勢。然而，我國的投融資機(jī)制正處于轉(zhuǎn)軌時期，市場化的商業(yè)運(yùn)作機(jī)制尚未完全建立起來，投資主要來自于政府的投資和政策性金融的專項(xiàng)貸款。因此，相對于商業(yè)性金融，政策性金融占據(jù)主導(dǎo)地位。我國政策性銀行建立的初衷為排除單一的利潤動機(jī)，其職責(zé)定位于承擔(dān)國家政策性支持的重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的資金融通活動。由于生態(tài)環(huán)保的低能耗產(chǎn)業(yè)往往是高技術(shù)行業(yè)，其投融資的長期性、微利性、風(fēng)險性甚至公益性的特征，致使商業(yè)性金融對其投入是有限的。為推動金融業(yè)對生態(tài)環(huán)保的支持，早在1995年2月，中國人民銀行做出了《關(guān)于貫徹信貸政策和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作有關(guān)規(guī)定的通知》，明確指出：要把環(huán)境保護(hù)和污染防治作為銀行貸款考慮的因素之一；對未進(jìn)行環(huán)境評價的項(xiàng)目、高能耗、重污染項(xiàng)目等一律不準(zhǔn)貸款、停止貸款支持；而對有利于改善生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，則給予積極的貸款支持、擇優(yōu)扶持等。這是運(yùn)用信貸機(jī)制加強(qiáng)對低能耗的生態(tài)環(huán)保型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大支持。盡管商業(yè)性金融逐漸增加對生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的投入，但目前，無論從投融資的總量來看，還是從投融資涉及的范圍來看，尚處于輔助地位。

政策性銀行是政府干預(yù)市場、彌補(bǔ)市場機(jī)制失靈在金融領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。對于一些微利或無利、以及見效期長，但卻有社會效益、生態(tài)效益和長遠(yuǎn)效益的項(xiàng)目，由市場機(jī)制配置資源，難以得到資金的支持，由政策性金融提供低息或無息貸款，體現(xiàn)政府在資源配置上的宏觀調(diào)控能力和對經(jīng)濟(jì)效益、社會效益以及生態(tài)效益的綜合考慮，協(xié)調(diào)了微觀投資主體的利益動機(jī)和社會效益的矛盾，在金融市場上起到了引導(dǎo)和協(xié)調(diào)投資的作用。但是總體上講，政策性金融存在著總量不足、范圍過窄、力度不夠的問題。而商業(yè)性金融以利益作為推動機(jī)制，按照市場化原則進(jìn)行運(yùn)作，有利于動員更廣泛的資金投入節(jié)能項(xiàng)目，有利于運(yùn)用多種投融資方式滿足不同項(xiàng)目的需要，有利于實(shí)現(xiàn)資金的合理流動和資源的優(yōu)化配置。發(fā)展商業(yè)性金融是市場化發(fā)展的必然趨勢。但是，由于市場機(jī)制失靈的缺陷，商業(yè)性金融以市場機(jī)制為主導(dǎo)，而市場力量不能反映商品和服務(wù)的全部成本，市場提供的信息常常給投資者帶來誤導(dǎo)，對于節(jié)能的環(huán)境成本和生態(tài)效益在投資活動中往往缺乏評估和考慮。同時，經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)往往又容易沖淡社會目標(biāo)和生態(tài)目標(biāo)，致使其與資源優(yōu)化配置和可持續(xù)發(fā)展相悖。

鑒于現(xiàn)有金融環(huán)境和政策空間，我們建議：在總體上，一方面應(yīng)重點(diǎn)運(yùn)用間接調(diào)控的政策工具，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和市場機(jī)制的形成；另一方面，要加強(qiáng)有利社會節(jié)能的信貸制度、金融法規(guī)的建設(shè)，促進(jìn)其導(dǎo)向和規(guī)范功能，增強(qiáng)其在實(shí)施中的有效性和可操作性；再一方面，保留少量的直接調(diào)控工具，以暫時替代間接調(diào)控工具失靈的“空間”發(fā)揮作用；最后，所運(yùn)用的政策工具應(yīng)具備調(diào)控總量和結(jié)構(gòu)的雙重功能。具體主要包括以下內(nèi)容：

(1)按照國際上實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的通常做法，根據(jù)我國的國情和發(fā)展階段的特點(diǎn)與條件，央行在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式上可采取以下調(diào)節(jié)型金融工具：①“窗口指導(dǎo)”。主要內(nèi)容是建立一套較為完整的有利推進(jìn)社會節(jié)能的產(chǎn)業(yè)和信貸指標(biāo)體系，建立能耗預(yù)測、預(yù)報和預(yù)警系統(tǒng)，定期發(fā)布能耗白皮書。②建立央行的融資斡旋制度。主要對融資問題加以處理和協(xié)調(diào)，引導(dǎo)資金的合理流向，保證資金結(jié)構(gòu)的均衡和“三低一高”(即低物耗、低能耗、低或無污染和高效益)企業(yè)的資金需求。③建立國家風(fēng)險投資基金。用于除財政貼息對外經(jīng)營高風(fēng)險投資和國家調(diào)整結(jié)構(gòu)投入的金融資金造成損失的補(bǔ)償。④建立國有大型企業(yè)集團(tuán)協(xié)調(diào)檢查制度。對少數(shù)大中型企業(yè)集團(tuán)的技術(shù)改造、能耗情況、節(jié)能措施及其實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤、服務(wù)、協(xié)調(diào)和檢查。⑤制定支持進(jìn)行技術(shù)改造、結(jié)構(gòu)調(diào)整(包括能源結(jié)構(gòu))、降低能耗的信貸政策。對技術(shù)含量低、物耗高、能耗高、環(huán)境污染重的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，加大其以資產(chǎn)為紐帶，通過聯(lián)合、兼并、合作、拍賣或破產(chǎn)等形式，達(dá)到資源的優(yōu)化配置，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，在規(guī)模經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高技術(shù)含量、降低能耗。此外，金融部門應(yīng)積極配合政府部門共同制定大中型企業(yè)的改造和節(jié)能方案，制定包括中短期流動資金、固定資金、各類專項(xiàng)資金、預(yù)備貸款、特定貸款等在內(nèi)的各項(xiàng)信貸資金管理制度和管理辦法，以保證各類信貸資金的合理投向和規(guī)范運(yùn)營。

(2)根據(jù)央行資金配置等政策性本質(zhì)，建立調(diào)控型金融信貸政策工具與手段。①建立和完善信貸投向比例制度，加大科技含量高、能耗低的環(huán)保產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的信貸投入。②實(shí)行結(jié)構(gòu)性的差別利率政策。利率是資金的價格，利率水平的變化在一定程度上影響貨幣的供求狀況，影響社會支出的方向，利率結(jié)構(gòu)的變動影響著資金在各產(chǎn)業(yè)部門之間的配置，影響著產(chǎn)品的成本高低和構(gòu)成。如日本、印度等許多國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展時期都成功地運(yùn)用利率工具支持或限制某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，取得了結(jié)構(gòu)調(diào)整的良好績效。我國也應(yīng)加大結(jié)構(gòu)性利率政策的實(shí)施，使利率政策、信貸政策和產(chǎn)業(yè)政策有機(jī)結(jié)合起來。即對固定資產(chǎn)投資和流動資金實(shí)行差別利率，對同一產(chǎn)業(yè)的流動資產(chǎn)貸款允許有較大的浮動區(qū)間；對能耗低、社會效益好的可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)實(shí)行低利率政策。③完善再貸款制度，使其在保證總量均衡的前提下，更偏重于結(jié)構(gòu)調(diào)整和降低能耗。④加強(qiáng)“專項(xiàng)”貸款制度建設(shè)，擴(kuò)大專項(xiàng)貸款規(guī)模，以保證節(jié)能型產(chǎn)業(yè)或企業(yè)和新能源建設(shè)項(xiàng)目的資金需求。⑤加強(qiáng)限制性產(chǎn)業(yè)的貸款審批制。日本銀行曾實(shí)行對各金融機(jī)構(gòu)向非重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)融資的檢查監(jiān)督制度，當(dāng)這些金融機(jī)構(gòu)必須向非重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)融資時，須經(jīng)日本央行的批準(zhǔn)，以保證貸款向重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)傾斜。這方面，我們完全可以借鑒。

(3)健全和完善一般性的金融工具。①再貼現(xiàn)。在市場經(jīng)濟(jì)國家，再貼現(xiàn)總體上是一個調(diào)節(jié)總量的工具，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的產(chǎn)業(yè)培植過程中，可以利用再貼現(xiàn)政策中的“再貼現(xiàn)資格”和“再貼現(xiàn)率”兩個關(guān)鍵性杠桿支撐或者限制產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。央行通過規(guī)定商業(yè)銀行再貼現(xiàn)票據(jù)的資格，實(shí)現(xiàn)商業(yè)銀行對信貸政策支持的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行資金傾斜；通過對不同產(chǎn)業(yè)再貼現(xiàn)率，誘導(dǎo)商業(yè)銀行增加支持需求發(fā)展的產(chǎn)業(yè)的貨幣供給，減少對限制性產(chǎn)業(yè)的貨幣供給，促進(jìn)國家產(chǎn)業(yè)政策的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)單位能耗的降低。②準(zhǔn)備金制度。盡管準(zhǔn)備金制度的主要功能是調(diào)控總量，但在一定條件下也可以起到產(chǎn)業(yè)調(diào)整的配套性作用，如可根據(jù)商業(yè)銀行經(jīng)營的不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域確定不同的存款準(zhǔn)備金參數(shù)；依據(jù)對各銀行優(yōu)先或限制發(fā)展產(chǎn)業(yè)部門的信貸投放量或投資量確定高、低不同的準(zhǔn)備金參數(shù)等等。③公開市場業(yè)務(wù)。它也是主要調(diào)節(jié)貨幣供給總量的工具，具有操作主動、方便和彈性強(qiáng)等特點(diǎn)。目前發(fā)展中國家包括中國運(yùn)用這一工具進(jìn)行宏觀調(diào)控較少，但只要通過金融改革的深化，使有價證券市場健康全面發(fā)展，運(yùn)用公開市場業(yè)務(wù)這一工具調(diào)節(jié)結(jié)構(gòu)，降低社會能耗是可以收到良好效果的。

此外，投資體制不到位也是信貸政策實(shí)施效應(yīng)減弱的一個關(guān)鍵因素。因此，我們必須立足國情，放眼世界，努力打通國際融資渠道，為我國的節(jié)能技術(shù)的提高和節(jié)能項(xiàng)目的建設(shè)培育內(nèi)外融資市場；積極主動采取優(yōu)惠政策，吸引國際融資進(jìn)入我國的節(jié)能項(xiàng)目及其科研開發(fā)之中，逐步擴(kuò)大外資的投資比例。同時，我們還要通過盡可能多種的方式，進(jìn)一步加強(qiáng)與國外的聯(lián)系，開展多層次、多領(lǐng)域、多方式的交流與合作，充分利用國際資源，共享國際經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，不斷提高自身的節(jié)能效能和新能源開發(fā)，逐漸改善能源結(jié)構(gòu)。

2 價格機(jī)制與財稅政策對社會節(jié)能的作用

從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上說，節(jié)能是指以盡可能少的能源消費(fèi)，達(dá)到盡可能多的能源利用效果。換言之，為了達(dá)到一定的能源效率，以追求最小的能源消費(fèi)量為目的。根據(jù)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)理論，從需求的角度看，價格、稅收都會對能源的需求量及消費(fèi)量產(chǎn)生明顯的作用。產(chǎn)權(quán)的明晰也同樣會產(chǎn)生減少能源的消費(fèi)，起到節(jié)能的作用。從供給角度看，政府的政策會從供給方面對節(jié)能的項(xiàng)目投資產(chǎn)生積極的影響和作用。

新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，價格是影響商品需求量的首要因素。除此之外，收入、相關(guān)商品的價格、個人的偏好等也是影響需求量的因素。如果影響商品需求量的其他因素不變，只考慮價格與需求量的關(guān)系，那么隨著價格的上升，人們的需求量下降；反之，隨著價格的下降，人們的需求數(shù)量上升。但將上述一般性原理應(yīng)用于分析價格對能源產(chǎn)品的影響時，必須考慮到能源產(chǎn)品的需求彈性。市場供求理論認(rèn)為，價格對需求量影響的大小，取決于該商品的需求彈性。需求彈性大的商品，價格變動對其需求量的影響比較顯著；否則，價格變動對其需求量的影響相對不顯著。能源商品的需求彈性比較小，尤其在短期內(nèi)，價格對這種商品的需求量影響很小，但從中長期來看，價格對能源商品的影響還是比較明顯的。一些發(fā)達(dá)國家的情況都表明了提高能源價格對減少需求的影響(見表1)。

稅收對消費(fèi)量的影響，主要表現(xiàn)在對商品征收間接稅(我國為流轉(zhuǎn)稅)。該稅通過直接影響商品的價格，從而影響商品的需求量。間接稅主要有從量稅和從價稅。①從量稅是指對每單位所銷售商品征收一個固定的稅額。一般來說，征稅后消費(fèi)者支付的價格要高于生產(chǎn)者得到的價格，這個價格差就是政府得到的稅收。按照供求與價格關(guān)系的理論，消費(fèi)者支付的商品價格上升，會導(dǎo)致消費(fèi)者對該商品的需求量減少，并導(dǎo)致生產(chǎn)者相應(yīng)減少生產(chǎn)量。市場將因政府課征間接稅，引起商品供求變化，形成新的市場供求均衡量。一般說，稅收會使征稅前的銷售量下降。按照財政理論，稅收對消費(fèi)量影響的大小，與商品的需求彈性沒有直接關(guān)系，如果存在間接關(guān)系的話，它主要體現(xiàn)在價格變動對商品需求量的影響。②從價稅對消費(fèi)量的影響與從量稅相當(dāng)類似。所謂從價稅，是指稅率為價格的一定比例。例如對酒的征稅，稅率為10％。假定每斤酒8元，征稅額為0.8元，征稅后的每斤為8.8元。對商品征收從價稅，同樣會使商品價格上升，從而使消費(fèi)者的需求量減少。

根據(jù)對美國、加拿大、英國、法國、德國、意大利和日本7個國家的人均耗能和耗油情況的分析發(fā)現(xiàn)，這7個國家在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中存在著截然相反的耗能、耗油模式：美國和加拿大是高耗能、高耗油模式；英、法、德、意、日是低耗能、低耗油模式。按照1995年的數(shù)據(jù)，美、加兩國的人均GDP是23 180美元，而西歐和日本5國人均GDP為25 972美元，雙方的經(jīng)濟(jì)基本處于同一水平。但是，同年后5國的人均耗能、耗油量僅是美、加兩國的一半左右。造成這個結(jié)果的重要原因之一是美、加兩國與西歐、日本采取了不同的能源和石油稅收、價格政策。美、加兩國采取的是低稅率、低售價政策，而西歐、日本采取的是高稅率、高售價政策。根據(jù)OECD對其27個成員國1999年第3季度無鉛汽油價格和稅率的統(tǒng)計資料表明，美國油品稅率為28.1％，價格是27國中最低的；加拿大油品稅率為50.1％，價格是27國中第二低的。西歐、日本5國的油品稅率在60％以上，其中英、法兩國稅率在80％以上，價格也高于美、加兩國一倍以上。

盡管我國適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的節(jié)能管理機(jī)制的框架初步形成，但是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，以及全球化發(fā)展的要求，我國節(jié)能管理的新機(jī)制還需要進(jìn)一步建立和完善。目前我國在節(jié)能管理機(jī)制方面還存在4大主要問題：

(1)能源價格形成機(jī)制需要進(jìn)一步完善。目前我國能源價格形成機(jī)制基本上是一種政府管理與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合、以市場調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)的模式。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)和做法，這種模式與國際上許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的能源定價機(jī)制已經(jīng)沒有本質(zhì)上的區(qū)別。但是，在能源價格的構(gòu)成、政府管制能源價格的效率、政府調(diào)控能源結(jié)構(gòu)等方面卻存在較大的差距。我國政府在能源價格市場化，管制和調(diào)控能源價格等方面需要進(jìn)一步完善。①電力、石油和天然氣的政府指導(dǎo)性價格在很大程度上仍然是壟斷價格。這種壟斷價格建立在這些行業(yè)的壟斷經(jīng)營體制上，在依據(jù)企業(yè)成本定價時，由于壟斷經(jīng)營成本過高、經(jīng)營效率低下，導(dǎo)致了壟斷價格不具有市場競爭價格的效率性，從而也不利于能源使用效率的提高。②煤炭價格完全市場化后，存在著政府對煤炭價格調(diào)控不利的問題。政府尚沒能通過一定的手段，引導(dǎo)煤價按照硫分和熱值的不同，形成合理的市場差價，并且根據(jù)煤炭對環(huán)境污染的程度，將環(huán)境成本內(nèi)部化為企業(yè)的銷售價格，以達(dá)到節(jié)能和保護(hù)環(huán)境的目的。③電價集中的問題較多，具體表現(xiàn)在：政府對電價的管理和監(jiān)督機(jī)制不夠完善。政府的管制電價比較混亂，沒有嚴(yán)格、具體的法規(guī)或條例約束各級政府的定價行為；工業(yè)電價和民用電價之間的電價結(jié)構(gòu)扭曲。我國在計劃經(jīng)濟(jì)時期，電價水平低，但電價結(jié)構(gòu)比較合理。改革開放后，隨著電價管理機(jī)制的改革，電價水平得以恢復(fù)性提高。在提高電價的過程中，政府為了減輕居民的電費(fèi)負(fù)擔(dān)，對電價的各種加價采取在居民的用電價格中盡量不加或少加的政策，大部分加價由商業(yè)、工業(yè)等部門承擔(dān)。其結(jié)果是居民生活電價低于工商業(yè)生產(chǎn)的電價，有些地方居民生活電價僅為工商業(yè)電價的1／2。這種電價的扭曲與國際上經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的通行做法完全相反，不利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和節(jié)約電能；電價的確定沒能反映節(jié)能的要求。例如，峰谷電價的差距、不同可靠性電力用戶價格差距不同，不利于鼓勵節(jié)約用電。另外，不能按照負(fù)荷性質(zhì)分類電價，各類用戶之間交叉補(bǔ)貼嚴(yán)重。電價存在的這些問題，反映了政府對電價管理的效率還比較低，規(guī)范和科學(xué)程度比較差，如果我們依然堅(jiān)持政府管制電價機(jī)制的話，惟一的出路就是改革政府管理的本身問題，提高政府管制的科學(xué)性、規(guī)范性和效率性。④我國的石油價格基本上與國際市場的價格接軌，但價格形成機(jī)制仍然是政府主導(dǎo)和管制的。由于在跟蹤和反映國際油價、直至調(diào)整國內(nèi)油價的過程中存在一定的時滯，使得國內(nèi)的石油價格在上漲時略滯后于國際市場，而價格回落時則是明顯滯后于國際市場。⑤天然氣價格中存在的主要問題是還沒能發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。例如，目前使用的統(tǒng)一井口價，沒有反映資源條件和生產(chǎn)成本的變化。天然氣的開采、運(yùn)輸及下游終端用戶的價格結(jié)構(gòu)如何合理化，在政府管制價格的機(jī)制下，需要根據(jù)市場的要求加以科學(xué)的調(diào)控。⑥不同能源產(chǎn)品之間的價格比不甚合理。目前我國電價、煤炭、石油和天然氣4種主要能源價格之間的結(jié)構(gòu)不十分合理。與國際水平相比，民用電價、石油和天然氣價格偏低，而煤炭和工業(yè)用電價格相對偏高。這種能源產(chǎn)品的價格比，按照市場法則客觀上刺激和鼓勵了對石油和天然氣的消費(fèi)，不利于民用電力、石油和天然氣的節(jié)約使用；同時抑制了煤炭的消費(fèi)和使用，并不合理地刺激了煤炭的生產(chǎn)和小煤窯的亂采。這反映了政府對能源產(chǎn)品價格的調(diào)控存在缺陷。

(2)尚不能充分運(yùn)用稅收杠桿，調(diào)控能源價格、促進(jìn)節(jié)約能源。目前我國對能源產(chǎn)品普遍征收增值稅，由于增值稅是中性稅率，絕大多數(shù)產(chǎn)品都實(shí)行17％的稅率，對于這些稅率相同的產(chǎn)品，增值稅不具有特殊調(diào)節(jié)的作用。具有特殊調(diào)節(jié)作用的是消費(fèi)稅。目前我國對汽油和柴油征收消費(fèi)稅，但是油品的總體稅收負(fù)擔(dān)為23％左右，大大低于國際水平，因此使我國的汽油和柴油的最終價格也明顯低于國際上多數(shù)國家的價格水平(見表2)，這種“低稅、低價”模式不利于提高石油的使用效率。

(3)財政運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)節(jié)能投資的手段弱化。1993-1999年，在固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅中，規(guī)定了對節(jié)能項(xiàng)目投資的零稅率政策。凡是直接投資于通過合理利用、科學(xué)管理、技術(shù)進(jìn)步以及其他途徑，更有效地利用能源，取得更高經(jīng)濟(jì)效益、社會效益的節(jié)約煤、電、氣、油、水等建設(shè)項(xiàng)目，可以享受此項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策。這對刺激節(jié)能投資具有一定的作用。但1999年后，為了應(yīng)對亞洲金融危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)的影響，刺激社會投資，該稅暫停征收，所有投資都事實(shí)上享受同一政策。停征該稅后，沒有新的鼓勵節(jié)能投資的政策出臺，因此目前對節(jié)能投資基本上沒有特殊的稅收優(yōu)惠政策。

(4)鼓勵使用清潔能源的財政稅收政策比較欠缺。隨著20世紀(jì)9HD年代中期我國能源供給基本結(jié)束了“短缺”時代，能源供給的瓶頸狀況緩解之后，我國的節(jié)能政策的目的和側(cè)重悄然地發(fā)生了改變。節(jié)能政策的著眼點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)，由控制能源消費(fèi)以解決供給不足和緩解供不應(yīng)求的矛盾，轉(zhuǎn)向促進(jìn)能源合理消費(fèi)、優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、鼓勵使用清潔能源、提高能源利用效率的政策。對“節(jié)能”的理解從簡單的“節(jié)約能源”轉(zhuǎn)向“有效、合理地利用能源”。這與世界能源委員會的“節(jié)能”定義趨向一致。在這一改變之后，我國采用財政稅收政策鼓勵清潔能源的措施比較滯后。目前出臺了與環(huán)境保護(hù)直接有關(guān)的稅收優(yōu)惠政策，但是直接鼓勵生產(chǎn)和使用清潔能源的財政稅收政策還有待完善。

3 節(jié)能過程中進(jìn)一步的工作

(1)持續(xù)推進(jìn)能源價格的市場化和政府調(diào)控價格的管理科學(xué)化。從國際上的做法看，對于部分能源(如煤炭、石油)價格基本上實(shí)行了市場調(diào)節(jié)，政府不進(jìn)行直接干預(yù)。對于石油價格，政府主要通過稅收杠桿對其價格水平進(jìn)行調(diào)控。對于一些壟斷性很強(qiáng)的能源產(chǎn)品價格，政府仍然要進(jìn)行控制。從總的趨勢上看，自20世紀(jì)80年代初起，國際上的一些國家相繼解除對于能源價格的管制，使得能源價格按照市場的供求關(guān)系來確定。近年來，美國和歐盟的很多國家在電力和天然氣等行業(yè)也放松了對能源價格的管制。我國能源價格機(jī)制改革的目標(biāo)和方向，應(yīng)以市場機(jī)制為基礎(chǔ)，弱化政府對能源價格的行政管制，強(qiáng)化政府對重要能源產(chǎn)品價格的科學(xué)調(diào)控。從目前來看，我國對能源價格的管理與發(fā)達(dá)國家比較還有很大的距離，管理的效率不高，政策手段落后。根據(jù)中國市場經(jīng)濟(jì)體制和能源產(chǎn)業(yè)政府壟斷經(jīng)營的特點(diǎn)，在今后相當(dāng)長的一個時期，能源價格不可能脫離政府的管制，實(shí)行完全的市場調(diào)節(jié)。因此，提高政府管理和調(diào)控能源價格的科學(xué)性和效率，對于節(jié)約能源至關(guān)重要。

所謂“以市場機(jī)制為基礎(chǔ)”，包括兩層含義：一是對于那些可以完全由市場調(diào)節(jié)的能源產(chǎn)品價格，政府應(yīng)放棄對其的價格管制，由市場機(jī)制充分發(fā)揮作用；二是政府管制的能源產(chǎn)品價格，在制定指導(dǎo)性價格時，要盡可能反映市場的供求狀況和企業(yè)競爭的結(jié)果。所謂強(qiáng)化政府對重要能源產(chǎn)品價格的科學(xué)調(diào)控，是指建立、完善政府對能源產(chǎn)品價格的調(diào)控辦法和調(diào)控手段。根據(jù)我國當(dāng)前存在的問題，建議：①指導(dǎo)性價格的制定要采用長期邊際成本定價法或長期平均成本法定價，以確保這部分能源價格有利于促進(jìn)企業(yè)降低成本，提高能源的使用效率。②在電價的調(diào)控方面，首先要根據(jù)電力體制改革的推進(jìn)，建立競價上網(wǎng)的電價形成機(jī)制。其次，積極推進(jìn)差別電價制度，對高能耗的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)實(shí)施高電價，促使其產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)升級；同時，實(shí)行城鄉(xiāng)電價一體化，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展。至于民用電價問題，要考慮我國目前的城鄉(xiāng)居民收入狀況和收入差距狀況、提高民用電價的空間十分有限的實(shí)際情況，以及城鄉(xiāng)廣大居民的承受能力，切不可操之過急。這一調(diào)整的一個較為可行的方案，隨著我國電力工業(yè)的發(fā)展，可以逐步降低工商電價，從而使這一電價結(jié)構(gòu)逐步趨于合理。再次，逐步調(diào)整銷售電價的分類結(jié)構(gòu)，合理確定比價關(guān)系，減少價格的交叉補(bǔ)貼；推廣兩部制電價、峰谷電價和豐枯電價，這樣會有效地促進(jìn)節(jié)約使用電能。最后，政府對電價的管理要建立健全法律的手段，同時要建立起政府強(qiáng)有力的電價監(jiān)督制度。具體地說，為了更及時和有效地反映國際油價的變動，以利于企業(yè)在價格戰(zhàn)中爭取主動，減少因價格帶來的經(jīng)營損失，提高經(jīng)營效益，政府的價格調(diào)控必須提高效率，準(zhǔn)確、及時、全面地反映國際油價的變動。在完善煤炭價格調(diào)控機(jī)制方面，在煤炭價格基本市場調(diào)節(jié)后，政府調(diào)控的著重點(diǎn)應(yīng)在于通過稅收或收費(fèi)手段將燃煤的社會成本內(nèi)部化，以提高煤炭的節(jié)能效率。在這方面政府必須加強(qiáng)研究和出臺相應(yīng)的政策。關(guān)于完善天然氣價格的政府調(diào)控，政府應(yīng)制定合理的天然氣生產(chǎn)、運(yùn)輸、最終消費(fèi)3個環(huán)節(jié)的合理價格結(jié)構(gòu)，以促進(jìn)消費(fèi)的節(jié)約，以及降低生產(chǎn)和運(yùn)輸?shù)某杀?。同時，政府要根據(jù)本國的資源狀況，通過科學(xué)調(diào)控各種能源產(chǎn)品之間的比價關(guān)系，引導(dǎo)能源的生產(chǎn)和消費(fèi)，以達(dá)到綜合提高能源使用效率的目的。

(2)充分運(yùn)用稅收杠桿調(diào)控能源價格。國際上的工業(yè)發(fā)達(dá)國家在利用稅收調(diào)節(jié)能源價格以促進(jìn)節(jié)能方面，已經(jīng)積累了很多好的經(jīng)驗(yàn)。我國在這個問題上起步較晚，而且認(rèn)識不是很統(tǒng)一。事實(shí)上，充分利用稅收杠桿，不僅有利于與價格聯(lián)動調(diào)節(jié)能源的需求量，也會對調(diào)節(jié)能源結(jié)構(gòu)發(fā)揮重要作用。當(dāng)前我們比較突出的問題是，需要利用稅收杠桿對石油產(chǎn)品價格進(jìn)行調(diào)控。根據(jù)我國石油的供求狀況，為促進(jìn)石油安全戰(zhàn)略的實(shí)施，我國應(yīng)該逐步將石油的“低稅、低價”模式轉(zhuǎn)為“適度高稅、高價”的模式。為此，建議在未來3～5年，逐步將我國汽油和柴油的價格含稅率提高到60％左右。提高汽油和柴油的稅賦水平可以通過兩種途徑：①開征燃油稅，同時取消公路養(yǎng)路費(fèi)等其他收費(fèi)，這是在1998年由政府確定實(shí)施的。政府有關(guān)部門為了實(shí)施開征燃油稅的改革，修訂了《公路法》，進(jìn)行了征收管理的試點(diǎn)，制定了燃油稅暫行條例的方案。但是目前仍有一些相關(guān)問題正在研究解決之中，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者使用的汽油、柴油如何免稅等問題。應(yīng)爭取及早推出燃油稅的改革，這對促進(jìn)節(jié)約石油能源有著重要的作用。②逐步提高消費(fèi)稅中對汽油和柴油征稅的稅率，國際上相當(dāng)多的國家采取此項(xiàng)途徑。目前國內(nèi)稅務(wù)部門也有此種意見，這種途徑比開征燃油稅更簡便也更為規(guī)范，值得引起重視。

(3)對節(jié)能投資項(xiàng)目實(shí)行加速折舊和稅收抵免的優(yōu)惠政策。建議對能夠取得明顯的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的節(jié)能投資項(xiàng)目實(shí)行允許加速折舊和所得稅稅收抵免的優(yōu)惠政策，以區(qū)別一般的投資項(xiàng)目，鼓勵企業(yè)對節(jié)能項(xiàng)目進(jìn)行投資。

(4)逐步建立適應(yīng)國情的有效利用能源、保護(hù)環(huán)境的稅收和收費(fèi)政策體系，將節(jié)能與環(huán)境保護(hù)有機(jī)地結(jié)合在一起。為此，我們需要借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，將我國目前主要用行政手段進(jìn)行環(huán)境保護(hù)，轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用稅收和收費(fèi)的手段和機(jī)制促進(jìn)節(jié)能。例如，設(shè)置碳稅的征收，使礦物燃料所產(chǎn)生的社會污染成本進(jìn)入經(jīng)濟(jì)主體的成本之中，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)者根據(jù)比較利益，尋求二氧化碳最少排放的途徑和措施。同時，我國可以根據(jù)本國國情逐步開征與節(jié)能相聯(lián)系的環(huán)境保護(hù)稅。

編輯 王興杰