關(guān)于政府環(huán)境責(zé)任科學(xué)設(shè)定的若干思考

摘 要：環(huán)境立法需要科學(xué)設(shè)定政府環(huán)境責(zé)任，其指導(dǎo)思想是通過拓展政府環(huán)境第一性義務(wù)即政府環(huán)境職責(zé)提升政府公信力和強(qiáng)化政府環(huán)境第二性義務(wù)即政府環(huán)境法律責(zé)任增強(qiáng)政府執(zhí)行力，設(shè)定的原則是依據(jù)公眾環(huán)境公共需求設(shè)定政府環(huán)境責(zé)任和設(shè)定政府環(huán)境責(zé)任應(yīng)在政府能力范圍內(nèi)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境立法；政府環(huán)境責(zé)任；科學(xué)設(shè)定

中圖分類號(hào)：X3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-2104(2008)01-0193-04

政府環(huán)境責(zé)任是政府為滿足社會(huì)公眾的環(huán)境公共需求而承擔(dān)的環(huán)境義務(wù)，其履行需要有相應(yīng)的政府能力作支撐。但從總體上來講，政府能力在特定的時(shí)空條件下是有一定限度的，與此相對(duì)，社會(huì)公眾的環(huán)境公共需求則是無限的。公眾環(huán)境公共需求的增長(zhǎng)是現(xiàn)代社會(huì)的一種客觀必然，增長(zhǎng)的環(huán)境公共需求具有不斷的擴(kuò)張性，一方面表現(xiàn)在絕對(duì)數(shù)量的增加，另一方面表現(xiàn)在內(nèi)容的豐富。由此，政府需要承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任也在不斷擴(kuò)充，不斷增加的政府環(huán)境責(zé)任需要更多、更強(qiáng)的政府能力支撐才能實(shí)現(xiàn)，當(dāng)政府能力不具備時(shí)，政府承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任就有可能難以實(shí)現(xiàn)，而政府環(huán)境責(zé)任不能落實(shí)將會(huì)導(dǎo)致政府在環(huán)境領(lǐng)域公信力的喪失。所以，環(huán)境立法中對(duì)政府環(huán)境責(zé)任要進(jìn)行科學(xué)的設(shè)定?？茖W(xué)設(shè)定政府環(huán)境責(zé)任是指環(huán)境立法中就政府所承擔(dān)環(huán)境義務(wù)規(guī)定的一個(gè)適當(dāng)水平。在科學(xué)設(shè)定的情況下，政府承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任既能夠最大化地滿足社會(huì)公眾的環(huán)境公共需求，又能夠不超出政府的能力范圍。

1 科學(xué)設(shè)定政府環(huán)境責(zé)任的指導(dǎo)思想

環(huán)境立法中設(shè)定政府環(huán)境責(zé)任要受一定的思想、觀點(diǎn)或理論的指導(dǎo)和支配，這種思想、觀點(diǎn)或理論即是其指導(dǎo)思想。由于中國(guó)環(huán)境問題的主因在于“政府失靈”，所以，政府環(huán)境責(zé)任設(shè)立的指導(dǎo)思想應(yīng)是：通過拓展政府環(huán)境第一性義務(wù)即政府環(huán)境職責(zé)提升政府公信力和強(qiáng)化政府環(huán)境第二性義務(wù)即政府環(huán)境法律責(zé)任增強(qiáng)政府執(zhí)行力，克服環(huán)境領(lǐng)域的“政府失靈”，扭轉(zhuǎn)環(huán)境法有效性不足的局面。

1．1 拓展政府環(huán)境第一性義務(wù)，提升政府公信力

政府環(huán)境第一性義務(wù)是指政府在環(huán)境領(lǐng)域承擔(dān)的職責(zé)。由于環(huán)境的公共性，在環(huán)境領(lǐng)域有許多“外部性”問題是私人無法解決或不愿解決的，對(duì)此，必須由政府承擔(dān)解決。政府對(duì)社會(huì)公眾正當(dāng)?shù)沫h(huán)境公共需求能否滿足，直接影響到其在環(huán)境領(lǐng)域的公信力。所謂政府公信力是指“政府依據(jù)于自身的信用所獲得的社會(huì)公眾的信任度”或“公民在何種程度上對(duì)政府行為持信任態(tài)度，是社會(huì)組織、民眾對(duì)政府信譽(yù)的一種主觀評(píng)價(jià)或價(jià)值?！迸卸ㄕ欠瘾@得公眾信任的標(biāo)準(zhǔn)就是政府公信力，如果公信力強(qiáng)，則說明政府獲得了公眾信任；反之，公信力弱，則說明政府不能獲得公眾的信任甚至失去公眾的信任。政府公信力的強(qiáng)弱取決于政府對(duì)社會(huì)公眾公共需求的滿足程度，即政府承擔(dān)的職責(zé)多少，如果政府承擔(dān)的職責(zé)很少，無法回應(yīng)社會(huì)公眾的正當(dāng)公共需求，其公信力就會(huì)弱化?，F(xiàn)實(shí)中，政府在環(huán)境領(lǐng)域承擔(dān)的職責(zé)較少，且主要是從干預(yù)行政出發(fā)的環(huán)境管理職責(zé)。政府的環(huán)境管理職責(zé)是必要的，但隨著社會(huì)公眾環(huán)境公共需求的增長(zhǎng)，政府在環(huán)境領(lǐng)域還應(yīng)承擔(dān)更多的職責(zé)才能滿足公眾的需求，所以應(yīng)拓展政府環(huán)境第一性義務(wù)即政府環(huán)境職責(zé)。

1．2 強(qiáng)化政府環(huán)境第二性義務(wù)，增強(qiáng)政府執(zhí)行力

政府環(huán)境第二性義務(wù)是指政府由于違反第一性環(huán)境義務(wù)而招致的法律責(zé)任，即政府不履行或怠于履行環(huán)境職責(zé)、違法或不當(dāng)行使職權(quán)而應(yīng)承擔(dān)的不利法律后果。法律責(zé)任作為保障法律實(shí)施的機(jī)制，是法制所不可缺少的環(huán)節(jié)。由于環(huán)境法功能定位的局限，環(huán)境立法中政府環(huán)境第二性義務(wù)長(zhǎng)期存在缺失，直接影響了政府在環(huán)境領(lǐng)域的執(zhí)行力。政府執(zhí)行力，“它既不同于傳統(tǒng)行政法上的行政行為執(zhí)行力，也不同于黨的執(zhí)政能力，而是行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施法律法規(guī)、方針政策、戰(zhàn)略決策以及執(zhí)行行政命令和處理行政事務(wù)的能力?！闭畧?zhí)行力是政府內(nèi)在構(gòu)成的核心要素，是政府履行職責(zé)、提高自身存在合法性的重要前提。環(huán)境法的實(shí)施需要政府執(zhí)行力來加以保障，而政府執(zhí)行力有賴于通過政府環(huán)境法律責(zé)任予以實(shí)現(xiàn)。溫家寶總理在2005年《政府工作報(bào)告》中首次明確指出要“建立健全行政問責(zé)制，提高政府執(zhí)行力”，而環(huán)境問責(zé)制實(shí)行的前提是要有相應(yīng)的環(huán)境法律責(zé)任，但當(dāng)前環(huán)境立法中最薄弱的環(huán)節(jié)就是關(guān)于政府環(huán)境法律責(zé)任的規(guī)定，所以應(yīng)強(qiáng)化政府環(huán)境第二性義務(wù)即政府環(huán)境法律責(zé)任。

2 科學(xué)設(shè)定政府環(huán)境責(zé)任的原則

2．1 依據(jù)公眾環(huán)境公共需求設(shè)定政府環(huán)境責(zé)任

2．1．1 健全環(huán)境管理責(zé)任

當(dāng)前，由于企業(yè)的環(huán)境社會(huì)責(zé)任意識(shí)較低以及公眾的環(huán)境意識(shí)不高，整個(gè)社會(huì)自覺遵守環(huán)境法律、法規(guī)要求、保護(hù)環(huán)境的情況尚不能令人滿意，即環(huán)境領(lǐng)域的“市場(chǎng)失靈”還很突出，這種狀況如不改變，環(huán)境惡化的情況就不可能得到遏制，環(huán)境污染就不可能得到根本治理。所以，政府的環(huán)境管理責(zé)任是不能松懈的。當(dāng)前環(huán)境形勢(shì)正在發(fā)生多方面的變化，許多新的環(huán)境問題牽涉到社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)層面，政府僅靠單一的命令強(qiáng)制方式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要采用綜合社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和文化諸多方面的戰(zhàn)略和政策措施，直至需要改變生產(chǎn)和消費(fèi)方式，實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)和清潔生產(chǎn)，改變社會(huì)文化才能取得長(zhǎng)期效果。因此，為了應(yīng)對(duì)越來越復(fù)雜的環(huán)境問題，政府環(huán)境管理責(zé)任應(yīng)進(jìn)一步健全。

2．1．2 加強(qiáng)環(huán)境服務(wù)責(zé)任

目前，中國(guó)正處在從初步小康向全面小康社會(huì)過渡、從生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，在這個(gè)過程中，社會(huì)公眾的環(huán)境公共需求正呈全面快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。面對(duì)社會(huì)公眾迅速增長(zhǎng)的環(huán)境公共需求，政府環(huán)境公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給卻遠(yuǎn)不能適應(yīng)這個(gè)變化趨勢(shì)，如在城市污水處理方面，全國(guó)661個(gè)城市中還有278個(gè)沒有建成污水處理廠；已建成的污水處理廠，有相當(dāng)一部分因?yàn)楣芾聿慌涮撞荒苓\(yùn)行或不能滿負(fù)荷運(yùn)行；有的地方雖然管網(wǎng)也配套了，但因運(yùn)行經(jīng)費(fèi)沒有保障，污水處理廠只能開開停停。因此，為扭轉(zhuǎn)當(dāng)前各級(jí)政府對(duì)強(qiáng)化公共服務(wù)職能缺乏緊迫感的局面，盡快增加環(huán)境公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，環(huán)境立法中必須加強(qiáng)政府環(huán)境服務(wù)責(zé)任的設(shè)定。

2．1．3 兼顧其他環(huán)境責(zé)任

環(huán)境立法中設(shè)定政府環(huán)境責(zé)任還要兼顧協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)環(huán)境公平和正義、促進(jìn)公眾環(huán)境參與、防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等，但現(xiàn)實(shí)中上述方面的政府環(huán)境責(zé)任還是比較欠缺的，如在維護(hù)環(huán)境公平和正義方面，現(xiàn)行的環(huán)境立法特別是污染防治立法呈現(xiàn)出大中城市利益中心主義和大中企業(yè)中心主義的特征；再如在促進(jìn)公眾環(huán)境參與方面，做為公眾參與的前提——政府環(huán)境信息公開還沒有成為政府的法定環(huán)境責(zé)任。上述這些情況難以滿足社會(huì)公眾日益擴(kuò)展的環(huán)境公共需求，所以，環(huán)境立法中應(yīng)兼顧這些政府環(huán)境責(zé)任的設(shè)定。

2．2 設(shè)定政府環(huán)境責(zé)任應(yīng)在政府能力范圍內(nèi)

政府環(huán)境責(zé)任的設(shè)定不應(yīng)超出政府的能力范圍，但在一定時(shí)期政府能力恒定的情況下，可以通過以下幾方面保證政府環(huán)境責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。

2．2．1 扭轉(zhuǎn)政府能力運(yùn)用方向

政府能力運(yùn)用方向是政府能力的外顯化，決定著政府將其所擁有的資源或能量投入的領(lǐng)域。在政府能力恒定的情況下，政府能力的不同運(yùn)用方向?qū)φh(huán)境責(zé)任的設(shè)定將起著很大的影響。長(zhǎng)期以來，我國(guó)逐步形成了一個(gè)“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”政府模式，政府將掌握的資源或能量主要運(yùn)用在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，充當(dāng)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體和投資主體的角色。與此同時(shí)，政府在社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面則投入有限，如我國(guó)的環(huán)境保護(hù)投入長(zhǎng)期不足。因此，需要通過扭轉(zhuǎn)政府能力運(yùn)用方向，以保證政府環(huán)境責(zé)任設(shè)定的增加和實(shí)現(xiàn)，從而使稀缺的政府能力運(yùn)用到社會(huì)公眾的環(huán)境公共需求上面。

2．2．2 優(yōu)化政府能力結(jié)構(gòu)

政府能力結(jié)構(gòu)，簡(jiǎn)單說就是政府能力構(gòu)成要素之間的排列組合方式、聚集狀態(tài)、比例關(guān)系。目前，政府能力結(jié)構(gòu)方面存在的一些問題限制了政府能力的充分發(fā)揮，如在政府能力構(gòu)成要素層面，過分看重硬能力，“軟”能力要素(權(quán)威、文化、信息、管理水平等)與“硬”能力(人力、權(quán)力、財(cái)力等)要素不匹配，結(jié)果造成政府管制能力有余而服務(wù)能力、危機(jī)處理能力等不足。因此，設(shè)定政府環(huán)境責(zé)任在政府能力范圍之內(nèi)，要通過優(yōu)化政府能力結(jié)構(gòu)，使現(xiàn)有的政府能力得以充分發(fā)揮來實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，要有效地利用政府已經(jīng)擁有的資源，使其在政府部門、機(jī)構(gòu)之間得到合理的分配和使用，以充分發(fā)揮政府現(xiàn)有的能力，保證設(shè)定的政府環(huán)境責(zé)任能夠落實(shí)。

2．2．3 借助社會(huì)能力

政府環(huán)境責(zé)任需要通過政府能力的運(yùn)用來加以實(shí)現(xiàn)，但在政府能力有限的客觀情況下，某些政府環(huán)境責(zé)任如政府提供環(huán)境公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的責(zé)任則可以借助社會(huì)能力來幫助實(shí)現(xiàn)。所謂社會(huì)能力是指“相對(duì)于國(guó)家的社會(huì)及其組織和個(gè)人在社會(huì)進(jìn)步與發(fā)展過程中的自組織能力和主動(dòng)參與能力。”政府能力應(yīng)借助社會(huì)能力以彌補(bǔ)其不足，從而使設(shè)定的政府環(huán)境責(zé)任在現(xiàn)有的政府能力范圍之內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)。就當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)來講，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求日益劇增，政府要承擔(dān)的環(huán)境服務(wù)責(zé)任單靠現(xiàn)有的政府能力是難以滿足的，因此，應(yīng)借助社會(huì)能力來加以實(shí)現(xiàn)，即建構(gòu)公私合作的環(huán)境公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供模式，通過環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化，對(duì)某些準(zhǔn)公共物品，政府從直接提供者改為間接提供者，同時(shí)對(duì)市場(chǎng)化的公共供給進(jìn)行監(jiān)管。

3 政府環(huán)境責(zé)任的縱向設(shè)定

政府環(huán)境責(zé)任的縱向設(shè)定就是在中央政府和地方政府之間進(jìn)行環(huán)境責(zé)任的配置。政府環(huán)境責(zé)任除了中央政府要承擔(dān)外，地方政府也要積極承擔(dān)。但現(xiàn)實(shí)中，中央政府往往承擔(dān)了較多的環(huán)境責(zé)任而地方政府承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任不夠，從環(huán)境保護(hù)的實(shí)際出發(fā)，地方政府應(yīng)比現(xiàn)在承擔(dān)更多的環(huán)境責(zé)任。

3．1 基于政府能力不同的職責(zé)異構(gòu)

由于各個(gè)層級(jí)政府的能力不同，政府環(huán)境責(zé)任縱向設(shè)定應(yīng)實(shí)行職責(zé)異構(gòu)。當(dāng)前，政府環(huán)境責(zé)任在縱向設(shè)定上存在的突出問題是職責(zé)同構(gòu)。所謂職責(zé)同構(gòu)，“是指在政府間關(guān)系中，不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。通俗地講，就是在這種政府管理模式下，中國(guó)每一級(jí)政府都管理大體相同的事情?！闭h(huán)境責(zé)任縱向設(shè)定的職責(zé)同構(gòu)主要源自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，在歷史上曾經(jīng)起過積極的作用，但職責(zé)同構(gòu)導(dǎo)致中央政府與地方政府承擔(dān)相同的環(huán)境責(zé)任，同一件事情不同層級(jí)政府共同管理，每一級(jí)政府管理相同的事情，所有的政府管理所有的事情，所有的事情在所有的政府層級(jí)都得不到有效的管理。結(jié)果一些本應(yīng)由地方政府承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任中央政府也在承擔(dān)，而地方政府往往不作為或少作為，相反一些本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任，中央政府卻由于力量分散而難以顧及。典型的如中央政府承擔(dān)了過多的直接監(jiān)管責(zé)任，而這本應(yīng)由地方政府承擔(dān)更為合適，中央政府需要加強(qiáng)的只是對(duì)地方政府履行環(huán)境責(zé)任的監(jiān)督責(zé)任。政府環(huán)境責(zé)任縱向配置的職責(zé)同構(gòu)削弱了不同層級(jí)政府滿足不同區(qū)域居民環(huán)境公共需求的努力，難以形成政府間良性的“納什均衡”。因此，要改變其帶來的負(fù)面后果，必須根據(jù)政府能力的不同，確立政府環(huán)境責(zé)任縱向配置的職責(zé)異構(gòu)。

3．2 職責(zé)異構(gòu)的邊界劃分

政府環(huán)境責(zé)任縱向設(shè)定的職責(zé)異構(gòu)涉及到不同層級(jí)政府環(huán)境責(zé)任的邊界劃分，各方在各自的責(zé)任邊界范圍內(nèi)承擔(dān)起自己的環(huán)境責(zé)任。需要指出的是，職責(zé)異構(gòu)的邊界劃分并不意味著中央政府和地方政府在環(huán)境保護(hù)上的隔離，恰恰相反是為了建立政府間在保護(hù)環(huán)境方面的合作伙伴關(guān)系。

3．2．1 中央政府的環(huán)境責(zé)任

中央政府具有較強(qiáng)的政府能力，且某些政府能力是地方政府所不具備的。因此，中央政府應(yīng)承擔(dān)地方政府所不能承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任，如協(xié)調(diào)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的責(zé)任、未知環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的防范責(zé)任、跨地區(qū)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任等；同時(shí)，對(duì)地方政府承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任，一方面要進(jìn)行監(jiān)督，另一方面在其能力不足、難以履行時(shí)要給予幫助。目前，許多國(guó)家的環(huán)境立法對(duì)中央政府的環(huán)境責(zé)任都專門做了規(guī)定，如美國(guó)的《國(guó)家環(huán)境政策法》。

3．2．2 地方政府的環(huán)境責(zé)任

地方政府作為一個(gè)統(tǒng)和的概念，其本身還具有一定的層級(jí)性，各層級(jí)地方政府之間在政府能力方面存在巨大差異，所以在政府環(huán)境責(zé)任承擔(dān)上應(yīng)有所區(qū)別。

(1)省、市級(jí)政府環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)。省、市級(jí)政府是地方政府層級(jí)中的較高層次，與縣、鄉(xiāng)政府相比，省、市級(jí)政府具有較強(qiáng)的政府能力。因此，省、市級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)較多的政府環(huán)境責(zé)任。另外，從中國(guó)目前的實(shí)際情況看，省、市級(jí)政府也需要成為政府環(huán)境責(zé)任的主要承擔(dān)者，原因在于：省、市級(jí)政府所轄區(qū)域廣大，如我國(guó)許多省的面積和人口往往相當(dāng)于國(guó)外的一些中等國(guó)家；城市人口密集、企業(yè)等污染源集中，城市環(huán)境問題當(dāng)前最為突出；省、市級(jí)政府與縣、鄉(xiāng)政府聯(lián)系緊密，中間環(huán)節(jié)較少，便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題。為此，省、市級(jí)政府承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任包括：一定的協(xié)調(diào)責(zé)任、維護(hù)本行政區(qū)域的環(huán)境公平責(zé)任、環(huán)境監(jiān)管和監(jiān)督責(zé)任、提供較充分的環(huán)境公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的責(zé)任、局部的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任等。

(2)縣、鄉(xiāng)政府環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)?？h、鄉(xiāng)政府是地方政府的主體，數(shù)量眾多，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前有2 861個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，近50 000個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)，但除少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)外，絕大多數(shù)縣、鄉(xiāng)政府能力不強(qiáng)。由此，縣、鄉(xiāng)政府環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)主要限于政府的基本環(huán)境責(zé)任。政府的基本環(huán)境責(zé)任主要指環(huán)境監(jiān)管、必要的環(huán)境公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供等，這是縣、鄉(xiāng)政府最能發(fā)揮作用的領(lǐng)域。其中，縣、鄉(xiāng)政府的監(jiān)管責(zé)任與中國(guó)環(huán)境問題的現(xiàn)狀緊密相關(guān)，一方面，20世紀(jì)80年代以來高速發(fā)展的中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是造成當(dāng)前環(huán)境污染的重要原因，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量多、分布廣，只有通過縣、鄉(xiāng)政府才能進(jìn)行有效的監(jiān)管；另一方面，中國(guó)日益嚴(yán)重的生態(tài)破壞主要發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)，是當(dāng)?shù)厝罕姙榱嗣撠氈赂欢つ康剡^度開發(fā)、利用自然資源所造成的，對(duì)此也只能通過縣、鄉(xiāng)政府才能進(jìn)行有效的監(jiān)管。

4 政府環(huán)境責(zé)任的橫向設(shè)定

政府環(huán)境責(zé)任的橫向設(shè)定就是在政府的不同部門之間進(jìn)行環(huán)境責(zé)任的配置。由于環(huán)境公共事務(wù)的復(fù)雜性，單靠某一政府部門承擔(dān)起全部的環(huán)境責(zé)任是不可能的，相關(guān)政府部門也要在各自的工作領(lǐng)域承擔(dān)起相應(yīng)的環(huán)境責(zé)任。所以，政府環(huán)境責(zé)任需要在橫向上進(jìn)行設(shè)定。

4．1 環(huán)境管理責(zé)任的部門集中

環(huán)境管理責(zé)任是政府環(huán)境責(zé)任中的基礎(chǔ)責(zé)任，特別在當(dāng)前更是政府環(huán)境責(zé)任中需要完善的部分。環(huán)境管理責(zé)任在橫向設(shè)定時(shí)應(yīng)實(shí)行部門集中而非部門分散，原因在于：

(1)公共管理的需要。政府的環(huán)境管理是一種公共管理，從公共管理角度來講，管理權(quán)力主體越多越分散，則管理責(zé)任就會(huì)趨于松懈，相反，權(quán)力越是集中并趨向于單一中心，責(zé)任就越明確，權(quán)力主體之間的破壞性競(jìng)爭(zhēng)和摩擦就越小。同時(shí)，管理系統(tǒng)的專門化和管理體制的單一權(quán)力機(jī)構(gòu)，有助于減少?zèng)Q策和辦事過程中的消耗，可以增長(zhǎng)效率，克服無責(zé)任性和混亂性，國(guó)外環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐證明了環(huán)境管理責(zé)任的部門集中效果更好。

(2)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的要求。環(huán)境作為人類生存與發(fā)展的客觀基礎(chǔ)，是由各種環(huán)境要素構(gòu)成的一個(gè)有機(jī)整體即生態(tài)系統(tǒng)。所以，對(duì)環(huán)境的保護(hù)應(yīng)按照綜合生態(tài)系統(tǒng)管理，因而應(yīng)該特別注意生態(tài)系統(tǒng)的整體特點(diǎn)。環(huán)境管理責(zé)任如果由不同部門承擔(dān)，往往造成僅對(duì)單項(xiàng)環(huán)境介質(zhì)、單個(gè)資源要素的單項(xiàng)管理，局限于單一的土地類型、保護(hù)區(qū)域、政治或行政單位。從目前的實(shí)際情況來看，環(huán)境管理責(zé)任應(yīng)主要由環(huán)境保護(hù)行政主管部門來進(jìn)行集中管理。

4．2 環(huán)境非管理責(zé)任的部門擴(kuò)展

政府環(huán)境責(zé)任的內(nèi)容除管理責(zé)任外，還有許多非管理責(zé)任，這是公眾環(huán)境公共需求提升的必然結(jié)果。環(huán)境非管理責(zé)任，諸如協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的責(zé)任、維護(hù)環(huán)境公平與正義的責(zé)任、保障公眾參與環(huán)境保護(hù)的責(zé)任、防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任、提供環(huán)境公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的責(zé)任、促進(jìn)綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的責(zé)任等都是政府環(huán)境責(zé)任的組成部分，其承擔(dān)單靠環(huán)境行政主管部門是不夠的，需要部門擴(kuò)展即政府部門的廣泛參與。

編輯 田 紅