航空口岸：建設(shè)滯后與發(fā)展超前并存的成因

[摘要] 本文分析了航空口岸建設(shè)對(duì)民航發(fā)展的促進(jìn)作用和航空口岸建設(shè)與運(yùn)作中存在的主要問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出了若干政策建議。

[關(guān)鍵詞] 航空口岸民航機(jī)場(chǎng)通關(guān)

[中圖分類(lèi)號(hào)] F562.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1004-6623（2008）01-0077-03

[作者簡(jiǎn)介] 謝敏（1978—），女，新疆伊寧人，綜合開(kāi)發(fā)研究院（中國(guó)·深圳）項(xiàng)目研究員，南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院在讀博士生，研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)；張建森（1964—），浙江溫州人，綜合開(kāi)發(fā)研究院（中國(guó)·深圳）主任研究員、副教授、金融學(xué)博士后，研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)。

航空口岸是口岸的一種，是我國(guó)對(duì)外交往的重要門(mén)戶和窗口，是指供人員、貨物和交通工具出入國(guó)（邊）境的機(jī)場(chǎng)。近年來(lái)，我國(guó)航空口岸建設(shè)不斷躍上新臺(tái)階，但同時(shí)存在機(jī)場(chǎng)航空口岸建設(shè)滯后和發(fā)展超前問(wèn)題。本文擬對(duì)此進(jìn)行分析。

一、我國(guó)航空口岸建設(shè)發(fā)展迅速

隨著我國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的快速發(fā)展以及民航體系的持續(xù)完善，航空口岸建設(shè)不斷取得令人矚目的成就?！笆濉逼陂g，我國(guó)民用航空行業(yè)固定資產(chǎn)總投資947億元，新增機(jī)場(chǎng)21個(gè)，全國(guó)民用運(yùn)輸頒證機(jī)場(chǎng)達(dá)到142個(gè)。截至2005年底，全國(guó)共有對(duì)外開(kāi)放航空口岸56個(gè)。

（一）航空口岸建設(shè)促使航空物流規(guī)模迅速擴(kuò)大

航空口岸雖然在口岸物流中所占比重較小①，但隨著社會(huì)物流的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，增勢(shì)迅猛。近年來(lái)，由于外貿(mào)進(jìn)出口總量的增加以及航空口岸建設(shè)的完善，我國(guó)全行業(yè)航空運(yùn)輸各項(xiàng)指標(biāo)增長(zhǎng)迅猛?！笆濉逼陂g，我國(guó)民航總周轉(zhuǎn)量、貨郵運(yùn)輸量分別增長(zhǎng)113.3%和91.2%。2006年，航空運(yùn)輸繼續(xù)快速發(fā)展，全行業(yè)完成運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量306億噸公里（其中，港澳航線完成3.3%，國(guó)際航線完成33.7%），旅客運(yùn)輸量1.6億人（其中，港澳航線完成3.4%，國(guó)際航線完成7.9%），貨郵運(yùn)輸量349萬(wàn)噸（其中，港澳航線完成5.2%，國(guó)際航線完成26.4%），三項(xiàng)指標(biāo)分別比2005年增長(zhǎng)17.0%、15.5%和13.9%。當(dāng)年共有定期航線1336條，其中國(guó)內(nèi)航線1068條（至香港、澳門(mén)航線43條，占1.0%），國(guó)際航線268條（占201.%）。

（二）航空口岸建設(shè)促使物流園區(qū)在機(jī)場(chǎng)聚集

我國(guó)航空口岸正逐漸向綜合物流中心轉(zhuǎn)變，一些口岸借助特殊的地理優(yōu)勢(shì)已經(jīng)成為海陸空中轉(zhuǎn)集散中心。隨著我國(guó)多層次保稅物流監(jiān)管體系的發(fā)展，物流園區(qū)日益在機(jī)場(chǎng)周邊集聚，不少航空口岸成為集運(yùn)輸、轉(zhuǎn)運(yùn)、儲(chǔ)存、裝拆箱、倉(cāng)儲(chǔ)、加工、信息處理為一體的重要樞紐。如北京首都機(jī)場(chǎng)設(shè)立的保稅物流中心（B型）已于2007年正式通過(guò)驗(yàn)收并投入運(yùn)營(yíng)，這將進(jìn)一步優(yōu)化首都機(jī)場(chǎng)供應(yīng)鏈運(yùn)作模式，提升首都機(jī)場(chǎng)的戰(zhàn)略地位，形成輻射北中國(guó)區(qū)乃至整個(gè)東北亞地區(qū)的航空物流體系。再如深圳機(jī)場(chǎng)建設(shè)的保稅倉(cāng)和出口監(jiān)管倉(cāng)，對(duì)航空物流的高效流轉(zhuǎn)起到了積極的保障作用，為深圳機(jī)場(chǎng)實(shí)施南中國(guó)貨運(yùn)門(mén)戶戰(zhàn)略奠定了良好基礎(chǔ)。

二、部分機(jī)場(chǎng)航空口岸

建設(shè)滯后、通關(guān)效率低下及其原因

（一）航空口岸建設(shè)滯后、通關(guān)效率低下的表現(xiàn)

我國(guó)各地機(jī)場(chǎng)間發(fā)展的差距較為明顯，一些航空口岸的建設(shè)已經(jīng)跟不上口岸業(yè)務(wù)量迅猛增長(zhǎng)的需要，一是作業(yè)場(chǎng)地不足。一些航空口岸，由于前期規(guī)劃未能充分預(yù)計(jì)到國(guó)際客運(yùn)、貨運(yùn)業(yè)務(wù)的迅猛發(fā)展，致使口岸查驗(yàn)廳、隔離廳、國(guó)際停機(jī)坪、國(guó)際貨運(yùn)查驗(yàn)區(qū)、辦公室等場(chǎng)地嚴(yán)重不足，無(wú)法滿足多重類(lèi)型國(guó)際航班運(yùn)作的需求。二是人員編制不足。一些航空口岸業(yè)務(wù)量的快速增長(zhǎng)不斷增加了口岸管理的工作量，而人員編制并沒(méi)有得到及時(shí)補(bǔ)充。以深圳機(jī)場(chǎng)口岸為例，深圳機(jī)場(chǎng)2001～2006年貨郵吞吐量年均增長(zhǎng)18%，而目前各口岸單位基本都是1993年開(kāi)放口岸時(shí)定的人員編制，無(wú)法滿足現(xiàn)有國(guó)際業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，作業(yè)時(shí)間也不能滿足航空公司和貨主的需求，更不能提供24小時(shí)通關(guān)服務(wù)。三是通關(guān)效率低下。隨著我國(guó)加入世貿(mào)組織，國(guó)內(nèi)外企業(yè)更加關(guān)注口岸通關(guān)效率的提高，以降低通關(guān)成本，增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力。而目前，我國(guó)各地航空口岸通關(guān)效率普遍較為低下，如深圳機(jī)場(chǎng)經(jīng)過(guò)多年改革，目前關(guān)務(wù)環(huán)境已大幅度改善，通關(guān)效率在全國(guó)名列前茅，但與近鄰的香港機(jī)場(chǎng)相比仍較為落后。

（二）航空口岸通關(guān)效率低下對(duì)民航發(fā)展的影響

我國(guó)航空口岸的通關(guān)效率對(duì)民航發(fā)展的影響集中反映為對(duì)國(guó)際貨運(yùn)業(yè)務(wù)發(fā)展的制約。再以深圳機(jī)場(chǎng)國(guó)際貨運(yùn)業(yè)務(wù)發(fā)展為例，深圳機(jī)場(chǎng)所處的珠江三角洲地區(qū)位于世界最熱航線倫敦－新加坡－邁阿密大三角的重心位置，深圳機(jī)場(chǎng)貨運(yùn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)腹地極為廣闊，發(fā)展國(guó)際貨運(yùn)的區(qū)位條件十分有利。然而，珠三角航空貨運(yùn)量并沒(méi)有集中于深圳機(jī)場(chǎng)（2006年深圳機(jī)場(chǎng)國(guó)際貨郵吞吐量?jī)H9.9萬(wàn)噸），而是主要由香港機(jī)場(chǎng)吸納（2006年香港機(jī)場(chǎng)的貨郵運(yùn)輸量已經(jīng)達(dá)到360萬(wàn)噸，吸納了珠三角70%～80%的國(guó)際航空貨運(yùn)量）。珠三角的航空貨物，轉(zhuǎn)道香港機(jī)場(chǎng)出口，除了貨運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施、航線結(jié)構(gòu)、航油政策等方面的差距，通關(guān)效率也是其中的重要因素。

（三）航空口岸建設(shè)滯后、通關(guān)效率低下的原因

1.航空口岸管理法制體系不完善。目前，我國(guó)航空口岸管理所依據(jù)的主要法律如表1所示，此外貴州、安徽等省份以及太原、石家莊、青島等地方政府頒布了當(dāng)?shù)氐暮娇湛诎豆芾磙k法。但總體來(lái)看，我國(guó)航空口岸管理與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相配套、與民航業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的法制體系尚未完全建立，存在以下制約：第一，查驗(yàn)單位懲處違法行為的權(quán)力不足，例如按照現(xiàn)行法律規(guī)定，海關(guān)對(duì)受走私分子雇用專(zhuān)門(mén)用來(lái)從事走私的運(yùn)輸工具無(wú)權(quán)沒(méi)收，難以追究相應(yīng)的法律責(zé)任。第二，目前航空口岸運(yùn)作依據(jù)的法律對(duì)于通關(guān)作業(yè)流程等規(guī)定不明確，查驗(yàn)單位自身執(zhí)法程序不健全。第三，法律法規(guī)未能及時(shí)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展修訂完善，加入WTO后，我國(guó)對(duì)外承諾的簡(jiǎn)化和統(tǒng)一通關(guān)手續(xù)、法律透明度等沒(méi)有得到完全體現(xiàn)，口岸境內(nèi)外法制建設(shè)差距較大。這都影響了口岸的依法順暢運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.社會(huì)整體誠(chéng)信體系的缺失。一方面，走私和腐敗嚴(yán)重影響了口岸整體通關(guān)效率，影響了守法企業(yè)的快速順暢通關(guān)；另一方面口岸運(yùn)作的各類(lèi)物流企業(yè)，數(shù)量龐大，素質(zhì)參差不齊，部分公司誠(chéng)信不足，這些都嚴(yán)重影響了各地機(jī)場(chǎng)關(guān)務(wù)環(huán)境的改善。

3.航空口岸運(yùn)作涉及眾多單位，協(xié)調(diào)難度較大。在航空口岸查驗(yàn)工作方面，海關(guān)管物，海關(guān)總署是主管部門(mén)，邊檢管人，公安部是主管部門(mén)；在檢驗(yàn)檢疫方面，國(guó)家質(zhì)檢總局①是主管部門(mén)；口岸的國(guó)際貿(mào)易，商務(wù)部是主管部門(mén)；航空口岸的機(jī)場(chǎng)，民航總局是行業(yè)主管部門(mén)；邊境口岸工作涉及對(duì)等開(kāi)放，外交部是外事主管部門(mén)。航空口岸的檢查檢驗(yàn)設(shè)施、所需聯(lián)檢場(chǎng)地和檢查檢驗(yàn)單位的辦公、生活土建設(shè)施的建設(shè)和投資，由地方政府負(fù)責(zé)；機(jī)場(chǎng)屬地化改革后還要接受當(dāng)?shù)貒?guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理單位、交通局等單位的管理。此外，航空口岸還集中了航空公司、各類(lèi)貨運(yùn)公司、貨運(yùn)代理公司、航空貨站、航空物流園等企業(yè)。航空口岸通關(guān)效率由口岸各單位整體運(yùn)轉(zhuǎn)效能共同決定，航空口岸管理工作條塊交叉的現(xiàn)實(shí)情況，決定了口岸運(yùn)作整體協(xié)調(diào)難度大，影響了口岸的建設(shè)水平、通行能力和運(yùn)行效率。

4.查驗(yàn)單位資源配置機(jī)制不完善。國(guó)家對(duì)航空口岸查驗(yàn)的海關(guān)、邊檢、檢驗(yàn)檢疫等單位均實(shí)行垂直管理體制，各地口岸查驗(yàn)單位的預(yù)算全部納入中央預(yù)算，經(jīng)費(fèi)由國(guó)家主管部門(mén)自上而下劃撥，人員編制也由國(guó)家主管部門(mén)報(bào)中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室審批。但是我國(guó)幅員遼闊，口岸管理戰(zhàn)線拉得很長(zhǎng)，一些業(yè)務(wù)增長(zhǎng)迅猛的航空口岸，出現(xiàn)了管理資源嚴(yán)重滯后于業(yè)務(wù)發(fā)展的局面。與此同時(shí)，一些航空口岸查驗(yàn)單位資源不足，又給機(jī)場(chǎng)、地方政府帶來(lái)了較大的負(fù)擔(dān)。按照國(guó)務(wù)院有關(guān)行政管理法規(guī)，航空口岸檢查檢驗(yàn)設(shè)施建設(shè)資金由地方政府負(fù)責(zé)解決，地方新開(kāi)口岸，所需聯(lián)檢場(chǎng)地和檢查檢驗(yàn)單位的辦公、生活土建設(shè)施（包括宿舍），由地方統(tǒng)一投資，統(tǒng)一建設(shè)。一些航空口岸從開(kāi)辦時(shí)起，除按照規(guī)定由地方承擔(dān)設(shè)施投入，還需接受來(lái)自地方的各種資助或補(bǔ)貼，如“伙食補(bǔ)貼”、“生活補(bǔ)貼”、“領(lǐng)導(dǎo)津貼”、無(wú)償提供交通工具、通信工具、電器等等，以及提供“協(xié)管人員”等。但這些配置在一些地方并不能全部落實(shí)。這樣，一方面垂直管理體制下一些航空口岸查驗(yàn)單位管理資源配置不足，另一方面地方補(bǔ)貼投入又欠規(guī)范，制約了航空口岸的建設(shè)，影響了通關(guān)效率。

5.口岸通關(guān)作業(yè)流程不夠規(guī)范。通關(guān)作業(yè)流程是指貨物、運(yùn)輸工具進(jìn)出關(guān)境時(shí)，口岸單位為履行各項(xiàng)管理職能而實(shí)施的一系列作業(yè)程序。有關(guān)通關(guān)作業(yè)的流程，海關(guān)法僅作了原則性規(guī)定，各地航空口岸通關(guān)現(xiàn)場(chǎng)缺乏統(tǒng)一規(guī)范的布局，各地貨物通關(guān)流程也不盡相同，一些航空口岸通關(guān)流程沿襲“申報(bào)、查驗(yàn)、征稅、放行”的所謂通關(guān)流程，一些航空口岸作業(yè)方式還較多采用傳統(tǒng)方式，未能通過(guò)信息技術(shù)提高工作效率。

三、部分機(jī)場(chǎng)超前開(kāi)放航空口岸的原因

目前，我國(guó)共有國(guó)際定期航班機(jī)場(chǎng)26個(gè)，國(guó)際不定期航班機(jī)場(chǎng)1個(gè)，國(guó)際航班備降機(jī)場(chǎng)5個(gè)，已經(jīng)開(kāi)放了56個(gè)航空口岸。有些航空口岸機(jī)場(chǎng)基本上只有1～2條國(guó)際航線，年平均航班在1～5個(gè)不等，相當(dāng)一部分航線、航班年平均乘座率都很低。一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)，由于機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的國(guó)際航班不足，為國(guó)際業(yè)務(wù)配備的基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備使用率也嚴(yán)重偏低。

機(jī)場(chǎng)配套設(shè)施建設(shè)投入約占機(jī)場(chǎng)總建設(shè)投入的1/5左右。一些地方機(jī)場(chǎng)在條件尚未成熟的情況下，匆忙進(jìn)行機(jī)場(chǎng)開(kāi)放口岸建設(shè)，一方面占用機(jī)場(chǎng)大量建設(shè)資金，增加機(jī)場(chǎng)建設(shè)預(yù)算，另一方面因國(guó)際業(yè)務(wù)量不足，設(shè)施維護(hù)費(fèi)用及相關(guān)業(yè)務(wù)費(fèi)用成為機(jī)場(chǎng)沉重的包袱。機(jī)場(chǎng)現(xiàn)金流緊張，其正常運(yùn)營(yíng)必然受到嚴(yán)重影響。

一些地方政府熱衷于開(kāi)放航空口岸，往往是為了“改善當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境”，吸引外資，有的更將其當(dāng)作重要政績(jī)，而對(duì)當(dāng)?shù)亻_(kāi)放口岸的條件考慮不足，缺乏科學(xué)論證。因此，一些地方在十分拮據(jù)的地方財(cái)政中籌集資金建設(shè)航空口岸，不僅占用了大量的資金、影響了當(dāng)?shù)貦C(jī)場(chǎng)的發(fā)展，也浪費(fèi)了國(guó)家的管理資源。

四、政策建議

1.民航管理部門(mén)應(yīng)指導(dǎo)各地機(jī)場(chǎng)根據(jù)國(guó)內(nèi)外航空運(yùn)輸市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)，找到順應(yīng)我國(guó)機(jī)場(chǎng)體系整體戰(zhàn)略布局，又符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的機(jī)場(chǎng)定位。在此基礎(chǔ)上，指導(dǎo)各地機(jī)場(chǎng)審慎、科學(xué)地進(jìn)行航空口岸建設(shè)。

2.國(guó)家立法機(jī)構(gòu)可借鑒國(guó)際成熟口岸管理規(guī)則，結(jié)合我國(guó)航空口岸的特點(diǎn)，適應(yīng)國(guó)際便利通關(guān)的趨勢(shì)，適時(shí)修訂航空口岸管理所依據(jù)的法律法規(guī)。國(guó)家有關(guān)管理部門(mén)應(yīng)完善航空口岸管理體制，優(yōu)化航空口岸的資源配置。

3.各地政府和機(jī)場(chǎng)當(dāng)局在機(jī)場(chǎng)土地規(guī)劃過(guò)程中，應(yīng)充分考慮海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫等口岸單位的辦公、查驗(yàn)、處理所需場(chǎng)所建設(shè)，以適應(yīng)業(yè)務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)展的要求，在相應(yīng)場(chǎng)所的選址安排等方面，需要積極聽(tīng)取口岸單位的建議，從作業(yè)流程、成本等角度綜合衡量。

4.各地政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)航空物流的統(tǒng)籌力度，加強(qiáng)對(duì)航空口岸各單位的整體協(xié)調(diào)，逐步規(guī)范、完善地方政府和機(jī)場(chǎng)當(dāng)局對(duì)航空口岸的建設(shè)、投資和補(bǔ)貼機(jī)制。

5.各地機(jī)場(chǎng)當(dāng)局要配合口岸查驗(yàn)單位，不斷提高口岸的信息化水平。一方面共同開(kāi)發(fā)建設(shè)電子監(jiān)管系統(tǒng)，通過(guò)電子化、集約化運(yùn)作，提高口岸單位運(yùn)作效能，滿足貨物快速流通及口岸單位有效監(jiān)管的要求。另一方面，在可行性研究的基礎(chǔ)上，共同完善查驗(yàn)設(shè)施設(shè)備，如購(gòu)置平臺(tái)式安檢機(jī)等，逐步引進(jìn)IC卡識(shí)別、GPS監(jiān)控等電子化設(shè)備，自動(dòng)采集、確認(rèn)和核對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)作。

6.各地機(jī)場(chǎng)當(dāng)局需聯(lián)合航空口岸單位進(jìn)行政策開(kāi)發(fā)，創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式和通關(guān)模式。特別是已經(jīng)設(shè)立保稅物流中心、出口監(jiān)管倉(cāng)、保稅倉(cāng)的航空口岸，需要挖掘航空口岸和保稅物流功能，不斷開(kāi)發(fā)新業(yè)務(wù)，探索建立根據(jù)貨物性質(zhì)實(shí)行“分批出區(qū)、集中報(bào)關(guān)”的通關(guān)模式。

7.各地機(jī)場(chǎng)當(dāng)局、航空物流企業(yè)要積極配合航空口岸單位采用風(fēng)險(xiǎn)管理辦法，實(shí)現(xiàn)對(duì)通關(guān)企業(yè)的規(guī)范化管理?？刹扇《ㄆ谠u(píng)估企業(yè)信用額度、風(fēng)險(xiǎn)分析、加強(qiáng)事后稽查等手段加強(qiáng)監(jiān)管效果，促進(jìn)企業(yè)守法自律，建立企業(yè)自律化約束機(jī)制，完善企業(yè)誠(chéng)信體系，實(shí)現(xiàn)為守法企業(yè)提供最大的通關(guān)便利。

（收稿日期: 2007-12-29責(zé)任編輯: 垠喜）