城市化推進(jìn)中的農(nóng)戶轉(zhuǎn)移制度安排

[摘要]擴(kuò)大貨幣供給并將其投放到進(jìn)城農(nóng)戶就業(yè)、住房與生活保障問(wèn)題的解決上，等于開啟了城市化快速推進(jìn)的引擎。順利推進(jìn)以戶為單位的農(nóng)業(yè)富裕人口轉(zhuǎn)移，應(yīng)同時(shí)作出一系列相關(guān)的農(nóng)戶轉(zhuǎn)移制度安排，這涉及到以戶為單位進(jìn)行轉(zhuǎn)移、“三證一協(xié)議”的轉(zhuǎn)移方式、“保護(hù)性就業(yè)”與公共工程建設(shè)的“捆綁”，實(shí)行目標(biāo)城市的“準(zhǔn)入”選擇等方面。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)戶轉(zhuǎn)移制度安排“三證一協(xié)議”目標(biāo)城市

[中圖分類號(hào)]F291；F249.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-6623(2008)01-0074-03

[作者簡(jiǎn)介]馬先標(biāo)(1970-)，江蘇淮安人，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。研究方向：貨幣金融、城市化、教育經(jīng)濟(jì)與管理；孫紅兵（1966-），女，云南宣威人，昆明理工大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授。研究方向：城市創(chuàng)新等；靳松（1975—），江蘇淮安人，江蘇省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局主任科員，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

快速推進(jìn)城市化，是指主要通過(guò)宏觀調(diào)控體系的一系列制度安排，加快農(nóng)村富余人口與其它相關(guān)的生產(chǎn)要素向城市轉(zhuǎn)移、積聚的過(guò)程，這種方式有別于自然而然的城市化演變進(jìn)程。理論與現(xiàn)實(shí)都表明，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)城應(yīng)以戶而不是以單個(gè)勞動(dòng)力為單位，這是有別于其他國(guó)家的。

一、 以戶為單位的轉(zhuǎn)移有利于徹底的城市化

改革開放以來(lái)，龐大的農(nóng)民工群體在城鄉(xiāng)間穿梭，結(jié)果是催生了大批沒(méi)有移交宅基地與農(nóng)田的“候鳥型農(nóng)民”，導(dǎo)致假城市化①、不徹底的城市化和依然緩慢的城市化，并進(jìn)而制約了城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

“候鳥型入城”的農(nóng)民，出于對(duì)鄉(xiāng)土的眷念、對(duì)城市高成本生活的恐懼與對(duì)未來(lái)不確定性的茫然，只能“離土不離鄉(xiāng)，腳踏兩只船”。這不是真正有效的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，不是真正的城市化。在這種模式下，農(nóng)村土地依然被零散占用，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)與機(jī)械化耕種施展不開，城市圈發(fā)展的地理空間依然沒(méi)有改善，城鄉(xiāng)互動(dòng)協(xié)調(diào)的引擎開啟不了。根據(jù)全國(guó)第五次人口普查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，上海2000年流動(dòng)人口為387萬(wàn)；相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料也顯示，北京2003年流動(dòng)人口為386萬(wàn)。流動(dòng)人口文化素質(zhì)偏低，現(xiàn)行的戶籍管理辦法又使得他們?cè)诰幼?、社?huì)保障與子女教育等方面難以被納入城市管理體系，給宏觀經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理帶來(lái)諸多“兩難”問(wèn)題，并有滋生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能。

所以，采取組合的公共政策，支持以農(nóng)戶為單位轉(zhuǎn)移，是推動(dòng)龐大的富余農(nóng)業(yè)人口快速轉(zhuǎn)移進(jìn)城，實(shí)現(xiàn)徹底的城市化的戰(zhàn)略選擇。

從人口、資源與環(huán)境保護(hù)的國(guó)策出發(fā)，“以戶為單位”應(yīng)界定為以三口之家的標(biāo)準(zhǔn)戶為遷移單位。城市化不是簡(jiǎn)單的自由經(jīng)濟(jì)演進(jìn)過(guò)程，需要規(guī)定合理的“門檻戶型屬性”①。

二、“三證一協(xié)議”式的轉(zhuǎn)移制度安排體現(xiàn)了推進(jìn)城市化的積極性與穩(wěn)健性

遷移推力—拉力理論(push—pull theory of migration)認(rèn)為，遷移最重要的原因是經(jīng)濟(jì)因素，人們?yōu)樽非笊a(chǎn)和生活條件的改善進(jìn)行遷移。

農(nóng)民在進(jìn)入城市前，首先考慮的就是在城市得到的預(yù)期受益是否比現(xiàn)在要優(yōu)，如果就業(yè)的概率很低，未來(lái)不確定因素太多，那么城市就不會(huì)對(duì)他們產(chǎn)生多大拉力。加上近30年的改革開放，農(nóng)村生活條件已有較大的改善。所以，不給農(nóng)民提供最低工資的保護(hù)性就業(yè)安排、準(zhǔn)公共住房和必要的生活補(bǔ)貼，以農(nóng)戶為單位的轉(zhuǎn)移將無(wú)法有效進(jìn)行。

所謂“三證一協(xié)議” 式的轉(zhuǎn)移制度安排，是指農(nóng)戶領(lǐng)取就業(yè)證書、住房證書與補(bǔ)貼發(fā)放證 “三證”，交出宅基地與農(nóng)用地，在限定期限內(nèi)遷入目標(biāo)城市；與此同時(shí)，政府與農(nóng)戶簽訂進(jìn)城協(xié)議，明確在城市化推進(jìn)的20～30年期間由宏觀調(diào)控體系逐年發(fā)放就業(yè)工資和生活補(bǔ)貼（見(jiàn)圖1）。

用擴(kuò)大的貨幣供給解決龐大的農(nóng)戶轉(zhuǎn)移進(jìn)城后的就業(yè)、住房與生活保障問(wèn)題，體現(xiàn)了城市化快速推進(jìn)的積極性與穩(wěn)健性，這是城市化快速推進(jìn)戰(zhàn)略中最重要的“一著棋”。這“一著棋”運(yùn)轉(zhuǎn)不開，城市化的整個(gè)進(jìn)程就無(wú)從談起。

城市化中龐大的農(nóng)戶能否順利轉(zhuǎn)移，一個(gè)具體問(wèn)題就是在農(nóng)戶進(jìn)城后，如何安排其就業(yè)。芝加哥大學(xué)的喬治.托利和威克森林大學(xué)的約翰.克瑞菲爾德認(rèn)為最低工資安排其實(shí)就是一種保護(hù)性就業(yè)，在欠發(fā)達(dá)國(guó)家，保護(hù)性就業(yè)吸引工人從農(nóng)村流向城市?！氨Ｗo(hù)性就業(yè)”應(yīng)與公共工程建設(shè)“捆綁”實(shí)施，以在低通脹中實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)向上的良性運(yùn)行。

轉(zhuǎn)移農(nóng)戶生活補(bǔ)貼的對(duì)象，指除已安排就業(yè)的主勞力外，未就業(yè)的其余家庭成員，應(yīng)由管理當(dāng)局按月發(fā)給最低生活補(bǔ)貼，其標(biāo)準(zhǔn)可以因區(qū)域、城市不同有一定的差額。

而住房的提供，則是針對(duì)整個(gè)農(nóng)戶家庭所有成員的。進(jìn)城農(nóng)戶屬于低收入者家庭，并已將農(nóng)地與宅基地移交，失去了絕大部分生活資料，所以，政府為轉(zhuǎn)移農(nóng)戶提供基本住房是非常必要的，而且還應(yīng)該提前建好這類安置房。這類房屋的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)可以作出一些附加的規(guī)定，但是，至少有一點(diǎn)應(yīng)該界定：對(duì)農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，在未來(lái)的城市生活中，不得將該類房屋出售給社會(huì)投資者，只能用于中低收入者居?。粚?duì)政府來(lái)說(shuō)，在農(nóng)戶沒(méi)有搬遷房屋的意愿時(shí)，不得收回房屋居住權(quán)。

為進(jìn)城農(nóng)民提供準(zhǔn)公共住宅是有國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可以參照的。城市化成功的國(guó)家，政府均承擔(dān)了建設(shè)準(zhǔn)公共住宅的任務(wù)。無(wú)論是以市場(chǎng)力為主導(dǎo)城市化的美國(guó)，還是以宏觀調(diào)控力與市場(chǎng)力并重的日本，在重視公共住房政策，解決中低收入者住房問(wèn)題上，具有一致性。主要是由政府建造“公屋”、“廉租房”，推行“居者有其屋”計(jì)劃。1949年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《全國(guó)可承受住房法》，1968年的住房條例規(guī)定“包括計(jì)劃修建或修復(fù)2600萬(wàn)套住房，其中600萬(wàn)套用于低收入或中低收入家庭；并且作為提供公共住房的選擇方式，政府提供購(gòu)房成本中80%的抵押擔(dān)保金和補(bǔ)助來(lái)擴(kuò)大不富裕者的住房擁有”，聯(lián)邦政府意欲確保每一位美國(guó)公民擁有一套舒適的住房。

20世紀(jì)80年代后，美、日、英等國(guó)城市化已經(jīng)完成，住房尖銳問(wèn)題有所緩解，但美國(guó)政府在1990年仍然投入40億美元建設(shè)公共住宅，用以解決城市發(fā)展中可能出現(xiàn)的新的住房短缺問(wèn)題。新加坡的差別房?jī)r(jià)和香港的公屋建設(shè)，對(duì)于解決城市化中的房困，保證城市化的質(zhì)量，也發(fā)揮了積極的重要作用。

三、“保護(hù)性就業(yè)”與公共工程建設(shè)的“捆綁”效應(yīng)，既可穩(wěn)定進(jìn)城農(nóng)戶的心里預(yù)期，又可使宏觀經(jīng)濟(jì)在低通脹中良性運(yùn)行

將進(jìn)城農(nóng)戶的“保護(hù)性就業(yè)”與提高城市承載力的公共工程建設(shè)“捆綁”起來(lái)，可以使宏觀經(jīng)濟(jì)在下移的菲利普斯曲線中運(yùn)行，同時(shí)沒(méi)有惡化原有的通脹率。

這與菲利普斯曲線的移動(dòng)規(guī)律有關(guān)。凱恩斯主義者坦誠(chéng)，緊縮性的政策治理通脹，無(wú)論是財(cái)政政策，還是貨幣政策，都可以降低總需求，縮小供求缺口，但這會(huì)進(jìn)一步減少對(duì)勞動(dòng)力的需求，產(chǎn)生更多的失業(yè)。而新凱恩斯主義則認(rèn)為，如果采取適當(dāng)政策措施，使曲線向下移動(dòng)，就可以既不增加失業(yè)，又能降低通脹水平。貨幣擴(kuò)大供給以支持城市化中的農(nóng)戶轉(zhuǎn)移，就是這樣的一個(gè)有效的政策措施。實(shí)施這一措施必然充分拉動(dòng)目前閑置的資本、鋼材、勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素就業(yè)。 轉(zhuǎn)移農(nóng)戶過(guò)程中實(shí)行的“保護(hù)性就業(yè)”與公共工程建設(shè)的“捆綁”，還可以穩(wěn)定農(nóng)戶的心里預(yù)期，減少工作流動(dòng)性的風(fēng)險(xiǎn)。這些效應(yīng)，使得經(jīng)濟(jì)在下移的菲利普斯曲線中低通脹地良性運(yùn)行，有效防范與遏制因貨幣擴(kuò)大供給可能帶來(lái)的宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

我國(guó)城市的勞動(dòng)力數(shù)量龐大，為遷移農(nóng)戶主勞力提供就業(yè)機(jī)會(huì)只能靠創(chuàng)造新的就業(yè)集合實(shí)現(xiàn)，重點(diǎn)可放在為提高城市承載力的公共工程建設(shè)項(xiàng)目上。農(nóng)戶參加這樣的工程，既解決了工程建設(shè)的用工問(wèn)題，也解決了農(nóng)戶主勞力的就業(yè)問(wèn)題，還不擠占原有的城市就業(yè)機(jī)會(huì)，政策效果可謂“一石三鳥”。

四、對(duì)轉(zhuǎn)移農(nóng)戶實(shí)行目標(biāo)城市的“準(zhǔn)入”選擇與社會(huì)管理，可以減少對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的沖擊和風(fēng)險(xiǎn)，減少資源浪費(fèi)

目標(biāo)城市的“準(zhǔn)入”，是有特定含義的，市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)的城市化，應(yīng)該給轉(zhuǎn)移農(nóng)戶選擇城市的自由權(quán)，但是，目前由遷移農(nóng)戶自由選擇城市是不現(xiàn)實(shí)的。重力模型表明，遷移距離越大，距離摩擦效應(yīng)①越大，對(duì)農(nóng)戶來(lái)說(shuō)遷移成本也越大，龐大的遷移農(nóng)戶會(huì)對(duì)有限的交通資源形成沖擊，并造成不必要的浪費(fèi)。

我國(guó)城市分布極不均衡，人口基數(shù)相當(dāng)龐大，這是不同于其它任何一個(gè)國(guó)家的特點(diǎn)。韓國(guó)的首都集中了近一半的全國(guó)人口，但是韓國(guó)的總?cè)丝谥挥?882萬(wàn)，首爾及其所在的大都市圈是可以吸納并承載近2500萬(wàn)人口的，所以韓國(guó)不必要對(duì)遷移作目標(biāo)城市的限制。但是，在我國(guó)城市化中，無(wú)目標(biāo)城市限制的自由政策取向就面臨嚴(yán)重的危機(jī)，如果全國(guó)有1/10的人口，也即1億3千萬(wàn)人口（是首爾及其所在的大都市圈承載能力的5倍多）涌向北京、或上?；蛱旖?，會(huì)給城市經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)秩序帶來(lái)多大的沖擊和風(fēng)險(xiǎn)?

城市經(jīng)濟(jì)學(xué)家普遍認(rèn)為，大城市確實(shí)存在規(guī)模優(yōu)勢(shì)，城市規(guī)模增長(zhǎng)的平均成本成“U”形曲線，當(dāng)人口在一定的范圍內(nèi)時(shí)，隨著人口的增加，大城市的公共實(shí)施利用效率不但不降低反而提高，即城市規(guī)模增長(zhǎng)的平均成本在合理規(guī)模的人口范圍內(nèi)是下降的，但是隨著人口進(jìn)一步增加，超過(guò)城市承載力時(shí)，平均成本上升，交通、公共安全、就業(yè)與社會(huì)服務(wù)成本的上升將使城市單位資本的支出大大上升，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境惡化，擁擠與污染加劇，生活成本必然加大。但是由于信息不對(duì)稱，發(fā)展中國(guó)家的人們往往選擇繼續(xù)涌向已經(jīng)不堪重負(fù)的大城市，所以，政府必須對(duì)城市的規(guī)模進(jìn)行適度的控制。

20世紀(jì)90年代，辜勝阻先生曾談到城鎮(zhèn)化進(jìn)程三步走的戰(zhàn)略構(gòu)想，其一，到下世紀(jì)初，達(dá)到城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)折點(diǎn)，即城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘?0%，非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占到60%，以縣域城或縣域首位城鎮(zhèn)為據(jù)點(diǎn)基礎(chǔ)，向農(nóng)民打開“城門”;其二，城鎮(zhèn)化達(dá)到70%的比率基本完成后，人口不限于縣域流動(dòng)，增強(qiáng)縣域城市的功能，擴(kuò)大其規(guī)模;其三，逆城鎮(zhèn)化階段，非農(nóng)人口從城市中心向城市周邊和非都市地帶擴(kuò)散， 城鎮(zhèn)化達(dá)到80%，城市文明普及。這這種思路基于國(guó)情，是具有前瞻性的戰(zhàn)略構(gòu)想。

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(收稿日期: 2007-12-14 責(zé)任編輯: 垠喜)