農(nóng)村土地收益分配“兼顧公農(nóng)”模式成因探析

[摘要]本文引入青木昌彥的制度博弈觀，分析了中央政府與地方政府、地方政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的博弈行為以及引致的制度變遷。進(jìn)而得出，我國(guó)農(nóng)村土地收益分配“兼顧公農(nóng)”模式是在動(dòng)態(tài)博弈中形成的，國(guó)家不僅要協(xié)調(diào)中央政府、地方政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益關(guān)系，更要適時(shí)固化博弈結(jié)果。

[關(guān)鍵詞]土地收益 公私兼顧博弈

[中圖分類號(hào)]F321 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-6623(2008)01-0070-04

[作者簡(jiǎn)介]趙秀清（1978-），女，蒙古族，內(nèi)蒙古呼和浩特市人，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生。研究領(lǐng)域：農(nóng)村土地制度;趙秀麗（1973-），女，蒙古族，內(nèi)蒙古呼和浩特市人，呼和浩特市特殊教育學(xué)校講師。研究領(lǐng)域：理論經(jīng)濟(jì)學(xué)。

一、土地收益分配的理論紛爭(zhēng)

在我國(guó)，農(nóng)村集體土地經(jīng)征收轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地之后身價(jià)翻十幾倍甚至更多。高額的土地增值收益究竟應(yīng)該歸誰？學(xué)術(shù)界爭(zhēng)議較大，存在以下幾種代表性觀點(diǎn)：

“漲價(jià)歸公”模式。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地之后身價(jià)十倍，是國(guó)家及全社會(huì)長(zhǎng)期投資累積的成果。國(guó)家征用時(shí)按農(nóng)地價(jià)格予以補(bǔ)償，不存在“剝削農(nóng)民”問題。國(guó)家出讓非農(nóng)用地的所得，取之于社會(huì)，用之于社會(huì)，是理所當(dāng)然的。國(guó)家出讓土地的收入也會(huì)有用之不當(dāng)之處，但已不是農(nóng)地征用范疇的問題，而是改善管理、強(qiáng)化廉政等范疇的問題。主張“漲價(jià)歸公”模式的學(xué)者以周誠(chéng)（2003）、劉永湘、楊繼瑞（2004）等為代表。

“漲價(jià)歸農(nóng)”模式。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值是其土地所有權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格；征收土地時(shí)，應(yīng)按土地市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行全額補(bǔ)償。主張“漲價(jià)歸農(nóng)”模式的學(xué)者以鄭振源（2006）、朱啟臻（2006）等為代表。

“兼顧公農(nóng)”模式。該模式是周誠(chéng)（2006）提出，并在其后續(xù)文章中深化和完善。周誠(chéng)通過分析“漲價(jià)歸公”與“漲價(jià)歸農(nóng)”模式的利弊，修正了他前期所持“漲價(jià)歸公”模式的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，“漲價(jià)歸公”模式，不能保障失地者的基本權(quán)益，只是保障了社會(huì)利益；“漲價(jià)歸農(nóng)”模式，僅保障失地者的利益而不能兼顧在耕農(nóng)民和社會(huì)的利益。“兼顧公農(nóng)”模式，由獲得開發(fā)權(quán)的土地使用者或國(guó)家給予合理補(bǔ)償，可糾正土地收益“歸公”或“歸農(nóng)”之弊。

從上述觀點(diǎn)可以看出：“漲價(jià)歸公”模式——從社會(huì)整體利益的角度出發(fā)，以土地自然增值的社會(huì)來源為基本論據(jù)，力求土地分配的“社會(huì)性”?！皾q價(jià)歸農(nóng)”模式——為農(nóng)民利益仗義執(zhí)言，以土地產(chǎn)權(quán)完整性為基本論據(jù)?！凹骖櫣r(nóng)”模式——以通觀全局的視野，從平衡各方利益出發(fā)，引進(jìn)“土地發(fā)展權(quán)”作為“調(diào)和劑”。在土地收益分配問題上，我們贊同“兼顧公農(nóng)”模式，卻有不同的見解?！凹骖櫣r(nóng)”模式的出現(xiàn)，在客觀上具有必然性。正如《論語》中說：“中庸之道，其至矣乎！” “漲價(jià)歸公”與“漲價(jià)歸私”模式處于對(duì)立狀態(tài)，通過折衷提出“兼顧公農(nóng)”模式，可以解決土地增值分配中的矛盾。但是，目前提出的“兼顧公農(nóng)”模式，只是從靜態(tài)層面進(jìn)行了相關(guān)分析，得出的只能是應(yīng)然性的結(jié)論。

我們認(rèn)為，土地收益分配的“兼顧公農(nóng)”模式是在動(dòng)態(tài)博弈中形成的。博弈論分析的是人們?cè)诰哂薪换ビ绊懞拖嗷ヒ来骊P(guān)系條件下的決策和行為選擇。青木昌彥的制度博弈觀建立在有限理性為假設(shè)前提的進(jìn)化博弈論的基礎(chǔ)上。他認(rèn)為，制度以一種自我實(shí)施的方式制約著參與人的策略互動(dòng)，并反過來又被他們?cè)谶B續(xù)變化的環(huán)境下的實(shí)際決策不斷再生產(chǎn)出來。青木昌彥不僅強(qiáng)調(diào)制度是一種規(guī)則，更強(qiáng)調(diào)制度是一種在動(dòng)態(tài)演化基礎(chǔ)上可自我實(shí)施的共有信念，突出制度的動(dòng)態(tài)性和可實(shí)施性。我們引入青木昌彥的制度博弈觀，動(dòng)態(tài)考察利益主體的博弈行為，理順各主體之間的利益關(guān)系，可以從整體上把握土地增值收益分配制度變遷的軌跡。

二、土地增值收益分配中地方政府和

中央政府的博弈分析

（一）中央政府與地方政府的博弈策略組合

中央政府本著切實(shí)保護(hù)耕地，促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的原則，希望控制工業(yè)化與城鎮(zhèn)化用地規(guī)模，提高土地利用效率，確保社會(huì)穩(wěn)定。地方政府作為中央政府的政策法規(guī)執(zhí)行者，對(duì)土地資源、生態(tài)環(huán)境等負(fù)有保護(hù)之責(zé)。同時(shí)，也存在一些地方政府為了追求高GDP指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)效益，不惜把土地作為財(cái)政創(chuàng)收、提高政績(jī)工具的問題。中央政府與地方政府在土地收益分配上的利益沖突，使土地配置的運(yùn)行秩序產(chǎn)生了扭曲現(xiàn)象。

中央政府與地方政府的博弈行為具有先后順序與信息的非對(duì)稱性。中央政府對(duì)土地收益可以有兩種選擇：擴(kuò)大收取比例或降低收取比例。地方政府的行為選擇也有兩種：絕對(duì)服從中央政府的決策或瞞報(bào)土地收益前提下服從中央政府的決策。

在策略1中，中央政府采取“擴(kuò)大收取比例”行動(dòng)，地方政府隨后采取“絕對(duì)的服從中央政府”行動(dòng)。中央政府?dāng)U大收取比例，土地收益增加。考慮到地方政府可能瞞報(bào)土地收益的博弈行為，中央政府須花費(fèi)監(jiān)督的成本。在此策略中，地方政府的土地收益減少，一般不會(huì)采取“絕對(duì)服從中央政府”行動(dòng)。

在策略2中，中央政府采取“擴(kuò)大收取比例”行動(dòng)，地方政府有可能隨后采取“瞞報(bào)土地收益”行動(dòng)。中央政府的土地收益是否增加取決于提高收取比例的幅度和地方政府瞞報(bào)土地收益的數(shù)額。中央政府需要增加監(jiān)督成本。地方政府則將承擔(dān)被處罰的風(fēng)險(xiǎn)。

在策略3中，中央政府采取“降低收取比例”行動(dòng)，地方政府隨后采取“絕對(duì)服從中央政府”行動(dòng)，土地收益也會(huì)增加。同時(shí)，中央政府監(jiān)督成本降低，地方政府違法成本降低。

在策略4中，中央政府采取“降低收取比例”行動(dòng)，地方政府知曉中央政府監(jiān)督力度降低，瞞報(bào)土地收益成為其博弈的選擇行動(dòng)。

從上述四個(gè)策略組合中可以發(fā)現(xiàn)，中央政府既要考慮自身的土地收益，又要考慮社會(huì)成本問題，保證地方政府工作的積極性，會(huì)理性選擇“降低收取比例”，不會(huì)選擇策略1和策略2，地方政府則會(huì)根據(jù)長(zhǎng)官的意志和偏好選擇“絕對(duì)服從”或者“瞞報(bào)服從”。

（二）中央政府與地方政府土地收益分配比例變遷

從我國(guó)實(shí)際情況來看，中央政府與地方政府在土地增值收益分配中的動(dòng)態(tài)博弈，體現(xiàn)為法律制度上二者之間的土地收益分配比例。

自1989年5月開始，我國(guó)實(shí)行土地收益由中央與地方政府共享制度。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，土地資產(chǎn)特性逐步顯化，中央政府與地方政府在土地收益分配上的矛盾也開始顯化。從表2中可以看出，起初，中央政府在土地收益上一再讓步，而地方政府瞞報(bào)、截留現(xiàn)象嚴(yán)重，面對(duì)全國(guó)3000多個(gè)縣市政府，中央政府鞭長(zhǎng)莫及。為了保證財(cái)政收入和社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，到1997年，中央政府采取極端措施，提取全部土地收益。但結(jié)果是地方政府的積極性嚴(yán)重受挫，中央政府不得不從1998年開始采取“三七分成”的比例?？紤]到地方政府的積極性、社會(huì)外部性等問題，中央政府制定土地收益比例會(huì)更傾向于地方政府。

三、土地增值收益分配中

農(nóng)村集體與地方政府的博弈分析

我國(guó)從1989年5月至今，農(nóng)村集體土地被征收轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地后的土地增值收益均由中央政府與地方政府共享，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無法分享土地增值。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為獲得土地增值收益，與地方政府存在博弈行為。

（一）地方政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的博弈策略組合

農(nóng)村集體土地不論是被征收，還是直接入市，都會(huì)出現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織與地方政府的博弈。地方政府作為中央政府的政策法規(guī)執(zhí)行者，對(duì)土地資源、生態(tài)環(huán)境等負(fù)有保護(hù)之責(zé)。但是，也有不少地方政府把土地作為財(cái)政創(chuàng)收、提高政績(jī)的工具。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行動(dòng)的基礎(chǔ)則是利潤(rùn)最大化。地方政府有兩種選擇：一種選擇是征地制度管制；另一種選擇是不設(shè)置土地征收制度壁壘，允許農(nóng)村集體土地直接入市。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也有兩種選擇：一種選擇是接受地方政府的土地征收行為；另一種選擇是農(nóng)村集體土地直接入市。

在策略1中，地方政府選擇“征地管制”行動(dòng)，可以獲得高額土地收益，但防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與土地需求者直接交易，必須加大對(duì)土地隱形市場(chǎng)的監(jiān)督力度，支付巨大的監(jiān)督成本。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織選擇“接受征收”行動(dòng)，蒙受土地不能自由轉(zhuǎn)讓帶來的損失，加上農(nóng)民的生活、安置與發(fā)展等問題需要具體解決，矛盾均集中在自己身上。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有強(qiáng)烈的愿望改變這一不利狀況。

在策略2中，地方政府選擇“征地管制”行動(dòng)，獲得巨額土地收益，同時(shí)也付出高額的監(jiān)督成本；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織選擇“非法入市”行動(dòng)，獲得較高土地收益，卻要承擔(dān)被處罰的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有可能達(dá)成博弈均衡，但是雙方都支付了巨大的成本，造成社會(huì)福利損失和資源浪費(fèi)，不是最優(yōu)策略組合。

在策略3中，地方政府選擇“不設(shè)管制”行動(dòng)，而農(nóng)村集體選擇“接受管制”，這種狀況不符合邏輯，在現(xiàn)實(shí)中也不存在。

在策略4中，地方政府選擇“不設(shè)管制”行動(dòng)，農(nóng)村集體土地直接入市為合法行為，地方政府沒有土地收益，也不需要支付監(jiān)督成本。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得“合法”的土地收益，不需要支付違法風(fēng)險(xiǎn)成本。與策略1和2相比，地方政府無法獲得土地收益，但是從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，策略4真正反映了產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，利益總體沒有損失，因此策略4是最優(yōu)選擇。

（二）我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)壁壘的制度變遷

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)壁壘的制度變遷實(shí)質(zhì)上是由地方政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織博弈的結(jié)果。

從表4可以看出，“農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”壁壘的制度，從《憲法》和《土地管理法》中相關(guān)條文的修訂，到國(guó)務(wù)院及各部委的政策性文件不斷出臺(tái)，都經(jīng)歷了由“嚴(yán)格限制”到“放松管制”變遷過程。

現(xiàn)行《憲法》、《土地管理法》規(guī)定“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，認(rèn)可農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以“出租”土地，同時(shí)認(rèn)可了依法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的合法性①，意味著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以自由支配土地使用權(quán)，并獲得相應(yīng)的土地增值收益?！锻恋毓芾矸ā穼?shí)際上已經(jīng)承認(rèn)集體建設(shè)用地使用權(quán)可以以入股、聯(lián)營(yíng)等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。從不斷出臺(tái)的國(guó)務(wù)院及各部委的政策性文件可以看出，集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體擴(kuò)大到本集體以外的單位和個(gè)人，為允許存量集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)明確了方向，為農(nóng)地入市預(yù)留了空間。

四、結(jié) 語

地方政府與中央政府的動(dòng)態(tài)博弈使中央政府制定土地收益分配政策和制度時(shí)，分配比例傾向于地方政府；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與地方政府的動(dòng)態(tài)博弈不僅使地方政府，以至于使中央政府修訂法律制度、不斷出臺(tái)政策性文件，逐步放松農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)管制，目的就是確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與中央政府、地方政府一起分享土地收益。通過引入青木昌彥的博弈制度觀，可以看到我國(guó)土地增值收益分配的“兼顧公農(nóng)”模式是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、地方政府、中央政府一系列動(dòng)態(tài)博弈行為的結(jié)果，并最終引發(fā)了我國(guó)土地增值收益分配制度的變遷。國(guó)家以“制度形式”確認(rèn)利益主體的博弈結(jié)果時(shí)，已經(jīng)充分考慮到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的博弈行為，雖然目前沒有明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地增值收益中的份額，但從制度變遷的軌跡可以看出，國(guó)家正逐步為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分享土地增值收益、建立農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度松綁。但是，可以預(yù)見，一些地方政府并不情愿土地收益被農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)占，可能僅會(huì)相對(duì)放松征地管制，不會(huì)全部放利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，動(dòng)態(tài)博弈還會(huì)繼續(xù)。

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(收稿日期: 2007-12-07責(zé)任編輯: 垠喜)