我國城市公用事業(yè)監(jiān)管的架構重建和制度安排

[摘要]隨著經(jīng)濟的持續(xù)高速增長，我國城市化進程不斷加快，城市公用事業(yè)的供求矛盾日趨明顯。過去十幾年進行的城市公用事業(yè)市場化改革，為我國城市經(jīng)濟與社會健康發(fā)展提供了一個充分和牢靠的承載基礎，同時也帶來了政府財政預算軟約束、企業(yè)利益與公共目標沖突等一系列新的問題，需要對監(jiān)管架構和制度安排進行重新考量。本文建議建立隸屬人大的城市公用事業(yè)規(guī)劃與監(jiān)管中心、建設第三方規(guī)劃與監(jiān)管支持體系和引入管理審計方法。

[關鍵詞]城市公用事業(yè)監(jiān)管架構重建制度安排

[中圖分類號]299.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2008)01-0059-03

[作者簡介]武良成（1962－），湖北仙桃人，綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）院長助理兼城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究咨詢部部長。研究方向：宏觀經(jīng)濟、城市公用事業(yè)。

一、引 言

改革開放以來，隨著經(jīng)濟的持續(xù)高速增長，我國的城市化進程也在不斷加快，近幾年我國的城市化水平正以平均1.5個百分點的速度在增長， 2007年我國的城市化率將達到45%。與此同時，需求快速增長對城市公用事業(yè)的發(fā)展提出了新的要求。

黨的十七大報告提出了我國新時期的發(fā)展思路--堅持科學發(fā)展觀，在大力促進經(jīng)濟發(fā)展的基礎上，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，積極構建和諧社會。具體到一個城市，一個重要的內(nèi)容是城市公共事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

隨著需求的不斷增長，我國城市公用事業(yè)的供求矛盾日趨明顯。過去十幾年我國陸續(xù)進行的以提高經(jīng)濟效率為目的的城市公用事業(yè)市場化改革，主要著眼于投融資體制改革和企業(yè)治理，取得了一定的成效，同時也衍生一些新問題：例如政府財政預算的軟約束、企業(yè)利益與公共目標沖突、城市公用事業(yè)特許經(jīng)營協(xié)議的長期效用缺失等，因而需要對城市公用事業(yè)監(jiān)管科學合理地進行架構設計和制度安排。

二、我國城市公用事業(yè)改革的發(fā)展演進

自20世紀70年代開始，發(fā)達國家在政府規(guī)制經(jīng)濟學的研究和實踐中取得了長足進展，許多新的政府規(guī)制理論與方法誕生，對電力、電信、鐵路運輸、煤氣和自來水供應等產(chǎn)業(yè)紛紛推行市場化，引領了一股世界范圍公用事業(yè)政府規(guī)制體制改革的浪潮，對我國也產(chǎn)生了不小影響。

改革開放以來，我國城市公用事業(yè)的發(fā)展可以分為三個階段：

第一階段， 1978～1994年，政企合一階段。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟的繼續(xù)高速增長，城市化進程的不斷加快，以國有（事業(yè)）企業(yè)為主導的城市公用事業(yè)壟斷經(jīng)營，政企合一、政監(jiān)不分的弊端日漸突出。一方面，不同類型城市公用事業(yè)的經(jīng)營結果出現(xiàn)嚴重兩極分化：超額壟斷利潤與巨額財政補貼并存；另一方面，城市經(jīng)濟發(fā)展水平和人口規(guī)模等因素的改變，對城市公用事業(yè)的運營效率提出了新的訴求，要求城市公用事業(yè)必須順應潮流，進行國有企業(yè)改革。

第二階段，1995～2006年，城市公用事業(yè)市場化改革階段。1995年以來，國內(nèi)城市陸續(xù)推行公用事業(yè)市場化改革。2002年建設部出臺《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》后，城市公用事業(yè)市場化進程加快。旨在提高經(jīng)濟效率的城市公用事業(yè)改革，主要著眼于企業(yè)的投融資體制改革和企業(yè)治理，從制度上解決投資渠道單一、總量不足、管理粗放、服務質(zhì)量差等問題，為城市經(jīng)濟與社會健康發(fā)展提供一個充分和牢靠的承載基礎。但是，由于對城市發(fā)展的公共目標、城市公用事業(yè)的發(fā)展目標、政府與公用事業(yè)企業(yè)之間契約關系（特許經(jīng)營協(xié)議等）的長期效用，以及運營監(jiān)管的組織架構和制度安排等問題考慮不足，多數(shù)城市的公用事業(yè)市場化改革，都不同程度地遇上了政府財政預算的軟約束，企業(yè)利益與公共目標沖突，逐漸成為市民普遍關注及不滿的問題。

第三階段：2007年至今，可持續(xù)發(fā)展階段。在新形勢下，解決城市公用事業(yè)相關主體間的多目標兼容、公平與效率的均衡，需要對公用事業(yè)政府目標進行檢討和修正。2007年下半年，北京市對城市公交及軌道交通重新定位，突出其公益性特征，出臺了對應的財政補貼政策。隨后，深圳等城市相應出臺了城市公交降價政策，并開始對城市公用事業(yè)監(jiān)管體系的全面檢討和完善工作，這預示著我國城市公用事業(yè)的發(fā)展進入了一個新的階段。城市公用事業(yè)的目標修正，涉及相關政府部門（國資委、財政局等）的責、權重新界定，必將對相關城市公用事業(yè)企業(yè)的運作模式和發(fā)展路徑（市場化進程、上市、業(yè)務拓展等）帶來影響，同時也會對原有的公用事業(yè)監(jiān)管體系提出新的要求。

三、當前我國城市公用事業(yè)監(jiān)管存在的主要問題

城市公用事業(yè)的基本特性為民生的必須性、產(chǎn)品的公益性、市場的自然壟斷性、設施的基礎性、產(chǎn)業(yè)的網(wǎng)絡性和受益的地域性，城市公用事業(yè)的投資大，專用性強，沉淀成本的產(chǎn)生使得投資回收期延長，而且城市公用事業(yè)涉及公共利益和公共安全，同時具有經(jīng)濟屬性與社會屬性。在推進公用事業(yè)改革和發(fā)展中，面對消費者需要低廉的價格和良好的服務，運營商需要維護其資產(chǎn)而獲得壟斷利潤，政府必然要承擔“長線責任”。

我國的城市公用事業(yè)的市場化改革，一定程度緩解了供需矛盾，但改革目標的錯位導致對公共目標考慮不足，監(jiān)管體系建設跟不上形勢變化，當前存在的問題主要有以下幾點：

第一，監(jiān)管目標不清晰。我國大多數(shù)城市在發(fā)展過程中，公用事業(yè)缺乏周密規(guī)劃，對應的發(fā)展目標也無法科學界定，致使城市公用事業(yè)的監(jiān)管目標不清晰甚至缺失。

第二，法律體系不完善。雖然大部分城市都制定了公用事業(yè)行業(yè)管理的法規(guī)條例，但部分條款內(nèi)容空泛，時效性差，缺乏實際操作指導意義。

第三，監(jiān)管主體權責不清或者缺位。一方面，我國大部分城市的公用事業(yè)監(jiān)管權主要分散在各行業(yè)主管部門，導致監(jiān)管權力行政化、內(nèi)部化傾向。另一方面，第三方獨立監(jiān)管缺位。目前我國城市公用事業(yè)的產(chǎn)品供需框架中，政府、企業(yè)和居民間形成博弈。由于缺乏代表居民利益的第三方機構，當各方訴求發(fā)生沖突時，公眾的利益可能會受到損害。

第四，信息不對稱。理論上，政府監(jiān)管的理由之一就是充當消費者與廠商之間的信息中介作用。然而，監(jiān)管部門與被監(jiān)管者（運營企業(yè)）之間也存在著嚴重的信息不對稱，公用事業(yè)監(jiān)管的技術性強、內(nèi)容繁雜、變化快，監(jiān)管機構掌握的被監(jiān)管對象成本等信息總是不完全的。

第五，成本與定價機制不完善。城市公用事業(yè)產(chǎn)品的定價，其中的一項重要內(nèi)容是產(chǎn)品的成本構成。但是，目前我國大多數(shù)城市公用事業(yè)企業(yè)的經(jīng)營邊界并沒有嚴格界定，成本核算過程的透明、規(guī)范以及合理性問題得不到保障。此外，價格調(diào)整的決策過程缺乏科學性。

四、改進我國城市公用事業(yè)

監(jiān)管的政策建議

我們認為：城市公用事業(yè)的發(fā)展目標（見圖１），必須順應經(jīng)濟社會的發(fā)展潮流，體現(xiàn)社會發(fā)展的價值取向。促進社會分配效率、刺激企業(yè)生產(chǎn)效率、維護企業(yè)的發(fā)展?jié)摿?，共同構成了城市公用事業(yè)監(jiān)管的三維政策目標。

一個完整的城市公用事業(yè)監(jiān)管體系應涉及以下內(nèi)容：目標，包括城市公用事業(yè)發(fā)展的總目標和分目標；屬性，城市公用事業(yè)的性質(zhì)；依據(jù)，法律體系；契約關系，特許經(jīng)營權或特許經(jīng)營協(xié)議；服務標準，普遍服務原則及產(chǎn)品性價比；定價方式，成本加成、固定收益、最高限價等；財政補貼機制，補貼方式和補貼內(nèi)容。

基于我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡和城市間發(fā)展水平的差異，同時考慮到各城市的發(fā)展取向，我們認為在城市公用事業(yè)監(jiān)管體系建設中，應注意以下幾點：一是城市經(jīng)濟基礎、發(fā)展水平和城市定位不同，其公用事業(yè)的政府目標是不同的，對應的產(chǎn)業(yè)運作模式也應有差別；二是城市公用事業(yè)的政府目標，應納入城市發(fā)展綜合目標的宏觀考量體系，并形成對應的微觀量化考核指標（財政預算管理）；三是城市公用事業(yè)的監(jiān)管體系，應致力于架構重建（建立公用事業(yè)規(guī)劃與監(jiān)管中心）與制度安排（第三方規(guī)劃與監(jiān)管支持體系建設，管理審計方法引入）。

鑒于此，改進我國城市公用事業(yè)監(jiān)管應包括兩大部分內(nèi)容：

（一）架構重建

鑒于城市公用事業(yè)的多重委托代理特征，我們在監(jiān)管架構重建的設計過程中，強調(diào)管理和監(jiān)管分離，建立了人大領導下的公用事業(yè)規(guī)劃與監(jiān)管中心，并設立了第三方監(jiān)管的職業(yè)體系和公用事業(yè)公共監(jiān)督委員會（見圖２）。具體的功能分解如下：

1.公用事業(yè)規(guī)劃與監(jiān)管中心的職能有：規(guī)劃職能，包括編制城市公用事業(yè)總體發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃及年度實施計劃；監(jiān)管職能，包括監(jiān)管標準，制定城市公用事業(yè)的進入與退出機制，產(chǎn)品的價格、投資、服務的審計監(jiān)管等。

2.第三方規(guī)劃與監(jiān)管支持的職能有：城市公用事業(yè)的規(guī)劃發(fā)展及監(jiān)管支持。

3.公用事業(yè)公眾監(jiān)督委員會的職能有：城市公用事業(yè)的規(guī)劃發(fā)展與服務監(jiān)督。

（二）制度安排

１．建立第三方規(guī)劃監(jiān)管支持機構。該機構應具有獨立性、專業(yè)性、權威性；具體的組織形式可以不固定，原則上通過招投標方式進行選擇；主要的業(yè)務內(nèi)涵包括城市公用事業(yè)規(guī)劃、發(fā)展及監(jiān)管的相關技術支持。在實際操作中，與城市公用事業(yè)規(guī)劃監(jiān)管中心建立基于委托代理權責關系，對城市公用事業(yè)企業(yè)進行專項獨立審計。

２．拓展城市公用事業(yè)監(jiān)審內(nèi)容。隨著我國城市化進程的加快，城市公用事業(yè)的發(fā)展訴求也在不斷變化，因此，對應的城市公用事業(yè)監(jiān)管內(nèi)容需要不斷地更新和擴展，其中的主要內(nèi)容包括：城市公用事業(yè)政府目標與城市綜合發(fā)展目標的匹配，城市公用事業(yè)政府目標的對應財政安排及預算管理，城市公用事業(yè)型企業(yè)的經(jīng)營邊界和與之對應的特許經(jīng)營協(xié)議安排，公用事業(yè)產(chǎn)品的成本構成確定，公用事業(yè)產(chǎn)品價格調(diào)整機制的合理性和有效性，城市公用事業(yè)政府財政補償安排等。

３．引入管理審計方法。通過定性目標的合理量化，對城市公用事業(yè)的長期目標和年度目標進行定量分解。加強城市公用事業(yè)的政府財政預算管理監(jiān)管，對城市公用事業(yè)的年度財政預算安排、財政補貼機制及具體執(zhí)行進行監(jiān)管。確定城市公用事業(yè)產(chǎn)品的全流程成本分解流程，建立成本構成的影響因素關系式和成本函數(shù)。通過價格與影響因素之間的敏感性分析，建立公用事業(yè)產(chǎn)品價格調(diào)節(jié)機制。

（收稿日期: 2008-01-05責任編輯: 垠喜）