城市公用事業(yè)改革與監(jiān)管的理論反思

[摘要]公用事業(yè)所提供產品和服務的特性與整個行業(yè)的特性引發(fā)獨特的契約問題。公用事業(yè)在生產階段具備引入競爭的條件，在供給階段則具備壟斷經營的基礎。政府承諾問題導致私人經營會產生較高的再談判成本，而公有企業(yè)經營則常常面臨著預算軟約束。監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的信息不對稱雖然可以用機制設計來競爭彌補，但公用事業(yè)的特殊性使得委托代理理論應用是有限的。

[關鍵詞]政府監(jiān)管 公用事業(yè) 政府承諾 信息約束 委托代理

[中圖分類號]F294 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2008）01-0055-04

[作者簡介]陳富良（1964-），江西上栗人，經濟學博士，教授，江西財經大學規(guī)制與競爭研究中心主任。研究方向：產業(yè)規(guī)制理論與政策。

2002年建設部發(fā)出《關于加快市政公用事業(yè)市場化進程的意見》之后，有關城市公用事業(yè)改革與監(jiān)管的文獻增長迅速，人們對城市公用事業(yè)改革的動因、難點、阻力、改革的主要形式，及監(jiān)管的內涵等問題，展開了較充分的討論。相關部門和城市也進行了形式多樣的實踐，中國城市公用事業(yè)綠皮書《公私合作制的中國試驗》（余暉和秦虹，2005）對此有一個較完整的介紹。

國外公用事業(yè)改革早在20世紀80年代即已大規(guī)模展開，一個基本經驗是，在公用事業(yè)中引入競爭機制。但這種努力，可能導致公用事業(yè)部分的私有化，甚至最終導致全面的私有化。公用事業(yè)特殊的契約特性，可能導致民營化后公眾承受壟斷和資本的雙重壓力。而且，已有的研究也表明，公用事業(yè)部門效率的提高，并不是來自民營化，而是來自競爭，把壟斷簡單地從公共部門轉向私人部門，絲毫不會促進競爭（陳富良，2000）。國外和國內都有這樣的實踐：城市公用事業(yè)民營之后又重新回到了國有制形式。人們認識到，在公用事業(yè)領域，不受規(guī)制的私人壟斷比政府壟斷對消費者的損害更大。本文針對公用事業(yè)改革與監(jiān)管過程中的幾個問題進行一些理論上的反思。

一、公用事業(yè)的特點與契約問題

一般來說，公用事業(yè)包括城市供水與節(jié)水、供熱、供氣、城市公交、排水、污水處理、道路與橋梁、市政設施、市容環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處理以及城市綠化等方面。公用事業(yè)的特性可以從產業(yè)特性和產品與服務特性兩個方面進行歸納。

從公用事業(yè)所提供的產品或服務看，主要特點有，一是公用事業(yè)所提供的產品或服務大多是城市生產和生活中必不可少的物資，其他產品或服務很難替代（無相近的替代品），或者替代的成本較高，如自來水、城市公交。即使是管道供氣，有較近的替代品，但替代成本也不低。二是具有公益性。表現(xiàn)在它是城市所有居民共同使用，因而提供的企業(yè)負有一定的社會公益義務（普遍服務），不能分割使用。這樣，面對這種特性，價格機制不靈活，不能完全遵循供求機制。三是利益計算上的不確定性。由于公益性的存在，公用事業(yè)的社會利益是長期的，收益難以核算（非市場產出核算的困難），也就缺乏一個終止機制。四是需求的波動性。不同季節(jié)對自來水的需求，不同時間對電力的需求，不同天氣條件下或工作日對公交的需求等都存在差別。需求的波動導致生產設備利用率產生變化。

而從產業(yè)特性來看，城市公用事業(yè)在以下幾方面又有與其它產業(yè)不同的地方：一是地域性壟斷。公用事業(yè)提供的產品或服務具有鮮明的地域性，如自來水、管道供熱、管道燃氣等，只能在網絡覆蓋范圍之內，不能在全國或全世界范圍內自由流動。即使是在大中型城市，可能有多個自來水公司，也是多個垂直一體化的企業(yè)并存，各自壟斷服務區(qū)域的供給。而缺乏相近的替代品，則使這種壟斷性更強。二是具有投資大、回收期長與規(guī)模經濟的特點。如自來水行業(yè)，其生產經營是高度資本密集型的，一次性投資大，自來水總管等固定成本都有很長的使用周期，投資專用性強，沉淀成本高。因而，重復設置自來水總管等固定網絡系統(tǒng)是不符合經濟效率原則的。這種規(guī)模經濟性和大量的沉淀成本使自來水產業(yè)具有較強的自然壟斷特征。

以上這些特性，使得城市公用事業(yè)具有獨特的契約問題。

因較高的專用性投資所產生的沉淀成本，削弱了利用市場機制產生一流績效的能力。而消費者要求得到低廉的價格和良好的服務，運營商則要維護其資產而獲得壟斷利潤。

作為一種特殊行業(yè)，公用事業(yè)生產階段具備引入競爭的條件，而供給階段又具備壟斷經營的基礎。因而，對于公用事業(yè)，既有民營化的可能，又有監(jiān)管的必要。作為自然壟斷行業(yè)，由于技術的發(fā)展，生產環(huán)節(jié)可分，理論上企業(yè)可以盈利為目的生產商品和服務，消費者可以根據價格和質量選擇企業(yè)。但是，公用事業(yè)依托網絡而形成的壟斷，與一般商品服務的供給方式又不同，因而需要政府進行監(jiān)管以消除負面影響，既限制壟斷高價，又確保服務和產品的有效供給，優(yōu)化社會的資源配置，同時彌補公共服務中的信息不對稱。

但是，公用事業(yè)在管理和經營方面的地區(qū)色彩較濃，存在區(qū)域差異性和地區(qū)溢出效應。地域性壟斷使城市公用事業(yè)的經營和管理只能限定在某一特定的區(qū)域之內，區(qū)域差別使得公用事業(yè)的經營和管理方式與水平不可能完全一致，區(qū)域直接溢出效應和公益性，表明公用事業(yè)直接對本地區(qū)的經濟社會發(fā)展和居民生活產生支持和服務作用。這些特性使得城市公用事業(yè)產品和服務效用的發(fā)揮范圍限定在特定區(qū)域或城市，經營管理水平和利益關系也相對較確定，因而地方政府對其發(fā)展又有了干預的積極性和責任。

二、政府承諾問題

市政公用設施服務市場化的特征之一就是以合同約束取代行政管理。在自然壟斷行業(yè)仿效市場，引入競爭機制，一個主要方式就是招標。定期就公用事業(yè)的自然壟斷特許權進行招標，雖然只有一家企業(yè)獲得特許權，但由于多家企業(yè)參與投標，可形成締約前的競爭；又由于特許權的時限性，如5年后再次招標，故已獲得特許權的企業(yè)，締約后也并不能高枕無憂。顯然，招標方式，增加了企業(yè)的競爭壓力。另一方式是定價，價格上限被認為是激勵效果較好的一種定價方式，它也有一個時限性，締約后也有一個重新談判問題。然而，由于技術、環(huán)境的變化，及人的計算能力的差異，任何合同都不可能是完備的，都存在一個再談判的問題，再談判增加了合約訂立的交易費用。

有強制力的政府承諾問題，主要由以下因素引起。首先，由于技術的改進和生產率的提高，公眾普遍感到現(xiàn)在服務價格偏高，要求提前修改合同，降低公用事業(yè)的收費，政府可能迫于政治的壓力而提前修改合同，抽走企業(yè)的自身努力的結果；即使不提前修改合同，合同到期時，也會對企業(yè)提出更苛刻的合同，而產生鞭打快牛的現(xiàn)象。拉豐和梯若爾曾經描述這種短期承諾的情形：當第二屆政府發(fā)現(xiàn)企業(yè)的成本較低，它不大可能知道企業(yè)是由于進行投資才降低了成本，還是成本本來就低而上一屆政府并未嚴格要求。換句話說，第二屆政府調整價格的可能性會對企業(yè)的選擇形成干預。第二屆政府如果擁有了修正上屆政府錯誤定價的權力，那么它就不會對企業(yè)的投資給予回報。其次，當企業(yè)以各種理由，如經營環(huán)境變壞、效益變差，提出為保證供給的可持續(xù)性，要求政府提前修改合同，提高收費標準。政府可能迫于企業(yè)的壓力而提前修改合同，這又會產生預算軟約束問題，企業(yè)也無激勵去降低成本。再次，基于引進外資的考慮，當合同簽訂后，又有出價更高的企業(yè)要求進入這一市場，新的投資者來了，政府可能出于資金的誘惑而中止或提前修改合同。因為資金約束本來就是公用事業(yè)民營化的一個動機。一般來說，由于政府承諾問題，私人企業(yè)在經營公用事業(yè)時，會產生過多的再談判成本。而公有企業(yè)在經營公用事業(yè)時，則往往面臨著預算軟約束。

三、信息不對稱約束

政府監(jiān)管的理由之一就是彌補消費者與廠商之間的信息不對稱。監(jiān)管機構充當了一個信息中介的作用。然而，監(jiān)管部門與被監(jiān)管者（運營企業(yè)）之間也存在著嚴重的信息不對稱，監(jiān)管機構關于被監(jiān)管對象的成本等信息是不完全的。在民營化之前，政府可能控制公用事業(yè)經營者的活動；民營化之后，政府與企業(yè)的關系需要重新調整，監(jiān)管者面對一個新的壟斷者。由于監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間的信息不對稱，監(jiān)管者的政策可能偏好于產業(yè)利益集團。由于這種信息不對稱，最優(yōu)監(jiān)管政策的設計面臨著激勵與企業(yè)的信息租金之間的權衡，而最優(yōu)規(guī)制政策的實現(xiàn)在于監(jiān)管者能提供一個完全甄別的合同菜單，讓企業(yè)自己選擇。機制設計理論在這方面做出了貢獻。認為高效率的企業(yè)選擇高效能的激勵方案（固定價格合同），低效率的企業(yè)選擇低效能的激勵合同（成本加成合同）。既可以確保讓成本高的企業(yè)參與，又阻止了成本低的企業(yè)進行尋租。但這種機制設計并沒有考慮到在公用事業(yè)中委托代理問題的特殊性。

四、委托代理問題

委托代理理論在城市公用事業(yè)中并不具備完全的適應性，這反映在以下幾個方面：

一是公用事業(yè)中的多重委托代理特征。從縱向看，公用事業(yè)監(jiān)管中的委托代理包括四個層次：市民（公眾）、城市立法部門、監(jiān)管者、企業(yè)，這形成多重委托代理。這種關系的核心是，監(jiān)管者作為消費者的代理人，它要確保被監(jiān)管企業(yè)實現(xiàn)消費者利益，但是監(jiān)管者由于很難確保擁有作為交涉對手的被監(jiān)管企業(yè)的完全信息，所以常常伴隨著信息偏差。亦即作為代理人的監(jiān)管者不能確保擁有被監(jiān)管企業(yè)的成本條件、需求條件、技術、財務等的完全信息，雙方存在信息不對稱。在這種情況下，委托者如何公布被監(jiān)管企業(yè)的信息，則成為人們關心的問題。為此，消費者要求監(jiān)管者能以法律權限實現(xiàn)被規(guī)制企業(yè)的信息公開，而且要求實行確切的監(jiān)管。如果監(jiān)管者能實行確切的監(jiān)管，監(jiān)管者本身則可以此而提高自身的地位和在社會上的評價，因此，建立這樣的激勵機制，對監(jiān)管者來說是必要的。激勵機制在監(jiān)管者與被監(jiān)管企業(yè)的委托-代理關系中是非常重要的。被監(jiān)管企業(yè)在監(jiān)管者認可的供應條件下準確地向消費者提供物品和服務時，如果沒有一定的收益，是不會有那樣的行動的，因此監(jiān)管者要給予被監(jiān)管企業(yè)從事這種行動的激勵性機制。

從橫向看，橫向多重委托代理的主要形式是兩個或兩個以上的監(jiān)管機構共享對某一企業(yè)的監(jiān)管權。公用事業(yè)監(jiān)管部門、建設、環(huán)境保護、公安、交通等多部門共享對公用事業(yè)的監(jiān)管權。巴隆和馬蒂莫從合同的角度對這種多重委托人或公共代理人結構進行了理論分析。在他們的分析框架內，假設在不同的規(guī)制機構之間，規(guī)制職責的分配是與其監(jiān)督技術相對應的，或者說，監(jiān)督技術決定了規(guī)制職責。在這樣的假設下，每個規(guī)制機構只能在自己的職責范圍內訂立合同，但這樣做勢必導致規(guī)制過程中規(guī)制機構的不合作行為，在均衡狀態(tài)，最后得到的規(guī)制機制只是一種納什均衡，即每個規(guī)制機構以分散化方式向企業(yè)提供規(guī)制機制（張昕竹、拉豐和易斯塔什，2000）。

建立有效的委托—代理關系的核心是要建立一種激勵約束機制，在這一機制中，對于委托人而言，由他發(fā)出的激勵和約束信號必須是指向代理人的，而且這種指向越是方向明確，經過的環(huán)節(jié)越少，激勵和約束信號的傳遞效率及由此形成對代理人的激勵和約束的效用就越高。反之，激勵約束信號傳遞的方向越模糊，經過的環(huán)節(jié)越多，那么這種信號的傳遞效率及由此產生的對代理人的激勵和約束的效用就越低。由此推知，在其他條件相同的情況下，為實現(xiàn)同一委托—代理事項，多層次的委托—代理關系必定比直接或較少層次的委托—代理關系所產生的效用損失來得高，其道德風險也必定會更多，程度也必定會更嚴重。在政府監(jiān)管的縱向委托代理關系中，從消費者到立法機關，到監(jiān)管機構，再到被監(jiān)管企業(yè)，其間存在著四重委托代理關系，鏈條較長，關系也較復雜。每一重委托代理關系中，都存在著道德風險。因此，我們在對城市公用事業(yè)進行監(jiān)管時，必須考慮到這種多重委托代理特征，如何縮短委托鏈條，將消費者的意愿更直接地傳達到被監(jiān)管企業(yè)，如何避免代理人的道德風險，使代理人更好地實現(xiàn)委托人的利益，是我們在制定監(jiān)管政策時必須審慎考慮的問題。從政府監(jiān)管的橫向委托代理關系來看，目前在我國的監(jiān)管現(xiàn)狀中表現(xiàn)得較為突出。一方面是監(jiān)管權力過于分散，企業(yè)的婆婆太多，企業(yè)自主權還不夠；另一方面是，該管的事沒人管，造成權力真空。因此在設計監(jiān)管政策時必須充分考慮到這一點。

二是代理人的參與約束可能不被考慮。機制設計要求考慮參與約束和激勵相容約束。在公用事業(yè)中，一方面，監(jiān)管是政府強制力的表現(xiàn)，即使不能接受監(jiān)管合同，也不能簡單地采取回避的方針，不能退出。委托人可能不需要考慮監(jiān)管合約的參與約束的情形，還與被監(jiān)管產業(yè)公用事業(yè)的特性有關。在公用事業(yè)中，企業(yè)一旦接受了政府的準入監(jiān)管，或獲得了政府的行政許可，在享受政府保護獨占這一市場的同時，也負有提供服務的義務，而此時，即使監(jiān)管者改變收費合約，它也不能退出這一領域。另一方面，一些自然壟斷行業(yè)，由于資產的專用性和巨大的沉淀成本，企業(yè)在獲準進入特定行業(yè)后，如果監(jiān)管者改變收費合約，企業(yè)即使想退出也不能輕易退出。因而，在監(jiān)管情形中，參與約束甚至是可以忽略不計的。

三是公用事業(yè)的監(jiān)管問題不完全等同于私人交易。在私人交易中，委托人承擔其假設的任何誤差的代價，而對一個要對生活必需品價格和質量負責的監(jiān)管者來說，情況相反，如果監(jiān)管者關于代理人（企業(yè)）的知識的假設是錯誤的，卻是由消費者和被監(jiān)管者（企業(yè)）來承擔后果。因而，把私人委托代理框架下的機制設計應用到公用事業(yè)的監(jiān)管中會產生許多問題。

五、小結與建議

1.完善監(jiān)管制度建設，將競爭制度、產權制度和監(jiān)管制度有機統(tǒng)一起來。長期以來，我國公用事業(yè)部門的特點主要體現(xiàn)在以下兩個重要方面，一是以國有投資為主導，二是以維護大企業(yè)利益為導向。經過前一時期的改革，地方政府加大了對公用事業(yè)的投資力度，也引入了部分民營資本，但投資增長仍然無法滿足公用事業(yè)需求的增長，傳統(tǒng)規(guī)制的實質并沒有改變，與民營化改革相適應的政府規(guī)制制度尚未確立，如與民營化相對應的價格規(guī)制、社會性規(guī)制，并沒有進行相應的改革，基本上在沿用對國有企業(yè)的規(guī)制政策。政府部門在民營化改革過程中，規(guī)制的承諾問題也同樣存在。再者，改革的深度和廣度還不夠。城市自來水行業(yè)起步較早，其他行業(yè)如管道燃氣、管道供熱、城市公交等方面民營化改革的步伐則相對遲緩，民營化有關各方的利益協(xié)調或不被重視或缺乏推進。民營化改革不僅與民間投資者相關，而且也會影響消費者及改制企業(yè)員工的利益，當然也包括地方政府利益。但顯然，民營化引發(fā)的利益沖突與負面效應尚未得到妥善解決。

民營化后，隨著監(jiān)管對象的多元化，監(jiān)管手段的多樣化，監(jiān)管內容比較復雜（準入退出、價格、質量安全、標準、網絡接入、競爭秩序等），需要完善監(jiān)管制度，改變自我監(jiān)管的現(xiàn)象，完善監(jiān)管的立法和制度，建立相對獨立的監(jiān)管機構。

產權改革應是公用事業(yè)市場化改革的基本內容，結構重組是公用事業(yè)有效競爭的基礎條件，監(jiān)管政策是公用事業(yè)市場化改革和發(fā)展的基本保證，公用事業(yè)的市場化改革應該堅持競爭制度、產權制度與監(jiān)管制度有機統(tǒng)一。

2.市場化改革的速度應與社會條件相匹配，與產業(yè)特性相適應。發(fā)展中國家地區(qū)發(fā)展差異大，經濟基礎不同，面臨的問題和發(fā)展的目標也不同于歐美國家，急劇地推進改革會超出經濟社會的承受能力，應根據本地區(qū)的實際情況制度目標和政策，并通過循序漸進和適度的方式推進民營化。在公用事業(yè)民營化過程中應保持政府對公用事業(yè)一定的控制力，即國有資本占一定比例的產權控制，以實現(xiàn)私人資本與國有資本的有效均衡。

3.處理好政府的角色定位，實現(xiàn)政府監(jiān)管與市場機制的有效均衡。公用事業(yè)市場化改革，減少了政府對企業(yè)的生產和經營的直接調控，以合同約束取代了行政干預。民營化過程中的政府職能是多方面的。首先，政府要為民營化提供制度保證。歐美國家民營化改革都有法律和制度作為前提和保障。因此，在民營化過程中，政府的第一個角色就是作為準立法者。第二，政府是整個經濟運行的看守者，在公用事業(yè)民營化的過程中也不例外。要確保公用事業(yè)運行規(guī)范、競爭有序、供需平衡、各有關主體利益協(xié)調，政府應該成為監(jiān)管者（規(guī)制者）。第三，民營化的核心是引入競爭，提高效率，確保服務，現(xiàn)實中的公用事業(yè)也不是全面實行私有制，同樣存在多元產權結構，公有產權和私有產權并存。因此，在這一點上，政府機構又是私人部門的一個競爭者。第四，民營化過程中，大家討論較多的一種方式是公私合作伙伴關系，公共部門和私人部門通過正式協(xié)議而確立一種長期合作的伙伴關系。在這一過程中，政府機構又成了私人部門的合作者?？傮w來說，在民營化過程中，政府機構扮演了不同的角色。問題是這些角色不能由同一個部門來承擔，比如，采用公私合作制，同樣要求建立符合市場經濟規(guī)律的第三方監(jiān)管模式，建立獨立的監(jiān)管部門，在市場準入、價格形成和公共服務義務等方面依法進行監(jiān)管。

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(收稿日期: 2007-12-26責任編輯: 垠喜)