城市管理：數(shù)字化和人性化

[摘要]城市管理應(yīng)以物件管理為基礎(chǔ)，以事件管理為中心。數(shù)字化管理不僅僅是一個技術(shù)問題，需要計算成本—收益，解決成本的承擔(dān)和收益的分配。數(shù)字化管理是手段，人性化管理才是目的。人性化管理是一個重大制度問題，也是一個思想文化問題。

[關(guān)鍵詞]城市管理 數(shù)字化 人性化

[中圖分類號]F299.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-6623(2008)01-0051-04

[作者簡介]張曙光（1939—），陜西長安人，經(jīng)濟(jì)學(xué)教授，中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員，博士生導(dǎo)師，北京天則經(jīng)濟(jì)研究所學(xué)術(shù)委員會主席，主要研究領(lǐng)域是宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。

據(jù)報紙報道，北京、上海、深圳等城市都在搞城市的現(xiàn)代化管理或者數(shù)字化管理。本人有幸觀看了北京市東城區(qū)數(shù)字化管理的實際演示，也參與了北京天則經(jīng)濟(jì)研究所對該項目所做經(jīng)濟(jì)評價報告的評審鑒定，對二者的創(chuàng)新之處留下了深刻的印象。本文就如何通過數(shù)字化管理和人性化管理，實現(xiàn)城市生活的和諧和可持續(xù)發(fā)展發(fā)表一些看法。

一、城市管理的內(nèi)容和實質(zhì)

城市管理涉及的范圍很廣，內(nèi)容龐雜，凡涉及城市生活的內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)包括其中。主要有城市基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營，城市環(huán)境的改善，城市秩序的維護(hù)，城市風(fēng)貌的展現(xiàn)，諸如城市設(shè)施管理、公用事業(yè)管理、市容環(huán)境管理、園林綠化管理、房產(chǎn)土地管理、城市公共生活秩序管理、城市突發(fā)事件管理，等等?？梢?，這種管理是既管物件，又管事件，還管人的行為及其活動。把城市管理局限于物件的管理是片面的，離開了物件管理的城市管理也是不行的，前者犯了見物不見人的錯誤，后者又使城市管理成為空中樓閣，都無法完成城市管理的任務(wù)。以物件管理為基礎(chǔ)，以事件管理為中心，也就涵蓋了人們的公共生活行為管理。這樣才能囊括城市管理的全部內(nèi)容和全部活動。

北京市東城區(qū)的管理模式由三大部分構(gòu)成，一是“萬米單元網(wǎng)格管理法”，即運(yùn)用網(wǎng)格地圖技術(shù)，把管理區(qū)域劃分為若干個一萬平方米的“網(wǎng)格”，每個網(wǎng)格配備專職城管監(jiān)督員進(jìn)行全時段監(jiān)控；二是“城市部件管理法”，就是把固定化和形式化的管理對象作為部件進(jìn)行地理編碼，并按照地理坐標(biāo)定位到萬米單元網(wǎng)格地圖上，通過信息平臺進(jìn)行分類管理；三是建立兩個“軸心”的城市管理體制，一個是指揮、調(diào)度、協(xié)調(diào)系統(tǒng)，一個是監(jiān)控和評價系統(tǒng)。具體運(yùn)作流程是，監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)問題，即利用配有輸入網(wǎng)格地圖的“城管通”（具有電話、拍照、錄音、定位、同步傳輸?shù)榷喾N功能）和服務(wù)專號13910001000，向城市管理監(jiān)督中心報告（任何個人都可利用此專號報告）。監(jiān)督中心即行審核、甄別、立案，并將有關(guān)案卷轉(zhuǎn)到城市管理綜合委員會指揮中心。指揮中心即派遣有關(guān)專業(yè)人員現(xiàn)場處理，完成后再通過系統(tǒng)上報指揮中心，隨之反饋給監(jiān)督中心進(jìn)行實地核查，直至合格結(jié)案。

由此可見，東城區(qū)的城市管理運(yùn)用了數(shù)字技術(shù)、電子技術(shù)和網(wǎng)格技術(shù)，搭建了一個城市管理現(xiàn)代化的信息平臺，為實施數(shù)字化城市管理奠定了一個堅實的基礎(chǔ)。加上其所進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革和流程再造，實踐證明，這確實是城市管理的一種探索和創(chuàng)新。但是從前述對城市管理的界定來看，現(xiàn)有的管理把重心放在“物件”上，而不是“事件”上，充其量只能說是城市設(shè)施管理。雖然這是起步階段的必然選擇，因此無可指責(zé)。但是，看不到這一點，則不能不說是一個缺陷。如果不能以事件為中心，必將直接影響到這一管理辦法向其他領(lǐng)域的推廣和擴(kuò)展。

二、數(shù)字化技術(shù)和數(shù)字化管理

什么是數(shù)字化管理？北京東城區(qū)現(xiàn)在的做法是不是一種完善的數(shù)字化管理？

數(shù)字化管理的最早說法是“用數(shù)目字管理”，來自于馬克斯肺げ賾謐時局饕宓墓鄣?。韦伯茹暘，讜r局饕寰褪且恢摯捎檬孔止芾淼納緇岷橢刃潁峒浦貧?、法律重毴、企业重毤x約捌淥硇緣鬧貧勸才盤峁┝艘恢幀翱杉撲閾浴?，蕼厦删l嶧止?、壹s澳吧酥淶氖諧〗灰綴痛蠊婺５暮獻(xiàn)鞒晌贍?。皽愓经济学的藫vǎ嗣塹男形≡袷怯善潿暈蠢吹腦て誥齠ǖ?，人们只能通过这样一些可紦溷掉[貧齲ぶ約盒形≡窈屯蹲示霾叩謀糾蛩鷚媯緩笞齔鐾蹲實難≡窈禿獻(xiàn)韉陌才擰５牽捎謔瀾縞洗嬖謐鷗髦指餮牟蝗范ㄐ?，硽⑶G找嫻墓浪閌嗆芾訓(xùn)模笠導(dǎo)也拍艿囊桓鮒匾矯婢褪嵌猿殺荊找嫻墓浪??？杉?，数字化管理罋寤开数字茧H?，但利用数字茧H踅泄芾聿⒉壞扔謔只芾?，也就是藫?dān)只芾砭霾喚黿鍪且桓黽際蹺侍?。事实上，管理诞€韻罄氬豢錚局適譴砣擻肴說墓叵擔(dān)撲慍殺荊找嫻拇笮?，要金q齔殺鏡某械：褪找嫻姆峙?。就创T郟喬涿只鞘泄芾砟Ｊ絞遣磺〉焙筒煌耆?。因为其采用谅桚字化茧H酰⒚揮兇齔殺荊找嫻募撲愫頭峙?。硽⑶G找嫻募撲閌鞘潞笪刑煸蚓醚芯克械?，硽⑶G找姹潿蟮睦嫻髡故且桓雒揮鋅悸塹奈侍狻?應(yīng)當(dāng)特別指出，對政府的決策和行為進(jìn)行成本－收益的計算和分析是相當(dāng)困難的。這也是北京東城區(qū)沒有進(jìn)行這一工作的重要原因。美國也是上世紀(jì)80年代里根政府時才開始探索，要求對每一項政府決策進(jìn)行成本－收益評價，我國這方面的工作尚未提上議事日程，雖然運(yùn)用數(shù)字技術(shù)于政府管理的事例并不少見，繼北京東城之后，全國不少城市也開始了這類試驗。北京東城區(qū)委托天則經(jīng)濟(jì)研究所進(jìn)行這項探索的經(jīng)濟(jì)評價，也是首開國內(nèi)先河。因為與市場中的私人和私人組織不同，政府是一個由官員組成的公共機(jī)構(gòu)，其任何一個行為的目標(biāo)都是多重的，某個政府部門或政府官員在其中的責(zé)任和努力是很難準(zhǔn)確界定的，這就為政府及其官員的考核和監(jiān)督帶來了很大的困難。不僅如此，政府的經(jīng)費(fèi)來自于所有納稅人繳納的稅款，政府提供的公共產(chǎn)品往往是既無排他性，又無競爭性，一方面，政府的預(yù)算約束往往不硬，也可以在不同項目間轉(zhuǎn)移，另一方面，納稅人對公共事務(wù)往往是事不關(guān)已，高高掛起，因而對政府的監(jiān)督普遍地存在著搭便車的行為。如果說在一個民主社會中，還有一些機(jī)制安排和投票程序（包括用腳投票），可以部分地表達(dá)民意，那么，在政府主導(dǎo)和官員由上級任命的情況下，連這種表達(dá)和監(jiān)督也做不到，甚至用腳投票（自由遷徙）也受到限制。特別是公共產(chǎn)品沒有市場交易，不能形成價格，如果說私人產(chǎn)品的生產(chǎn)和投資決策已經(jīng)有了一整套進(jìn)行成本－收益核算和分配的辦法，那么，公共產(chǎn)品的供給和需求及其損益的估算和分配，還是一個有待研究和探索的問題。就以城市公用設(shè)施來說，這些設(shè)施基本上是固定的，但其損壞卻是不確定的，而其損壞后對什么人造成不便和傷害則純粹是偶然的，也就是說，城市管理中的事件完全是一種概率事件。因此人們對城市設(shè)施的需求及其真實價格是無法確知的，只能選擇一些替代的辦法近似地加以測定。天則經(jīng)濟(jì)研究所對北京東城區(qū)城市管理項目的經(jīng)濟(jì)評價，開辟了這方面的研究，部分地解決了其中一些問題。如提出了計算城市設(shè)施的指標(biāo)，件/天、保運(yùn)量等，通過入戶調(diào)查來顯示需求，計算了住宅小區(qū)物業(yè)成本以為參照，這確是一種創(chuàng)新。不過，在調(diào)查設(shè)計和方法上也存在著改進(jìn)的余地，如抽樣調(diào)查的抽樣方法問題，需求顯示真假的甄別問題，如果以“事件”而非“物件”為中心，件/天的指標(biāo)還可以用，保運(yùn)量之類的指標(biāo)就有了問題。由此可見，城市數(shù)字化管理模式的創(chuàng)新，既需要與科學(xué)技術(shù)工作者合作，也需要與經(jīng)濟(jì)和管理理論工作者合作，方能逐步提高并臻于完善。

問題的嚴(yán)重性不在于人們對公共產(chǎn)品的需求難以測度，也不在于政府官員不懂得和不適宜進(jìn)行成本－收益分析，而在于政府主導(dǎo)型社會經(jīng)濟(jì)的條件下，政府行為和決策不僅不進(jìn)行成本－收益分析，而且直接違背成本－收益分析。最近很多城市公交爭相降價就是明顯一例。就拿北京市的情況來說，自地鐵五號線試運(yùn)營以后，政府既未進(jìn)行認(rèn)真的計算分析，也未經(jīng)過任何聽證和征詢意見之類的民主程序，宣布把地鐵票價從原來的3元降為2元。這樣一來，五號線建成的自動檢票系統(tǒng)將白白浪費(fèi)，2元的票價將使地鐵公司全面虧損，政府將不得不背上沉重的財政包袱（據(jù)說一年補(bǔ)貼8個億），地鐵公司也再無改善經(jīng)營管理的壓力，從此躺在政府的身上過安穩(wěn)的日子，這樣的后果將會逐漸顯現(xiàn)出來。應(yīng)該看到，在目前的條件下和發(fā)展水平上，全面的社會公共福利并不符合納稅人的意愿，違背了公共財政公正、公開、公平的基本原則。

三、人性和人性化管理

前已指出，城市管理既是對物件的管理，也是對事件的管理，還是對人的管理，其本質(zhì)和目的在于處理好人與人的關(guān)系，以實現(xiàn)城市生活的和諧和可持續(xù)發(fā)展，那么，城市管理就不能局限于數(shù)字化管理，而必須實施人性化管理。或者說，數(shù)字化管理是手段，而目的是管理的人性化。數(shù)字化管理有利于人性化管理，但不等于人性化管理。可以這樣說，人性化管理是城市管理和一切管理活動的最高目標(biāo)，也是管理活動中最困難、最有意義的事情。對于處于社會轉(zhuǎn)型中的城市政府及其官員來說，其實施可能更難，意義也可能更大。

城市是人口活動的高度密集區(qū)，也是各種矛盾和事件集中和高發(fā)的地方。我國的城市正處在迅速擴(kuò)張和巨大發(fā)展之中，城市社會也處在巨大的轉(zhuǎn)型之中，發(fā)展的矛盾和轉(zhuǎn)型的問題在這里交會聚集，不僅造成了城市秩序的脆弱性，而且出現(xiàn)了大量新的問題，加上社會傳統(tǒng)的影響，人們的一些生活習(xí)慣甚至與現(xiàn)代城市生活格格不入，更加劇了城市管理的困難。這就為人性化的城市管理提出了更高的要求。

簡單地說，所謂人性化管理就是不能見物不見人，這就要求管理者和被管理者彼此平等對待，每個人都是獨(dú)立的，是具有尊嚴(yán)和人格的自由人，城管的規(guī)則應(yīng)當(dāng)是公正的，大家在規(guī)則面前是平等的，因此，城市管理的基本和首要要求，就是要尊重對方的人格和尊嚴(yán)，采取親切友善的態(tài)度和方式，寓管于幫，寓管于教，寓管于習(xí)慣之中。然而，我們城市管理的很多規(guī)則和做法并不是這樣，甚至直接與此相對立。城市拆遷條例的缺陷導(dǎo)致了拆遷中的一系列惡性事件；城市政府對待農(nóng)民工的種種歧視性規(guī)定和做法，則是現(xiàn)行城市管理中很多問題的根源之一；上訪條例及上訪中的種種事件還在重復(fù)著過去的情景；至于城管執(zhí)法中的非人道作法和武力抗法中的惡劣行為，正是直接與人性化管理相悖。

應(yīng)當(dāng)指出，在城管執(zhí)法中，個別人的武力抗法終究是一個很容易解決的問題。因為法律不是豆腐，敢以身試法者必然碰得頭破血流。對重慶潑尿事件當(dāng)事人以妨礙公務(wù)為由追究法律責(zé)任，并對受辱城管人員予以表彰，對海淀區(qū)殺死城管人員的罪犯判刑治罪，此事即告結(jié)束，對社會也有警示作用。難的是對城管執(zhí)法人員的不人道行為往往無法約束，這也是重慶潑尿和海淀殺人之類事件激起巨大社會反響、甚至是非理性反響的重要原因，也是一些小事引發(fā)成重大沖突的直接原因。這里僅舉幾例加以分析。

我國還是一個發(fā)展中國家，正處在快速城市化過程中，城市建設(shè)的水平不可能很高，城市設(shè)施的質(zhì)量也不可能都是世界一流，相反，有一些貧民區(qū)、有一些“城中村”是很正常的事情。但是，有的城市政府和官員不這樣認(rèn)識，他們認(rèn)為，要經(jīng)營城市，美化城市，要招商引資，創(chuàng)世界和中國一流，就不能要棚戶區(qū)和“城中村”，否則，臉上無光。于是一聲令下，限期消滅棚戶區(qū)和改造“城中村”，接著是大拆大建，許多悲慘的故事由此產(chǎn)生。城市的土地是國家的，推倒你的房子只是一句話的事情，但是居民擁有房屋產(chǎn)權(quán)，推倒房屋顯然是侵權(quán)行為。這里往往容易出現(xiàn)強(qiáng)權(quán)和暴力。結(jié)果是，這里消滅了棚戶區(qū)，城市周邊興起了更多的棚戶區(qū)。改造“城中村”，實際上是消滅“城中村”，消滅一個具有巨大活力的城市社區(qū)，辦法是拆除數(shù)十萬人居住的七八層甚至十多層的連片居民樓，代之以政府建設(shè)的城市設(shè)施和商品樓宇。國外的城市政府為什么不敢講消滅棚戶區(qū)的大話，不敢隨便推倒棚戶區(qū)的房子，就在于它是窮人的財產(chǎn)，是其安身立命之所，政府無權(quán)剝奪人家的財產(chǎn)。由此可見，盡管改革已經(jīng)進(jìn)行了近30年，政府應(yīng)將保護(hù)私人產(chǎn)權(quán)作為自己的主要職能之一，仍然是一個沒有解決完全的問題。

正因為有的城市的歧視政策，大量擁入城市的農(nóng)村人口無法進(jìn)入城市主流社會，融入城市正常生活。他們只能生活于城市生活的邊緣和縫隙之中，往往既無固定居所，又無固定職業(yè)，也無固定收入來源，很多人只能依靠擺攤做小生意維持生計。于是我們看到，在過街天橋、在地下通道、在大賣場的門外，在大街小巷，到處都有攤販在叫賣。對于這些人，城管人員平時是睜一只眼，閉一只眼，從來沒有想一想和研究一下如何解決這一問題，而一到節(jié)假日和有重大活動，上面要求整頓城市秩序時，城管人員便不是追就是趕，就是奪就是砸。應(yīng)當(dāng)看到，這些人既然以擺攤設(shè)點為生，就是有這種需求，有這種市場，這與那些專事偷盜搶劫的罪犯有天壤之別。我們的城管人員為什么不去幫助他們，而要驅(qū)趕和搶砸他們呢，為什么一點同情心都沒有，砸了他們的飯碗，難道讓他們也去偷去搶嗎？這與人性化管理有一絲一毫相干嗎？我們的城市官員和政府管理者是否認(rèn)真地思考過這類問題？

還有，我們的城市中有很多下崗工人和體力勞動者，他們沒有多少文化知識，只能靠賣苦力為生，于是有些人買了人力三輪車或者摩托三輪車，從事運(yùn)輸作業(yè)。這些人中也有的為了近便，往往闖紅燈、逆行猛拐而發(fā)生事故。我們的一些政府官員把他們看作是“城市殺手”，為了城市的美觀和所謂的城市安全，便下令取締人力三輪車和“摩的”。在這樣的取締活動中，不難看到一些缺乏人道的畫面。為什么不允許三輪和“摩的”存在，為什么不讓他們靠自己的勞動吃飯？為什么不通過加強(qiáng)對他們的交通規(guī)則教育和管理來解決問題？我們的政府和官員是否想過，打碎了他們的飯碗，將會是什么后果？這是社會和諧和和諧社會嗎？

由此可見，人性化管理決不僅僅是一個管理問題，而是一個重大制度問題，也是一個思想文化問題。在我國目前的條件下，要真正走向人性化管理，首先要取消城市中的一切歧視性規(guī)定，給每一個公民，包括農(nóng)村居民以平等的身份和地位。其次，要使城市的官員不是由上級任命，而是由城市民選，使之置身于城市居民和社會的監(jiān)督之中。第三，切實落實和保障城市居民的財產(chǎn)權(quán)利和人身自由。第四，對我們的官員施以遵紀(jì)守法和人權(quán)、人性、人道和人格的教育和約束。第五，在官員中確立老百姓是自己的衣食父母的觀念，徹底丟掉父母官和子民之類的錯誤思想。一下子做到這幾點可能很難，人性化管理是一個長期的目標(biāo)和任務(wù)。愿我們的城市政府和官員千萬別把它當(dāng)作一個美妙動聽的口號，而是把它變成自己為官做事的每一個行動。

（收稿日期: 2007-12-28責(zé)任編輯: 垠 喜）