政治體制上端改革：反腐敗斗爭的迫切需要

[摘要]我國的反腐敗已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)特殊的高原期，能否實(shí)現(xiàn)政治體制上端的重大改革，是決定中國反腐敗能否實(shí)現(xiàn)突破的關(guān)鍵。政治體制上端改革要堅(jiān)持三個(gè)不動(dòng)搖、發(fā)展黨內(nèi)民主、完善人民代表大會(huì)制度和改革政黨制度，可以建立“廉潔島”式的政治特區(qū)。

[關(guān)鍵詞]腐敗政治體制上端“廉潔島”模式的政治特區(qū)

[中圖分類號]D630.9 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-6623（2008）01-0028-02

[基金項(xiàng)目]本文是國家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目——“有效懲治和預(yù)防腐敗的體制和機(jī)制問題研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：06ZD012）的階段性研究成果。

[作者簡介]杜治洲（1975—），湖北黃陂人，清華大學(xué)公共管理學(xué)院助理研究員，博士后。研究方向：公共管理改革。

中共十六大以來，我國黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭不斷深入，取得了新的進(jìn)展和新的成效，但是當(dāng)前一些領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重，一些包括政治體制下端改革在內(nèi)的改革創(chuàng)新，在防治腐敗中呈現(xiàn)疲軟乏力的趨勢。當(dāng)前我國的反腐敗斗爭能否走出高原期、實(shí)現(xiàn)新的突破，關(guān)鍵取決于政治體制上端改革的力度。

一、我國反腐敗斗爭面臨的形勢依然嚴(yán)峻

雖然我國黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭不斷取得新的成效，但反腐形勢依然嚴(yán)峻。最近幾年“透明國際”給中國內(nèi)地的腐敗印象指數(shù)（CPI）評分和排名也可以證明這一狀況。2003年，中國內(nèi)地廉潔指數(shù)3.4，排名世界第66位；2004年為3.4，排名全球第71位；2005年，被調(diào)查的國家和地區(qū)共有159個(gè)，中國內(nèi)地腐敗指數(shù)3.2，排名第78位；2006年，共有163個(gè)國家和地區(qū)被調(diào)查，中國內(nèi)地得分3.3，排名第70位（CPI采用10分制，2.5～5.0之間是腐敗比較嚴(yán)重的階段）。更為嚴(yán)重的是，政治體制下端改革在防治腐敗方面發(fā)揮更大的作用已較為困難。

我國政治體制可以分解為下端和上端兩部分，下端指國家的行政管理部分，也就是通常說的政府管理；上端指國家政治生活中的憲政體制、政黨政治、社會(huì)主義民主、社會(huì)主義法制等。過去近30年的改革，重點(diǎn)在政治體制下端。國家非常重視轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)政企分開、政務(wù)公開、政府信息化等行政層面的改革。雖然過去在政治體制下端的改革取得了一定的成績，但從現(xiàn)狀看，政治體制下端的改革——行政體制改革已經(jīng)很難發(fā)揮更大的反腐作用。盡管行政體制改革在減少管理成本、提高政府績效、提高公共服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量等方面還有很大的空間，但是，從目前的情況看，行政體制改革對于遏制腐敗顯得有些力不從心。我們不能不進(jìn)一步分析反腐敗未能取得突破的原因。

二、政治體制上端的改革是

實(shí)現(xiàn)反腐突破的關(guān)鍵

當(dāng)前腐敗最頑固的幾個(gè)領(lǐng)域或表現(xiàn)是吏治腐敗、司法腐敗、政績腐敗、制度執(zhí)行的扭曲變形。其原因也主要是現(xiàn)行政治體制上端固有的弊端和缺陷。

首先，吏治腐敗根源于領(lǐng)導(dǎo)班子制度的弊端?！百I官賣官”等吏治腐敗之所以猖獗，源于現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)班子制度使得權(quán)力過度集中于“一把手”，對“一把手”的有效制約和監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)，“一把手”實(shí)際上掌握著任用提拔干部在內(nèi)的幾乎一切權(quán)力。由于領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)行醞釀制的決策規(guī)則，讓書記的一票變成了“黃金票”，最終導(dǎo)致“一把手”——書記掌握了絕對的權(quán)力。絕對的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對的腐敗，“買官賣官”就不可避免了?？梢哉f，不進(jìn)行政治體制上端的改革，不消除或創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)班子制度，現(xiàn)有的黨政機(jī)關(guān)干部競爭上崗、領(lǐng)導(dǎo)干部任前公示制、推進(jìn)交流、加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部和干部選拔任用工作監(jiān)督等改革措施將收效甚微，吏治腐敗很難得到根治。

其次，司法腐敗的源頭也在政治體制上端。黨委和政府對司法工作的干預(yù)以及立法權(quán)對司法權(quán)監(jiān)督的不到位，是司法腐敗產(chǎn)生的最主要原因。同級黨委、政府直接或間接干預(yù)司法工作，容易導(dǎo)致地方保護(hù)主義產(chǎn)生。同級黨委和組織部門掌握著司法人員的人事任免權(quán)或提名權(quán)，黨委政法委在業(yè)務(wù)上對公、檢、法、司實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方政府掌握著司法系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)和撥款權(quán)，地方人大及其黨委會(huì)擁有對司法系統(tǒng)執(zhí)行法律的監(jiān)督權(quán)和人事任命、決定或批準(zhǔn)權(quán)，司法受到各方的干預(yù)，這就不可避免地為腐敗的產(chǎn)生提供了機(jī)會(huì)。同時(shí)，立法權(quán)對司法權(quán)的監(jiān)督不到位，司法機(jī)關(guān)通過司法解釋不斷擴(kuò)充自身權(quán)力，而立法機(jī)關(guān)對此視而不見。立法權(quán)與司法權(quán)之間缺少張力關(guān)系，直接影響到立法權(quán)對司法權(quán)的監(jiān)督力度。

第三，政績腐敗是干部考核評價(jià)制度不合理的集中反映。一個(gè)地方嚴(yán)重的政績腐敗，會(huì)給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和政治生態(tài)帶來災(zāi)難。近年來一些地方官員不顧當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)實(shí)力，動(dòng)不動(dòng)創(chuàng)“吉尼斯記錄”，搞“形象工程”和“路邊工程”，而且“一任領(lǐng)導(dǎo)一次規(guī)劃”，給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和城市規(guī)劃造成巨大的損失，同時(shí)也嚴(yán)重?fù)p害了政府在公眾中的形象。政績腐敗的深層原因就是現(xiàn)行的干部評價(jià)體系過分注重GDP，而且官員的評價(jià)主要由上級決定，官員的服務(wù)對象——公眾卻被排除在外。這就導(dǎo)致官員追求“政績”的沖動(dòng)，往往只對“上”負(fù)責(zé)，而忽視公眾的訴求。顯然，這不是政治體制下端的改革能改變的，而必須進(jìn)行政治體制上端的改革，建立科學(xué)合理的干部考核評價(jià)體系。

最后，在制度執(zhí)行方面，制度往往成為一些官員掩蓋腐敗的工具。制度反腐的重要性已為各界所認(rèn)同，加強(qiáng)制度建設(shè)，以制度防治腐敗，被認(rèn)為是最為核心的防腐途徑。然而現(xiàn)實(shí)情況是一方面我們的腐敗預(yù)防制度在不斷完善，各種法律法規(guī)的數(shù)量在不斷增加，而另一方面腐敗也在繼續(xù)蔓延。這說明制度沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行。正是黨政領(lǐng)導(dǎo)班子制度下“一把手”的專斷制造了“人治”的氛圍，“人”的影響力超過了制度，從而導(dǎo)致制度被忽視進(jìn)而被玩弄。這個(gè)問題也唯有通過政治體制上端的改革，通過完善社會(huì)主義民主和法制才能解決。

三、如何推進(jìn)政治體制上端的改革

政治體制改革上端的改革不同于經(jīng)濟(jì)體制改革，甚至不同于政治體制下端的改革，沒有現(xiàn)成的可以直接借鑒的經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)楦鲊恼误w制各具特殊性。針對當(dāng)前腐敗最嚴(yán)重的四個(gè)領(lǐng)域，我國政治體制上端的改革必須包括政府領(lǐng)導(dǎo)班子制度改革、加強(qiáng)人大對司法的監(jiān)督、重新確立干部考核評價(jià)體系以及推進(jìn)依法執(zhí)政、依法治國進(jìn)程等方面。就目前反腐的形勢和政治體制的現(xiàn)狀來看，政治體制上端的改革總體上需要做到以下幾點(diǎn)：

第一，堅(jiān)持三個(gè)不動(dòng)搖是政治體制上端改革的前提。必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖，堅(jiān)持社會(huì)主義制度不動(dòng)搖，堅(jiān)持權(quán)力制衡而不搞三權(quán)分立不動(dòng)搖。在這三個(gè)前提條件下，可以對政治體制和治理結(jié)構(gòu)大膽進(jìn)行探索和創(chuàng)新。

第二，發(fā)展黨內(nèi)民主是政治體制上端改革的起點(diǎn)和關(guān)鍵。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是國家決策中樞，只有擴(kuò)大黨內(nèi)民主才有可能改善國家治理結(jié)構(gòu)。比如建立黨的書記的民主選舉制度，規(guī)定黨的書記必須實(shí)行差額選舉，必須經(jīng)由全體黨員以無記名投票的方式直接選舉產(chǎn)生。發(fā)展黨內(nèi)民主的具體方式要自下而上，從基層黨組織做起，逐步向上推進(jìn)。要在黨的基層組織認(rèn)真貫徹黨員權(quán)利保障條例，逐步推進(jìn)黨務(wù)公開，增強(qiáng)黨組織工作的透明度，使黨員更好地了解和參與黨內(nèi)事務(wù)。擴(kuò)大市、縣實(shí)行黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)，擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉的范圍。如果我們黨的全部基層組織都實(shí)行了黨內(nèi)民主，必將推動(dòng)全黨的民主化進(jìn)程，帶來政治體制上端的嶄新局面。

第三，完善人民代表大會(huì)制度、改革政黨制度，是政治體制上端改革的突破口。處理好黨委、人大、政協(xié)與政府之間的關(guān)系是政治體制改革的核心任務(wù)。原則上，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，必須在《憲法》框架內(nèi)發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)作用。焦點(diǎn)議題是如何建立（下轉(zhuǎn)第37頁）（上接第29頁）政黨制度，如何處理中國共產(chǎn)黨和其他民主黨派的關(guān)系。具體的實(shí)施方案可以是把中國共產(chǎn)黨的代表大會(huì)制度和中國人民政治協(xié)商會(huì)議制度都整合到人民代表大會(huì)制度之中。所有政黨都在人民代表大會(huì)這個(gè)共同的平臺(tái)上發(fā)揮政治作用。在整合后的新的人民代表大會(huì)中，中國共產(chǎn)黨和各個(gè)民主黨派的代表席位分配可以有不同的方式。可以按照特定的比例進(jìn)行席位分配，以保證中國共產(chǎn)黨始終是多數(shù)黨、執(zhí)政黨。

第四，建立“廉潔島”式的政治特區(qū)是政治體制上端改革的實(shí)施模式?！傲疂崓u”主要涵義就是，即使一個(gè)國家在短時(shí)間內(nèi)難以從總體上擺脫腐敗的困擾，可是局部卻有可能率先實(shí)現(xiàn)廉潔的目標(biāo)，從而推廣并提升整個(gè)國家的廉潔狀況。這里的“局部”可以是一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門、一個(gè)組織，甚至是一個(gè)項(xiàng)目。目前，“廉潔島”正被世界許多國家試點(diǎn)或?qū)嵤??！傲疂崓u”的提出顯著增強(qiáng)了人們最終戰(zhàn)勝腐敗的信心。中國的反腐敗和政治體制上端的改革是一個(gè)長期的、艱巨的、復(fù)雜的過程，不可能畢其功于一役，因此也可以借鑒“廉潔島”模式，建立政治特區(qū)。在深圳等經(jīng)濟(jì)體制改革和行政體制改革走在前列的城市或地區(qū)，建立政治特區(qū)，國家給予其政治體制上端改革創(chuàng)新的一定空間，以及政策、法律等方面的特殊制度支持。待這些政治特區(qū)在政治體制上端的改革取得成功，在防治腐敗上積累大量成熟的經(jīng)驗(yàn)后，再向全國拓展，最終實(shí)現(xiàn)反腐敗的全面突破，達(dá)到廉潔政府、廉潔社會(huì)的目標(biāo)。

總之，政治體制上端改革的內(nèi)容和方式有很多，可以邊改革邊探索，但是有一點(diǎn)是肯定的，那就是：政治體制上端改革對于實(shí)現(xiàn)反腐敗斗爭的突破是極其重要和緊迫的。