國有企業(yè)改制中存在的法律問題及其對(duì)策

摘要：國有企業(yè)改制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及清產(chǎn)核資、企業(yè)產(chǎn)權(quán)界定、資產(chǎn)評(píng)估和處置、企業(yè)員工身份置換等一系列事關(guān)民生的重大問題，但由于歷史、政策、體制、法制等方面的原因，導(dǎo)致國有企業(yè)改制中出現(xiàn)了一系列的法律問題，主要表現(xiàn)在：對(duì)改制企業(yè)進(jìn)行的資產(chǎn)評(píng)估不規(guī)范，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重；企業(yè)改制過程中的產(chǎn)權(quán)交易不規(guī)范，缺乏公開透明度；企業(yè)改制工作缺乏制約機(jī)制，逃、漏、廢債現(xiàn)象依然嚴(yán)重；國企改制依據(jù)的主要是部門規(guī)章及規(guī)范性文件，政策性較強(qiáng)。這些問題的存在，已嚴(yán)重影響了國企改革的進(jìn)程和成效。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；改制；法律

中圖分類號(hào)：F279.21文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：1673－291Ｘ（2008）05－0097－02

企業(yè)改制不僅是經(jīng)濟(jì)體制改革的重大課題，同時(shí)也是當(dāng)前國有企業(yè)擺脫困境，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的一個(gè)重要途徑。反思近二十余年的國有企業(yè)改制歷程，我們承認(rèn)改制給大部分的企業(yè)帶來了生機(jī)與活力，改制后的企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況趨向正常化、規(guī)范化。但在實(shí)際操作中，企業(yè)改制也暴露出一些亟待完善和規(guī)范的問題，本文擬對(duì)企業(yè)改制中存在的法律問題作些探討，在此基礎(chǔ)上提出作者的對(duì)策思考，以期對(duì)今后的國有企業(yè)改制工作有所借鑒。

一、當(dāng)前國有企業(yè)改制中存在的法律問題

當(dāng)前，國企改制已進(jìn)入了攻堅(jiān)階段，國家國資委在2005年初就明確提出，將2005年確定為“國企改制的規(guī)范年”，這從另一個(gè)側(cè)面說明了：國企改制的過程中，不規(guī)范現(xiàn)象的嚴(yán)重性及普遍性，因此，國資委決心下大力氣進(jìn)行規(guī)范。從近幾年的國企改革進(jìn)程看，當(dāng)前國企改制中還存在著諸多的法律問題，這些問題已成為改革深入發(fā)展的“瓶頸”，其解決的程度如何直接關(guān)系到國企改革的成敗與成效。

（一）對(duì)改制企業(yè)進(jìn)行的資產(chǎn)評(píng)估不規(guī)范，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重

在企業(yè)改制過程中，有些企業(yè)聘請(qǐng)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)沒有資質(zhì)；或雖有資質(zhì)但遷就被評(píng)估企業(yè)，進(jìn)行高值低估；或只注重對(duì)房產(chǎn)、設(shè)備等固定資產(chǎn)的評(píng)估，而對(duì)企業(yè)的商標(biāo)、專利、商號(hào)、名稱等無形資產(chǎn)沒有進(jìn)行評(píng)估或評(píng)估不足。意圖從事改制企業(yè)經(jīng)營的人往往從個(gè)人私利出發(fā)，將企業(yè)多年積累的無形資產(chǎn)，試圖從企業(yè)的資產(chǎn)總額中除去，以達(dá)到降低購買股權(quán)成本的目的，從而侵占國有資產(chǎn)，將國有資產(chǎn)據(jù)為己有。有的從事改制企業(yè)經(jīng)營的人為達(dá)到自己的目的，往往投機(jī)鉆營，虛增債務(wù)或虛減資產(chǎn)，并通過拉關(guān)系、托人情等方式，盡量降低所評(píng)估的資產(chǎn)價(jià)值，最終導(dǎo)致國有資產(chǎn)的大量流失。

（二）企業(yè)改制過程中產(chǎn)權(quán)交易不規(guī)范，缺乏公開透明度

國企改制必然導(dǎo)致國有產(chǎn)權(quán)的交易，產(chǎn)權(quán)交易是實(shí)現(xiàn)國企改制的有效途徑。但是，由于產(chǎn)權(quán)交易方面存在著產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓主體模糊、產(chǎn)權(quán)交易的流程和規(guī)范不夠完善、產(chǎn)權(quán)交易市場化程度不高、缺乏流動(dòng)性、沒有形成全國統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易市場、產(chǎn)權(quán)交易的價(jià)格形成沒有市場化等一系列問題，從而導(dǎo)致在企業(yè)改制過程中，企業(yè)的產(chǎn)權(quán)交易往往不進(jìn)行公開招標(biāo)和拍賣，黨委政府和主管部門多是采用行政手段，與意欲從事改制企業(yè)的經(jīng)營者采取協(xié)商轉(zhuǎn)讓、零轉(zhuǎn)讓的方式，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的改制；對(duì)于國有資產(chǎn)的出售法律雖有明文規(guī)定，必須經(jīng)具有審批權(quán)的部門審批同意后方能出賣，但現(xiàn)實(shí)中有很多改制企業(yè)國有資產(chǎn)出售是未經(jīng)批準(zhǔn)擅自出售，這種程序嚴(yán)重違法、暗箱操作的行為，直接造成了國有資產(chǎn)的大量流失，最終極大地?fù)p害了國家、集體和廣大職工的利益。

（三）企業(yè)改制工作缺乏制約機(jī)制，逃、漏、廢債現(xiàn)象依然嚴(yán)重

在企業(yè)改制過程中，企業(yè)的上級(jí)主管部門、政府的體制改革部門、國有資產(chǎn)管理部門多頭并進(jìn)，沒有統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，所進(jìn)行的企業(yè)改制工作與國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、房地產(chǎn)、工商、稅務(wù)等政府主管、職能部門脫節(jié)，沒能形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，致使這些主管、職能部門不能參與企業(yè)的改制工作。特別是對(duì)原企業(yè)的擔(dān)保債務(wù)尚未得到全部落實(shí)的情況下被強(qiáng)行注銷登記，新企業(yè)雖然接收了資產(chǎn)，但又不承擔(dān)責(zé)任，使債權(quán)長期得不到償還，債權(quán)實(shí)際被懸空，侵害了債權(quán)人的利益。此外，行政部門側(cè)重于地方利益的保護(hù)，對(duì)企業(yè)改制中低估、漏估國有資產(chǎn)、虛增債務(wù)的行為視而不見。更有甚者，政府也積極參與到企業(yè)改制中，絞盡腦汁幫助改制企業(yè)逃、廢債，銀行等金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)被人為懸空的情況尤為突出。

（四）由于國企改制政策性較強(qiáng)，改制依據(jù)的主要是部門規(guī)章及規(guī)范性文件，因此，人民法院審理企業(yè)改制案件中在適用法律方面還存在一定的困難。

盡管最高人民法院在2003年1月3日公布了《關(guān)于審理與企業(yè)改制相關(guān)的民事案件若干問題的規(guī)定》，但由于企業(yè)改制牽涉方方面面，僅有這樣一部法律文件，難以應(yīng)對(duì)改制過程中出現(xiàn)的新情況、新問題。如《規(guī)定》對(duì)漏債的承擔(dān)沒有規(guī)定，對(duì)于諸如評(píng)估報(bào)告不實(shí)，購買者是否承擔(dān)超出部分的債務(wù)；如何理順新、舊企業(yè)的關(guān)系，債務(wù)承擔(dān)主體資格等問題均沒有作出明確規(guī)定，這在很大程度上影響了法院的辦案效果及辦案質(zhì)量，也影響了企業(yè)改制的進(jìn)程。

二、規(guī)范企業(yè)改制工作的對(duì)策

（一）制定和完善資產(chǎn)評(píng)估法律法規(guī)，建立規(guī)范的行業(yè)準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)

目前，我國尚無一部完善的有關(guān)資產(chǎn)評(píng)估方面的法律法規(guī)，1991年，國務(wù)院發(fā)布的《國有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》是目前有關(guān)國有資產(chǎn)評(píng)估的最高法規(guī)，其他關(guān)于資產(chǎn)評(píng)估的規(guī)定，往往具有明顯的部門特征，不能全面調(diào)整和規(guī)范資產(chǎn)評(píng)估市場行為。因此，盡快制定一部完整系統(tǒng)的資產(chǎn)評(píng)估法律，就顯得尤其重要和必要。

（二）建立健全國有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)行政監(jiān)管和行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管工作的力度

對(duì)于改制企業(yè)中的國有資產(chǎn)由國有資產(chǎn)管理部門代表政府對(duì)改制企業(yè)的國有資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管理，通過市場運(yùn)作，增加產(chǎn)權(quán)交易市場透明度，最大限度地盤活國有資產(chǎn)，防止國有資產(chǎn)流失，確保企業(yè)改制的良性循環(huán)，切實(shí)維護(hù)國家、集體和廣大職工的利益。通過立法方面的完善，使企業(yè)改制獲得完善、清晰的法律支持，規(guī)范政府的行為，淡化政府在企業(yè)改制中的行政管理色彩，使其充分發(fā)揮監(jiān)督、協(xié)調(diào)職能，由單一的管理職能向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變，為企業(yè)改制工作創(chuàng)造良好的社會(huì)軟環(huán)境。

（三）嚴(yán)格規(guī)范國有資產(chǎn)出售行為，對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自出售國有資產(chǎn)的行為，依法追究其法律責(zé)任

國有資產(chǎn)的出售國家有明文規(guī)定，必須經(jīng)具有審批權(quán)的部門審批同意后方可進(jìn)行。但在現(xiàn)實(shí)生活中，有很多改制企業(yè)未經(jīng)批準(zhǔn)就擅自出售國有資產(chǎn)，這一行為不僅程序嚴(yán)重違法，而且極易造成國有資產(chǎn)的流失，滋生腐敗。對(duì)于此類違法現(xiàn)象，建議有關(guān)部門依法撤銷出售行為，責(zé)令有權(quán)出售部門，依照法律程序，重新出售國有資產(chǎn)；同時(shí)依照相關(guān)法律規(guī)定，嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人的行政法律責(zé)任，構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。

（四）加強(qiáng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與管理，盡快完善產(chǎn)權(quán)交易方面的法律法規(guī)

中介機(jī)構(gòu)在國有企業(yè)改制中發(fā)揮著價(jià)值判斷、價(jià)值實(shí)現(xiàn)等重要作用，中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、工作態(tài)度如何？能否依法獨(dú)立、客觀、公正地處理委托事務(wù)，直接決定著企業(yè)改制工作的方向和成敗。實(shí)踐中，很多中介機(jī)構(gòu)為了討好企業(yè)，能夠爭取到業(yè)務(wù)，不惜一切代價(jià)，公然違反國家有關(guān)法律、法規(guī)和政策，弄虛作假，損害債權(quán)人利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，為了避免產(chǎn)權(quán)交易糾紛的發(fā)生，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與管理，嚴(yán)格規(guī)范中介機(jī)構(gòu)的行為，盡快完善產(chǎn)權(quán)交易方面的法律法規(guī)就顯得尤為必要。

（五）積極發(fā)揮人民法院在企業(yè)改制中的作用，及時(shí)高質(zhì)地審理好企業(yè)改制中出現(xiàn)的各類糾紛

在國企改制中，不可避免地發(fā)生諸如產(chǎn)權(quán)、債權(quán)糾紛等這樣或那樣的法律問題，人民法院作為國家專門審判機(jī)關(guān)，要緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)工作中心和黨政工作難點(diǎn)、妥善審理好國有企業(yè)改制中的破產(chǎn)案件及改組、兼并、租賃、轉(zhuǎn)讓案件，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)審判的重要職能，切實(shí)保障國有企業(yè)改革的順利進(jìn)行。

2003年1月3日，最高人民法院《關(guān)于審理與企業(yè)改制相關(guān)的民事糾紛案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱“規(guī)定”）為依法審理國有企業(yè)改制案件，穩(wěn)妥推進(jìn)企業(yè)體制改革，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，提供了有力的法制保障。但在司法實(shí)踐中，由于案件的特殊性及立法方面的滯后，導(dǎo)致在適用法律和對(duì)法條的理解上，仍有不明確的地方，應(yīng)進(jìn)一步加以明確和補(bǔ)充，主要表現(xiàn)在：

1.企業(yè)改制后原有債務(wù)的承擔(dān)問題

在國企改制過程中，未經(jīng)債權(quán)人同意，擅自改變債務(wù)承擔(dān)主體的情況尤其突出。規(guī)定實(shí)行后，為審理此類案件提供了有效的法律依據(jù)。但在審判實(shí)踐中，仍存在以下問題：

（1）在出售國有企業(yè)中，該企業(yè)的行政主管部門未經(jīng)債權(quán)人同意，承擔(dān)原企業(yè)全部債權(quán)債務(wù)的，該如何處理？

《規(guī)定》第6條、第12條、第24條等，分別規(guī)定了應(yīng)承擔(dān)原企業(yè)債務(wù)的主體。但均未涉及由原國有企業(yè)的行政主管部門承擔(dān)債權(quán)債務(wù)的情況。在實(shí)踐中，該轉(zhuǎn)移的債務(wù)經(jīng)債權(quán)人認(rèn)可，而且約定的內(nèi)容不違反法律、法規(guī)強(qiáng)制性和禁止性規(guī)定的，確認(rèn)該債權(quán)債務(wù)的轉(zhuǎn)移有效。債權(quán)人對(duì)該債務(wù)轉(zhuǎn)移不予認(rèn)可的，有關(guān)法律的規(guī)定不明確。

（2）在出售國有企業(yè)中，當(dāng)?shù)卣蛸I受人承諾由政府承擔(dān)企業(yè)的債務(wù)，但未經(jīng)債權(quán)人同意的，應(yīng)如何處理？

2.國有企業(yè)改制后，與第三人簽訂的合同該如何履行

國有企業(yè)改制中，有關(guān)對(duì)原企業(yè)的改組、改造、分立、出售、兼并的規(guī)定，均未涉及原企業(yè)與第三人簽訂的合同應(yīng)如何履行，因此在實(shí)際審判工作中，就存在著理解不統(tǒng)一，從而導(dǎo)致適用結(jié)果大相徑庭的情況發(fā)生，這在一定程度上也影響了法律運(yùn)行的效果，破壞了法律應(yīng)有的權(quán)威。

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