我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀與對(duì)策研究

摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口老齡化進(jìn)程的加快，發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的呼聲日緊，成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。而我國現(xiàn)今農(nóng)村養(yǎng)老保障仍存在著覆蓋面狹窄、保障水平低、管理體制差等諸多問題。重視并完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度，對(duì)于深化我國經(jīng)濟(jì)體制改革，建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，盡快建立社會(huì)主義法治國家，減少社會(huì)沖突和矛盾，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)秩序有著重要的作用和意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；養(yǎng)老保障制度；管理體制

中圖分類號(hào)：F323.89文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：1673－291Ｘ（2008）05－0044－02

黨的十六屆六中全會(huì)提出，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)就是要建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，“在農(nóng)村要逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度，有條件的地方探索建立多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?！崩夏瓯Ｕ鲜歉鲊鐣?huì)保障制度的重要組成部分。而現(xiàn)今我國養(yǎng)老保障制度卻呈現(xiàn)出明顯的“二元化”結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度人為地把大量農(nóng)村人口阻隔在農(nóng)村，使得農(nóng)村人口養(yǎng)老保障形勢(shì)更為嚴(yán)峻。

一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村養(yǎng)老保障的覆蓋面小，保障水平低

我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的保障對(duì)象一直限于“困難的人”、“ 光榮的人”和“富裕的人”，農(nóng)村的大多數(shù)人由于種種原因還無法享受社會(huì)保障。相關(guān)的調(diào)查顯示，占人口總數(shù)20%的城鎮(zhèn)居民，享受全國89%的社會(huì)保障，占人口80%的農(nóng)村居民，僅享受到了社會(huì)11%的社會(huì)保障，在縣城以下集體單位的1 000多萬職工和2 000多萬城鎮(zhèn)個(gè)體經(jīng)營者基本上得不到應(yīng)有的社會(huì)保障。

（二）傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式受到挑戰(zhàn)

家庭養(yǎng)老是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)。我國無論是社會(huì)制度的變遷、家庭結(jié)構(gòu)的變化還是生活方式的改變中都始終保持著傳統(tǒng)式家庭關(guān)系：父母有養(yǎng)育子女的責(zé)任，子女有贍養(yǎng)父母的責(zé)任，代代相傳。大量資料調(diào)查顯示，在我國需要生活上照料的老人95%以上住在家庭，他們主要靠配偶和子女照料。而改革開放后，特別是農(nóng)村城市化進(jìn)程的加快，其所面臨的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：（1）子女的贍養(yǎng)壓力增大。我國的計(jì)劃生育政策使獨(dú)生子女家庭成為我國農(nóng)村主要的家庭構(gòu)成模式，隨著我國人口老齡化的來臨，80年代后的獨(dú)生子女，面臨著承擔(dān)四個(gè)老人的贍養(yǎng)義務(wù)，同時(shí)還有一至二個(gè)子女的負(fù)擔(dān)。（2）勞動(dòng)力流動(dòng)和人口的遷移給家庭贍養(yǎng)帶來了負(fù)面影響。隨著改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國內(nèi)地農(nóng)村人口大量向經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)流動(dòng)，這些“離土又離鄉(xiāng)”、“進(jìn)廠又進(jìn)城”人員長年在外務(wù)工經(jīng)商，勢(shì)必影響對(duì)老人的供養(yǎng)。（3）隨著農(nóng)民觀念和家庭規(guī)模的變化，傳統(tǒng)的大家庭模式正在被核心家庭模式所取代，家庭養(yǎng)老的保障功能正在弱化。

（三）農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的管理水平較低

事實(shí)上社會(huì)保障制度的管理一直都是一項(xiàng)技術(shù)和管理水平要求都很高的工作，既有商業(yè)保險(xiǎn)的技術(shù)難度，又存在著依法實(shí)施的政策難度，對(duì)管理水平的要求也很嚴(yán)格，按照國際上通用的做法就是管理、繳費(fèi)和實(shí)施的使用三權(quán)分離，互相監(jiān)督，這樣才能保障養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全性、流動(dòng)性和收益性，使保障基金的保值增值過程更加順利，使基金的運(yùn)營更加暢通；但就我國現(xiàn)行的農(nóng)村保障基金的管理辦法卻是管理、繳費(fèi)和實(shí)施使用三權(quán)集于一身，缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制，擠占、挪用、貪污、揮霍農(nóng)村養(yǎng)老保障基金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（四）農(nóng)村養(yǎng)老保障的現(xiàn)行制度和法規(guī)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不協(xié)調(diào)

從現(xiàn)狀來看，我國現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度和法規(guī)與我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不協(xié)調(diào)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度主要是以土地為中心的正規(guī)保障。近幾年來，隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)民人均可耕地面積逐年減少，大量農(nóng)村人口離開土地涌入城鎮(zhèn)的原因，使得農(nóng)村土地的保障功能正在不斷弱化。根據(jù)中國國土資源公報(bào)，2002年全國可耕種的土地面積12 593萬公頃，666個(gè)縣人均耕地面積在0.8畝的國際警戒線以下，而且正以平均每年300萬~400萬畝的數(shù)度遞減。其次，新型的社區(qū)養(yǎng)老和商業(yè)養(yǎng)老保障模式僅僅在少數(shù)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)和農(nóng)村較富裕的家庭存在，很難推廣普及。與此同時(shí)，我國老齡化的步伐正在加快，老年人比重達(dá)7.51%的農(nóng)村老齡化壓力更加不言而喻。面對(duì)著農(nóng)村老年群體的不斷擴(kuò)大，老有所養(yǎng)的問題日益突出，已經(jīng)不再與農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相適應(yīng)。

二、我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的改革對(duì)策

（一）建立完善的土地政策，發(fā)揮土地保障的實(shí)質(zhì)性作用

由于我國農(nóng)村人口眾多，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分不平衡的這一特殊國情，要全面建立農(nóng)村的養(yǎng)老保障制度，就我國目前的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來看，還需要很長一段時(shí)間。當(dāng)前，農(nóng)民的養(yǎng)老保障最重要的確實(shí)就是確保農(nóng)民的土地保障，土地保障也是農(nóng)民最基本的保障，因此，要實(shí)行最嚴(yán)格的土地保障政策來保護(hù)農(nóng)民的土地資源——農(nóng)民的“命根子”。勞動(dòng)和社會(huì)保障部也正探索把土地作為一種社會(huì)保障來入股等一些新機(jī)制，如建立“純農(nóng)民”的社會(huì)養(yǎng)老保障制度，純粹的農(nóng)民（純農(nóng)民）是指留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)者，可以為其建立一個(gè)獨(dú)立的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系。原則上所有的農(nóng)民都有義務(wù)參加社會(huì)養(yǎng)老保障，同時(shí)其養(yǎng)老金制度必須適合他們的特點(diǎn)和需要，以土地生產(chǎn)出來的農(nóng)產(chǎn)品換保障的方式建立純農(nóng)民養(yǎng)老金制度是現(xiàn)實(shí)可行的。所謂“產(chǎn)品換保障”，是以產(chǎn)品換保障機(jī)構(gòu)為中介，直接以指定農(nóng)產(chǎn)品繳納保費(fèi)來建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的創(chuàng)新方法。指定農(nóng)產(chǎn)品以糧棉油等大宗農(nóng)產(chǎn)品為主要對(duì)象，各地區(qū)可根據(jù)自己的實(shí)際情況確定實(shí)施產(chǎn)品換保障的農(nóng)產(chǎn)品。產(chǎn)品換保障機(jī)構(gòu)是在現(xiàn)有國有糧食購銷企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)基本功能不變的情況下，通過增添產(chǎn)品換保障功能改造而來的，其主要職能是促使農(nóng)產(chǎn)品向貨幣的轉(zhuǎn)換，并將轉(zhuǎn)換后的貨幣作為建立農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)。

（二）完善農(nóng)村養(yǎng)老保障的監(jiān)督體系

農(nóng)村養(yǎng)老保障監(jiān)督體系的建立與完善是農(nóng)村養(yǎng)老保障制衡機(jī)制的主要組成部分，農(nóng)村養(yǎng)老保障機(jī)構(gòu)的建立是完善農(nóng)村養(yǎng)老保障監(jiān)督體系的前提與基礎(chǔ)。農(nóng)村養(yǎng)老保障的監(jiān)管是指各有關(guān)方面對(duì)養(yǎng)老保障經(jīng)辦部門的管理過程和管理結(jié)果進(jìn)行評(píng)審、鑒定，以達(dá)到養(yǎng)老保障政策的落實(shí)與目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，確保各有關(guān)方的合法權(quán)益，提高養(yǎng)老保障管理效益。主要包括：（1）主要監(jiān)督國家制定的各項(xiàng)養(yǎng)老保障法規(guī)、政策、規(guī)章、制度等貫徹執(zhí)行情況，同時(shí)對(duì)養(yǎng)老保障各項(xiàng)基金收支、投資與管理過程進(jìn)行監(jiān)督等。（2）依法定期對(duì)養(yǎng)老保障基金的財(cái)務(wù)收支及違反財(cái)經(jīng)法紀(jì)的行為進(jìn)行監(jiān)督，并在法定期限內(nèi)向社會(huì)公布詳細(xì)的審計(jì)結(jié)果，以增加透明度。（3）由參加養(yǎng)老保障的各方受益主體組成社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如農(nóng)民代表大會(huì)等，依法對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障的事務(wù)執(zhí)行與管理過程實(shí)施全方位監(jiān)督，包括有關(guān)處罰決定的執(zhí)行情況，并定期（按月）將工作情況與監(jiān)督結(jié)果向農(nóng)民公布。

（三）實(shí)行農(nóng)村養(yǎng)老保障的“市場(chǎng)化”運(yùn)營

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)營，就是由符合規(guī)定的市場(chǎng)法人，按照有關(guān)法規(guī)和政策，專門組建政策性的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)公司，經(jīng)辦農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，國家給予政策扶持和優(yōu)惠政策，保險(xiǎn)公司根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)及相關(guān)政策，積極開拓市場(chǎng)，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)民投保?？梢詳嘌?，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，將會(huì)充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)的兩個(gè)積極性，比單靠政府大包大攬，責(zé)任會(huì)更為明確，其效益也會(huì)更好，一定能使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)走出一條新路來。從過去一段時(shí)期的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)可知，走“政府定政策、市場(chǎng)化運(yùn)營”的路子，是符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本要求的，也符合我國現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老實(shí)際?，F(xiàn)階段我們應(yīng)繼續(xù)鼓勵(lì)和加快這項(xiàng)工作的進(jìn)程，除了制度創(chuàng)新還須對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的原則和現(xiàn)行政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母锖驼{(diào)整，應(yīng)該改變?cè)瓉磙r(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)“個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔”。國家給予政策扶持原則，必須考慮給予一定的投入（可以分步實(shí)施到位），實(shí)行與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)一樣的由“國家、集體、個(gè)人共同負(fù)擔(dān)”的原則，以逐步消除或縮小城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別，實(shí)現(xiàn)資源相對(duì)共享，體現(xiàn)社會(huì)公平，切實(shí)解決好農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題。

（四）建立嚴(yán)格高效的養(yǎng)老保障基金的籌集和管理機(jī)制

在養(yǎng)老保障基金的籌集上逐步建立省、市、縣、地方和個(gè)人多方位一體化的籌資模式。加大各級(jí)財(cái)政扶持力度，給予一定的優(yōu)惠政策，讓農(nóng)民看到實(shí)惠，得到實(shí)惠，才能調(diào)動(dòng)農(nóng)民的投保積極性。并采取個(gè)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市、省多方共同籌資的結(jié)構(gòu)形式，即個(gè)人交納一部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市、省級(jí)財(cái)政分別拿出一部分，作為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)資金，明確各方的合理籌資比例，多方籌集養(yǎng)老保障金。此外，在具體交納地點(diǎn)方面，應(yīng)采取屬地原則，即按照戶口所在地交納養(yǎng)老保險(xiǎn)，以便于農(nóng)村流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)的交納和管理，對(duì)農(nóng)?；饝?yīng)采取縣級(jí)、市級(jí)共同管理的辦法。目前，遼寧省農(nóng)?；鹬饕煽h一級(jí)管理，這種管理模式容易導(dǎo)致地方政府干預(yù)、挪用資金、不能?？顚Ｓ?、損害被保險(xiǎn)人利益的情況，造成一定的風(fēng)險(xiǎn)。為保證農(nóng)保基金的?？顚Ｓ茫瑧?yīng)采取至少兩方共同管理的方法，如縣級(jí)和市級(jí)共同管理，互相監(jiān)督，定期核對(duì)、審查，確保農(nóng)?；鸬陌踩?/p>

三、小結(jié)

我國現(xiàn)擁有8億多農(nóng)民，加快建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保障制度是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的有力保障。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民生活方式都發(fā)生了改變，農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)與轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口老齡化與家庭小型化的趨勢(shì)等，都決定了農(nóng)村傳統(tǒng)的以家庭保障為主的保障方式已難以為繼。建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度要與我國的實(shí)際國情相結(jié)合，要與現(xiàn)實(shí)的財(cái)力、物力和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，著眼于農(nóng)村面臨的實(shí)際情況和存在的問題，具體問題具體分析，在中國人口老齡高峰到來之前切實(shí)解決好農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，把社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)全面推進(jìn)到一個(gè)嶄新的階段。

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