新時期我國區(qū)域規(guī)劃中的新發(fā)展和新問題

摘 要：本文在對我國區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展歷程和發(fā)展態(tài)勢進(jìn)行回顧的基礎(chǔ)上，分析了現(xiàn)階段我國區(qū)域規(guī)劃編制和實施中存在的問題，指出了要在區(qū)域規(guī)劃編制中創(chuàng)新理念，同時要加強區(qū)域規(guī)劃實施中的制度保障，最后提出了區(qū)域規(guī)劃改革的幾點思路。

關(guān)鍵詞：區(qū)域城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)整合管治制度保障新區(qū)域主義

一、我國區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展歷程

我國區(qū)域規(guī)劃工作始于20世紀(jì)50年代，早期的區(qū)域規(guī)劃目的是為了搞好工業(yè)的合理布局，落實國民經(jīng)濟的長遠(yuǎn)計劃，使城市規(guī)劃有充分的依據(jù)。80年代，國家相繼開展了全國性、跨省區(qū)和地區(qū)性的規(guī)劃工作，如完成了《全國國土總體規(guī)劃綱要》；完成了攀西六盤水地區(qū)、湘贛粵交界地區(qū)、晉陜蒙接壤地區(qū)、烏江干流沿岸地區(qū)、金沙江下游地區(qū)等跨省區(qū)區(qū)域規(guī)劃工作；在京津唐地區(qū)、吉林省松花湖地區(qū)、湖北省宜昌地區(qū)、浙江省寧波地區(qū)、內(nèi)蒙古呼倫貝爾盟、黑龍江省、安徽省皖北地區(qū)、福建省湄州灣地區(qū)等開展了區(qū)域規(guī)劃工作。自1992年起，我國計劃體制的一項重要改革，就是以經(jīng)濟的自然聯(lián)系和資源、區(qū)位優(yōu)勢互補為主導(dǎo)的、跨省區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟工作開始起步，跨省區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟逐步發(fā)育、發(fā)展成為國民經(jīng)濟體系中的一個重要層次。 在進(jìn)入新世紀(jì)后，在經(jīng)濟全球化和新經(jīng)濟背景下，區(qū)域規(guī)劃又涌現(xiàn)出一些新的規(guī)劃思想和理念，例如在協(xié)調(diào)不同利益集團時倡導(dǎo)的管治理念，以及在全球經(jīng)濟整合背景下區(qū)域規(guī)劃中涌現(xiàn)出的新區(qū)域主義思想、可持續(xù)發(fā)展的思想。

二、我國區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展態(tài)勢

20世紀(jì)90年代初，在全國范圍內(nèi)出現(xiàn)了編制多層次區(qū)域規(guī)劃的高潮，但是由于國土規(guī)劃尚未通過立法取得應(yīng)有的法定地位，不具有權(quán)威性和約束力，因此難以發(fā)揮其應(yīng)有作用。

1989年通過的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》規(guī)定：“全國和各省、直轄市都要編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，用以指導(dǎo)城市規(guī)劃的編制”，“設(shè)市城市和縣城的總體規(guī)劃應(yīng)有包括市和縣的行政區(qū)域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”。由于確立了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的法律地位，使得在國土規(guī)劃衰變后，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃仍然在區(qū)域規(guī)劃中發(fā)揮著重要作用。

在我國加速城市化進(jìn)、提升大城市競爭力的背景下，以都市區(qū)規(guī)劃、都市圈規(guī)劃和城鎮(zhèn)密集區(qū)規(guī)劃為代表的新型區(qū)域規(guī)劃正在不斷興起。

經(jīng)濟全球化所造成的競爭給每個地域單元帶來了機遇與挑戰(zhàn)并存的發(fā)展空間。為了確保各自的競爭優(yōu)勢，強化區(qū)域的聯(lián)合就成為各級政治權(quán)力機構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展機構(gòu)的主動要求。新背景下的區(qū)域規(guī)劃已不僅僅局限于解決區(qū)域內(nèi)部的具體問題，而更加具有增強區(qū)域自身競爭力以獲取更多發(fā)展機會的內(nèi)容。

經(jīng)濟的網(wǎng)絡(luò)化及迅速發(fā)展的交通、技術(shù)體系支撐，城鎮(zhèn)發(fā)展的日益區(qū)域化、區(qū)域發(fā)展的日益城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化已經(jīng)成為世界各國、各地區(qū)空間演變的主導(dǎo)趨勢，由此帶來了對區(qū)域整體發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)共存共生、設(shè)施共享共建等多方面的需求，因此，區(qū)域規(guī)劃日益凸現(xiàn)出其在區(qū)域資源整合和配置方面巨大的價值和優(yōu)勢。

三、現(xiàn)階段我國區(qū)域規(guī)劃編制和實施中存在的問題

在經(jīng)濟全球化和新經(jīng)濟以及我國城市化進(jìn)程日益深入的背景下，我國區(qū)域規(guī)劃應(yīng)如何應(yīng)對的關(guān)鍵在于對現(xiàn)有區(qū)域規(guī)劃編制和實施過程中存在的問題進(jìn)行研究和探討。當(dāng)前我國區(qū)域規(guī)劃面臨的中心問題是，如何在新形勢下對傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃的體制、理念、內(nèi)容和方法進(jìn)行系統(tǒng)的改革和創(chuàng)新，使其更能適應(yīng)我國區(qū)域和城市的經(jīng)濟發(fā)展需要。

在我國城市規(guī)劃編制體系中，區(qū)域規(guī)劃位于城市總體規(guī)劃范圍之上，對城市總體規(guī)劃的編制和實施提供指導(dǎo)和依據(jù)。在全球競爭的背景下，城市競爭已經(jīng)不是單一的城市間的競爭，而是以中心城市為核心的與其周邊城鎮(zhèn)共同構(gòu)成的城市區(qū)域或城市集團的競爭。近年來，我國也涌現(xiàn)出各種城市區(qū)域的規(guī)劃，例如廣州、南京等城市相繼編制了都市區(qū)規(guī)劃，在江蘇省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中提出了南京、蘇錫常和徐州三大都市圈規(guī)劃，浙江城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中提出了杭嘉湖紹、溫臺、寧舟等城市群規(guī)劃。

但是，目前開展的各類城市區(qū)域規(guī)劃和城市總體規(guī)劃之間存在許多矛盾和銜接上的錯位。首先，城市區(qū)域規(guī)劃的區(qū)域范圍和城市總體規(guī)劃的范圍是有區(qū)別的，這就成為區(qū)域規(guī)劃可操作性的一大障礙。其次，各類城市區(qū)域規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的關(guān)系不清，各類城市區(qū)域規(guī)劃的任務(wù)和重點不夠明晰，有的重在提供城市的宏觀戰(zhàn)略，有的側(cè)重于城市的空間結(jié)構(gòu)框架，有的強調(diào)中心城市的發(fā)展，有的則側(cè)重各城鎮(zhèn)之間的關(guān)系。

四、區(qū)域規(guī)劃改革的幾點思路

(一)以立法為突破，確立區(qū)域規(guī)劃的法律地位

在今后我國區(qū)域規(guī)劃的改革中，首要任務(wù)不是編制規(guī)劃，而是通過立法，明確區(qū)域規(guī)劃與現(xiàn)有各類規(guī)劃之間的關(guān)系，確立區(qū)域規(guī)劃的權(quán)威性和法律地位，確保區(qū)域規(guī)劃的實施，發(fā)揮其對下一層次規(guī)劃的指導(dǎo)意義。

(二)以城鎮(zhèn)密集區(qū)、城鎮(zhèn)群、都市圈發(fā)展規(guī)劃為依托，以各部門的行業(yè)規(guī)劃、專項規(guī)劃為基礎(chǔ)，建構(gòu)區(qū)域規(guī)劃體系

在我國，區(qū)域規(guī)劃被分割成各種類型的規(guī)劃，在體制上實行的是多重管理。我國目前的規(guī)劃編制體系中，城鎮(zhèn)密集地區(qū)規(guī)劃、城市群規(guī)劃、都市圈發(fā)展規(guī)劃作為綜合性規(guī)劃，在其編制目的、內(nèi)容和管理上，最接近于區(qū)域規(guī)劃。因此，依托城鎮(zhèn)密集區(qū)規(guī)劃、城鎮(zhèn)群規(guī)劃以及都市圈規(guī)劃，充分吸納各行業(yè)和部門規(guī)劃的成果并進(jìn)行提升和補充、完善，從而建立起由區(qū)域總體規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃構(gòu)成的區(qū)域規(guī)劃體系。

(三)規(guī)劃理念的創(chuàng)新

1．比較與競爭

在傳統(tǒng)規(guī)劃中比較重視對城市和區(qū)域發(fā)展中比較優(yōu)勢的分析，但在市場化和全球化的驅(qū)動下，城市間、區(qū)域間、國家間的競爭加劇，因此更加關(guān)注競爭優(yōu)勢。能否形成競爭優(yōu)勢，關(guān)鍵是人的因素。而以往在分析比較優(yōu)勢時多側(cè)重于靜態(tài)的物質(zhì)資源，對作為重要生產(chǎn)要素的資金、人才、技術(shù)、信息等人文資源往往分析不夠。

2．彈性和剛性

在計劃經(jīng)濟下形成的區(qū)域規(guī)劃多屬指令性，剛性的規(guī)劃，對生產(chǎn)力的空間布局，人口居住的空間轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)建設(shè)的空間發(fā)展和功能定位，都是剛性規(guī)定，顯然難以適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的可變性和靈活性。由于大量不確定因素的存在，對區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展的空間安排需要有一定的彈性。但是，為了克服市場經(jīng)濟的不理性并保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境和旅游環(huán)境，也必須對區(qū)域內(nèi)嚴(yán)格劃定的禁止開發(fā)區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域進(jìn)行剛性的約束。同時，可以確定有選擇的引導(dǎo)開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域，這兩種區(qū)域可留有程度不同的有較多回旋余地的彈性發(fā)展空間。

3．協(xié)調(diào)與整合

區(qū)域規(guī)劃的核心任務(wù)是搞好區(qū)域空間的綜合協(xié)調(diào)，包括與經(jīng)濟社會發(fā)展有關(guān)的城鄉(xiāng)建設(shè)、各類開發(fā)區(qū)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的空間布局協(xié)調(diào)，以及開發(fā)建設(shè)布局與國土資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)整治的協(xié)調(diào)，同時還包括不同行政區(qū)域之間、區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)之間和城鄉(xiāng)之間的相互協(xié)調(diào)。綜合協(xié)調(diào)涉及到部門之間、地區(qū)之間的利益矛盾，國家利益、地方利益、集體利益與個人利益之間的矛盾，也會涉及經(jīng)濟效益與社會效益、生態(tài)效益之間的矛盾，此外，不少區(qū)域規(guī)劃在協(xié)調(diào)方面還存在明顯的不足，沒有充分地與利益沖突各方進(jìn)行協(xié)調(diào)商議，由此導(dǎo)致規(guī)劃在實施過程中困難重重，得不到充分的實施。

4．溝通與管治要使區(qū)域規(guī)劃真正成為指導(dǎo)地區(qū)開發(fā)建設(shè)的行動綱領(lǐng)，必須重視公共參與。在規(guī)劃的過程中，應(yīng)廣泛吸取代表各種R6北方經(jīng)濟·2008年第2期利益的政府有關(guān)部門、非政府組織(社團、公司)以及企業(yè)家、專家學(xué)者等各方面的意見，加強彼此間的溝通和聯(lián)系，共同尋求解決區(qū)域規(guī)劃中各種利益沖突的有效途徑。新的區(qū)域規(guī)劃要求由在自上而下和自下而上的力量之間進(jìn)行磨合、平衡，轉(zhuǎn)向雙向互求互動、協(xié)商型規(guī)劃。在西方國家被稱為“非正式規(guī)劃”，即利用咨詢、討論、談判、交流、參與等措施，在正式的規(guī)劃途徑之外，開辟出一種不完全是官方意見交流和協(xié)商行動的渠道，通過制定公平準(zhǔn)則，建立公開的規(guī)劃體系，廣泛吸收各種利益集團參與規(guī)劃的全過程。這種重視非政府組織作用的協(xié)調(diào)方法和途徑也被稱為“管治”。這一點對于我國傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃編制思維的改造是有重要意義的，雖然這個過程可能意味著大量時間和精力的耗費，但卻是使區(qū)域規(guī)劃從圖紙走向現(xiàn)實的重要保障，這種協(xié)商型規(guī)劃可以處理包括經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整、就業(yè)市場的開拓、環(huán)境污染的治理以及土地資源的需求、開敞空間的建設(shè)和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施共享等問題。

5．虛調(diào)控和實調(diào)控

傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃的效果低下而難以對區(qū)域發(fā)展起到真正調(diào)控和引導(dǎo)作用。區(qū)域規(guī)劃是一種以空間資源的分配為主要調(diào)控手段的地域空間規(guī)劃，即制定“空間準(zhǔn)入”法則，實施“空間管制”，是實現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃由虛調(diào)控型規(guī)劃向?qū)嵳{(diào)控型規(guī)劃的關(guān)鍵砝碼。

6．目標(biāo)和過程

相比于其他類型的規(guī)劃，區(qū)域規(guī)劃更具有宏觀性、長遠(yuǎn)性、戰(zhàn)略性。因此，怎樣將區(qū)域規(guī)劃的種種“終極合理目標(biāo)”轉(zhuǎn)化為可實施的“行動過程”，關(guān)系到區(qū)域規(guī)劃實施的成敗。這就要求我們必須強化對實施步驟、實施措施的研究，而這正是我們以前忽略的問題?！翱臻g管制”是一種實現(xiàn)由目標(biāo)過程的措施，而通過區(qū)域建設(shè)資金的分配或政策傾斜、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)引導(dǎo)等，也是實施區(qū)域規(guī)劃的重要手段，這在市場經(jīng)濟環(huán)境中具有重大的現(xiàn)實意義。