杭州市城中村改造土地利用績(jī)效分析

摘 要：本文簡(jiǎn)述了城中村改造的必要性，并在大量資料分析的基礎(chǔ)上，對(duì)杭州市撤村建居和城中村改造項(xiàng)目土地利用績(jī)效進(jìn)行宏觀(guān)評(píng)價(jià)。結(jié)果表明：撤村建居提高了土地利用強(qiáng)度，節(jié)約利用了土地，土地利用高級(jí)化，土地增值效果顯著，還改善了農(nóng)民的居住環(huán)境、城市的生態(tài)環(huán)境，支持了城市交通基礎(chǔ)建設(shè)。

關(guān)鍵詞：城中村改造土地利用績(jī)效分析

一、引言

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程加速，各地城市空間不斷向外蔓延。由于政府在城市擴(kuò)張過(guò)程中優(yōu)先征用了規(guī)模大、成本低、操作簡(jiǎn)便的農(nóng)用地，規(guī)避征用、改造一些高成本的農(nóng)居點(diǎn)、非農(nóng)用地，導(dǎo)致許多城市出現(xiàn)了仍保留著農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、生活習(xí)氣、管理方式，但又具有某些城市特征的村落。這些村落大體可以分為3種類(lèi)型：處于繁華市區(qū)、已經(jīng)完全沒(méi)有農(nóng)用地的村落，處于市區(qū)周邊、還有少量農(nóng)用地的村落和處于遠(yuǎn)郊、還有較多農(nóng)用地的村落。前兩類(lèi)村落的“村民”已經(jīng)完全不再?gòu)氖禄蚧旧喜辉購(gòu)氖聦儆诘谝划a(chǎn)業(yè)范圍的職業(yè)，但這些村落在土地利用、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、管理體制、規(guī)劃布局等方面又與城市格格不入，成為困擾政府的“痼疾”。

因此，從上世紀(jì)末開(kāi)始，一些城市率先對(duì)城中村進(jìn)行撤村建居和改造工作，但理論界卻存在著異議。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)讓城中村自然淘汰，也有學(xué)者認(rèn)為城中村有一定的積極意義，應(yīng)當(dāng)保留。以杭州市為例，杭州市自1998年實(shí)施撤村建居改革試點(diǎn)、2003年實(shí)施“城中村”改造試點(diǎn)至今已歷時(shí)10年。城中村改造有何必要?杭州市撤村建居土地利用的績(jī)效如何?本文著重從土地利用角度闡述了杭州市進(jìn)行城中村改造的必要性，再對(duì)155個(gè)撤村建居村改造的土地利用績(jī)效進(jìn)行了宏觀(guān)分析，既是為今后的實(shí)際工作提供參照，也為在新的宏觀(guān)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境下如何改進(jìn)現(xiàn)行的工作思路和方法提供依據(jù)，具有較大的現(xiàn)實(shí)意義。

二、城中村改造必要性的理論分析

從土地利用角度，城中村改造的主要目的是通過(guò)集中改造，調(diào)整用地布局和結(jié)構(gòu)，改變?cè)瓉?lái)雜亂無(wú)章、用地浪費(fèi)的局面，整合現(xiàn)有城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的空間，提高土地資源利用的效率和效益，促進(jìn)城市的內(nèi)涵發(fā)展。

首先，土地低效率、違法利用現(xiàn)狀要求進(jìn)行撤村建居和城中村改造。長(zhǎng)期以來(lái)，處于城市范圍內(nèi)又留有農(nóng)村痕跡的城中村，建筑擁擠、凌亂，擴(kuò)張無(wú)序、違建嚴(yán)重；土地占有率高、利用效率低；利用結(jié)構(gòu)混亂，功能分布不合理；基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，環(huán)境臟亂差，是城市再發(fā)展和再建設(shè)的頭號(hào)陣地。城中村對(duì)土地的低效率、低效益占有實(shí)質(zhì)上是對(duì)土地資源的極端浪費(fèi)。

其次，城中村改造符合國(guó)家集約用地的政策。溫家寶總理多次強(qiáng)調(diào)，要“大力節(jié)約和集約利用土地”，“促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地和城市建設(shè)用地、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地的節(jié)約集約利用”。2007年全國(guó)第十七個(gè)“土地日”的宣傳主題就是“節(jié)約集約用地，堅(jiān)守耕地紅線(xiàn)”。通過(guò)對(duì)“城中村”土地進(jìn)行合理利用，解決其土地的無(wú)序和低效使用，提高土地利用效率，符合國(guó)家集約用地的政策。

最后，城中村改造符合土地資源優(yōu)化配置原理和級(jí)差地租原理。土地不是勞動(dòng)產(chǎn)品，本身沒(méi)有價(jià)值，土地價(jià)格是地租的資本化。城中村改造對(duì)土地價(jià)值進(jìn)行深入挖掘，是顯化土地作為稀缺資源的價(jià)值的過(guò)程，它的實(shí)質(zhì)就是政府遵循價(jià)值規(guī)律，運(yùn)用級(jí)差地租原理，調(diào)整建設(shè)用地布局，優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，合理配置土地資源，實(shí)現(xiàn)土地級(jí)差地租最大化，從而最大幅度地提高城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地效益。

三、杭州市城中村改造土地利用績(jī)效實(shí)證分析

(一)土地利用強(qiáng)度增大，土地節(jié)約效果明顯

容積率是反映和衡量建設(shè)用地使用強(qiáng)度的一項(xiàng)重要指標(biāo)。杭州5城區(qū)155個(gè)撤村建居村規(guī)劃改造后農(nóng)居點(diǎn)平均容積率將由0．73上升到1．80，即土地利用強(qiáng)度提高1．47倍。其中，上城區(qū)、下城區(qū)、拱墅區(qū)的農(nóng)居規(guī)劃容積率達(dá)到了2．0以上，西湖區(qū)從0．59提高到1．58，提高了168％(見(jiàn)表1、表2)。

另外，從撤村建居村改造地塊布點(diǎn)規(guī)劃及已實(shí)施部分的情況來(lái)看，撤村建居后，土地節(jié)約效果明顯。以農(nóng)居用地為例，撤村建居前，155個(gè)撤村建居村農(nóng)居用地共31999畝，估算建筑面積1566．23萬(wàn)mZ；撤村建居后，規(guī)劃安置用地面積1 1606畝，安置建筑面積1395．98萬(wàn)m²。即如果全部完成155個(gè)村撤村建居，可節(jié)約農(nóng)居點(diǎn)用地20394畝。

數(shù)據(jù)來(lái)源：據(jù)《杭州市111個(gè)”城中村”改造地塊布點(diǎn)規(guī)劃》、《杭州市第三批撤村建居農(nóng)轉(zhuǎn)居改造布點(diǎn)規(guī)劃》統(tǒng)計(jì)

(二)土地利用方式高級(jí)化，地價(jià)增值效應(yīng)顯著

改造前的城中村，土地利用方式主要有以下3種：一是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，主要為種植業(yè)與畜牧業(yè)；二是民居房屋出租；三是低層次的村辦企業(yè)或城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)密集型企業(yè)及污染企業(yè)。改造后，土地利用方式趨向多元化、高級(jí)化。一方面，通過(guò)整體改造，土地有效整理、有序規(guī)劃，可以集中配置較高層次的產(chǎn)業(yè)用地，目前撤村建居轉(zhuǎn)向招商引進(jìn)比較收益較高的二三產(chǎn)業(yè)，如工業(yè)、商業(yè)、娛樂(lè)等，獲得更高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。另一方面，原來(lái)一些廢棄的池塘、水溝則被利用為城市的景觀(guān)用地、休閑用地。土地配置由“一、二、三”的產(chǎn)業(yè)用途結(jié)構(gòu)向“二、三、一”甚至“三、二、一”轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)和優(yōu)化，土地配置的結(jié)構(gòu)效率大大提升。

可以說(shuō)，城中村土地原本毫無(wú)顯性?xún)r(jià)值，在進(jìn)行改造后，其隱藏的土地價(jià)值才開(kāi)始顯露出來(lái)。通過(guò)改造對(duì)土地的置換開(kāi)發(fā)，可以在相對(duì)較短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地增值。一是改造后原農(nóng)村社區(qū)的面貌大為改善，不僅改變了原先的臟、亂、差形象，還同步改造了路網(wǎng)、電網(wǎng)、管網(wǎng)、信息網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)村住區(qū)變成城市社區(qū)，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市土地，其中的級(jí)差收益相當(dāng)顯著。二是統(tǒng)籌規(guī)劃改變了土地用途，從整體上改變城中村土地的利用結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，發(fā)揮土地利用的結(jié)構(gòu)效益。

(三)農(nóng)民的居住環(huán)境有效改善

改造后，城中村居民的人均用地面積與建筑面積雖有所減少，但就住宅本身而言，新建農(nóng)轉(zhuǎn)非多層公寓小區(qū)完全按照城市住宅小區(qū)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，規(guī)劃建筑密度均在30％以下，樓間距達(dá)到規(guī)范設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，采光更為充分，戶(hù)型設(shè)計(jì)多次優(yōu)化，布局更為合理，功能更為全面，宜居性更強(qiáng)，比城市的高價(jià)商品房。在環(huán)境綠化上，按照規(guī)劃，綠地率必須達(dá)到30％以上，小區(qū)的綠色生態(tài)空間有了保障。在配套上，修建健身設(shè)施、社區(qū)配套用房、老年活動(dòng)場(chǎng)所和公共休息場(chǎng)所，添置環(huán)衛(wèi)設(shè)施、路燈等基礎(chǔ)設(shè)施；專(zhuān)項(xiàng)整治和建設(shè)撤村建居地區(qū)的支小路，增設(shè)公交線(xiàn)路，改善居民的出行條件；自來(lái)水一戶(hù)一表，管道煤氣入戶(hù)等也在逐步完善。顯然，撤村建居和城中村改造使農(nóng)村住區(qū)向城市居住區(qū)轉(zhuǎn)變，有效地改善了城中村居民的居住環(huán)境。

(四)交通基礎(chǔ)條件和城市生態(tài)環(huán)境改善

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，杭州城市基礎(chǔ)設(shè)施方面的歷史欠賬問(wèn)題日益暴露，如進(jìn)出城干道擁堵，中心城區(qū)上下班高峰期交通要道擁堵，城市路網(wǎng)機(jī)動(dòng)車(chē)平均時(shí)速一般只有12至15公里，個(gè)別區(qū)域還達(dá)不到這個(gè)水平。為消除入城道路瓶頸和緩解幾條干道的交通壓力，杭州市委、市政府先后啟動(dòng)了“三口五路”、“兩口兩線(xiàn)”等交通建設(shè)重點(diǎn)工程。建設(shè)這些工程的前提是土地空間，沒(méi)有土地空間就不可能實(shí)現(xiàn)道路拓展。原道路兩側(cè)規(guī)劃范圍內(nèi)的農(nóng)場(chǎng)和小廠(chǎng)被拆遷，為工程建設(shè)挪出了充足的空間，為增強(qiáng)和充分發(fā)揮城市的各項(xiàng)功能作出了貢獻(xiàn)。

另外，杭州市區(qū)綠地分布極不平衡，中心城區(qū)綠地面積十分有限。1999年，市區(qū)人均公共綠地面積僅6m2，而按照杭州市建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，至2010年，人均公共綠地面積必須達(dá)到12 m²以上。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，杭州城區(qū)的擴(kuò)展速度由上世紀(jì)90年代中期年均20萬(wàn)m²增加到“十五”時(shí)期年均500萬(wàn)m²以上。實(shí)現(xiàn)新增如此大面積綠化用地的重要途徑之一就是依托撤村建居和城中村改造。城中村改造過(guò)程中騰出的土地，很大一部分被用于建設(shè)或保護(hù)城市的綠色空間。如占地10平方公里的西溪濕地公園，涉及10余個(gè)村。通過(guò)城中村改造項(xiàng)目的實(shí)施，中心城區(qū)增加了大片綠地，城市環(huán)境得到美化，城市生態(tài)得到改善。

四、結(jié)論

對(duì)杭州市的研究發(fā)現(xiàn)，城中村改造勢(shì)在必行，經(jīng)過(guò)撤村建居，杭州土地利用強(qiáng)度大大增加，土地節(jié)約效果明顯，土地配置結(jié)構(gòu)趨于高級(jí)化，城中村的土地價(jià)值提升，撤村建居不僅支持了交通的基礎(chǔ)建設(shè)，還改善了農(nóng)民的居住環(huán)境和城市的生態(tài)環(huán)境，城中村改造階段性成果顯著。但也應(yīng)看到，目前只實(shí)施了規(guī)劃的一部分，在今后的改造過(guò)程中，會(huì)碰到各種各樣的阻撓，有關(guān)部門(mén)要繼續(xù)按照規(guī)劃做足、做好工作，將城中村改造各項(xiàng)工作落到實(shí)處。