日本養(yǎng)老金制度改革的分析與借鑒

摘要：日本養(yǎng)老金制度在建立和完善的過程中遇到了一些挫折，也積累了一些經(jīng)驗(yàn)。進(jìn)入21世紀(jì)，養(yǎng)老金空洞化、人口老齡化與少子化又成為日本養(yǎng)老金制度面臨的新問題。轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國(guó)養(yǎng)老體制改革會(huì)遇到與日本養(yǎng)老金制度類似的困惑，總結(jié)日本養(yǎng)老金改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對(duì)我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有借鑒與啟示作用。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老金制度現(xiàn)收現(xiàn)付制人口老齡化

日本是個(gè)后起的資本主義國(guó)家，養(yǎng)老金制度的建立也晚于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家。但在戰(zhàn)后，特別是經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，日本成功地實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，其養(yǎng)老金制度也作為現(xiàn)代化的內(nèi)容之一得到充實(shí)和完善。此后經(jīng)過上世紀(jì)80年代適應(yīng)經(jīng)濟(jì)由高速向低速轉(zhuǎn)軌的養(yǎng)老金制度改革，上世紀(jì)90年代適應(yīng)高齡化、少子化社會(huì)到來的養(yǎng)老金制度重構(gòu)的嘗試，積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。分析研究這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于正在構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)保障體系的我國(guó)來說，無疑是有借鑒意義的。

一、日本養(yǎng)老金制度的沿革

日本的養(yǎng)老金(年金)制度最早可以追溯到明治八年(1876年)的“恩給制度”，即由中央政府出錢，對(duì)退役軍人及政府官員支付老年生活費(fèi)作為國(guó)家對(duì)忠誠(chéng)于國(guó)家利益的軍人及官吏的一種恩賞。進(jìn)而在1939年建立船員保險(xiǎn)和1941年制定《勞動(dòng)者年金保險(xiǎn)法》，是最早以民間勞動(dòng)者為對(duì)象實(shí)施的養(yǎng)老保險(xiǎn)，保證在他們年老或受到傷害及死亡時(shí)，本人或其家屬可以領(lǐng)到養(yǎng)老金。1944年又制定了《厚生年金保險(xiǎn)法》，保險(xiǎn)范圍擴(kuò)大到職員和女性勞動(dòng)者。二戰(zhàn)后，隨著日本經(jīng)濟(jì)的全面恢復(fù)和復(fù)興，產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程加快，農(nóng)村勞動(dòng)力急劇涌入城市；再加上人口出生率和死亡率的空前低落，人口平均壽命逐步延長(zhǎng)，進(jìn)而急需擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面并完善國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這樣，1961年日本制定并開始實(shí)行《國(guó)民年金法》，規(guī)定20歲至60歲的日本國(guó)民都要加入國(guó)民年金，實(shí)現(xiàn)了“全民皆年金”。

然而此時(shí)由于歷史的原因，并未形成全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老金制度。為了確保養(yǎng)老保險(xiǎn)制度長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展，1985年，日本制定了新的《年金修改法》，設(shè)立基礎(chǔ)年金，對(duì)分立的保險(xiǎn)制度進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)了給付和負(fù)擔(dān)的公平化，對(duì)重復(fù)給付也進(jìn)行了修正，同時(shí)還確立了女性的年金權(quán)。也正是這次改革確立了目前日本養(yǎng)老金制度的基本框架：大體上可以分為公共年金和補(bǔ)充年金。公共年金包括國(guó)民年金(基礎(chǔ)年金)和雇員年金，其中雇員年金又分為厚生年金和共濟(jì)年金。這樣日本以國(guó)民年金為基礎(chǔ)層的保障，以厚生年金和共濟(jì)年金為第二層的保障，而以自愿建立的年金等補(bǔ)充年金為第三層次的保障，形成多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

上世紀(jì)90年代以來，隨著日本少子老齡化速度的加快，經(jīng)濟(jì)一蹶不振，養(yǎng)老金制度改革一直在進(jìn)行之中。1994年引入月工資浮動(dòng)制，決定免除受雇者育兒假期的養(yǎng)老金保費(fèi)；1997年開始實(shí)施“基礎(chǔ)年金賬號(hào)”制度；1999年決定將“厚生年金”和“共濟(jì)年金”的給付水平減少5％，引入在職老齡年金等。在此基礎(chǔ)上，2004年日本在養(yǎng)老金制度方面又做了比較大的改革，力圖實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的給付與負(fù)擔(dān)的合理、公正，解決養(yǎng)老金財(cái)源問題，保持養(yǎng)老金制度的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。這次改革針對(duì)一些緊迫的問題采取了具體的解決方法，例如，針對(duì)泡沫經(jīng)濟(jì)破裂、經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期蕭條而帶來的養(yǎng)老金缺口所采取了增加政府對(duì)年金的補(bǔ)助；調(diào)整繳費(fèi)基數(shù)；提高繳費(fèi)比率；取消年金基金投資運(yùn)營(yíng)的一些限制；規(guī)定大學(xué)生保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)繳制度等措施。為了解決部分人拒交保險(xiǎn)費(fèi)的問題，日本政府決定利用行政手段，采取查封銀行存款、凍結(jié)個(gè)人資產(chǎn)等非常手段，強(qiáng)迫被保險(xiǎn)人交納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。為了應(yīng)對(duì)人口老齡化的沉重負(fù)擔(dān)，采取了在提高保險(xiǎn)費(fèi)的同時(shí)，逐年降低向被保險(xiǎn)者支付的保險(xiǎn)金；分階段提高退休領(lǐng)取年金的年齡等措施。

二、評(píng)析日本養(yǎng)老金制度的改革

日本養(yǎng)老金制度經(jīng)過幾十年的發(fā)展和完善，逐步成熟并成為得以信賴的退休人員生活來源的支柱。而從另一個(gè)方面來講，日本養(yǎng)老金制度的不斷改革是為了滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化的需要。戰(zhàn)后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅猛的日本需要建立一個(gè)完善的社會(huì)保障體系來鞏固經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以擴(kuò)大了養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障范圍，實(shí)現(xiàn)了全民皆有年金。自20世紀(jì)80年代開始，日本又針對(duì)人口結(jié)構(gòu)的根本性變化以及養(yǎng)老保障制度的財(cái)務(wù)危機(jī)采取了一系列改革措施，其中最具典型意義的是多層次立體化養(yǎng)老保障制度體系建設(shè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的金融運(yùn)作以及基本養(yǎng)老金的調(diào)整機(jī)制等。進(jìn)入2l世紀(jì)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的停頓和少子老齡化的快速發(fā)展，日本的養(yǎng)老金制度雖然經(jīng)過多次改革，但仍然面臨著以下問題：

(一)養(yǎng)老金財(cái)政困難有增無減

目前日本是老齡化最嚴(yán)重的發(fā)達(dá)國(guó)家，截至2006年9月，日本65歲以上的老年人口為2640萬人，比上年增加83萬人，占總?cè)丝诘?0．7％。另一方面，日本的新生兒數(shù)量已經(jīng)連續(xù)減少25年。少子化和老齡化速度的加快，使養(yǎng)老金財(cái)政日益困難。日本政府曾試圖通過提高退休年齡等辦法抑制養(yǎng)老金給付，并階段性地提高養(yǎng)老金保險(xiǎn)費(fèi)，但這些措施仍沒能改變?nèi)毡攫B(yǎng)老金財(cái)政赤字的狀況。在最近這次改革中規(guī)定：國(guó)民年金(基礎(chǔ)年金)的國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)比率由以前的l／3逐漸提高，到2009年達(dá)到1／2。這樣做是想通過提高國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)比率、增加投入來彌補(bǔ)年金財(cái)政的不足，盡量抑制年金保險(xiǎn)費(fèi)的上漲，使低下的保險(xiǎn)費(fèi)繳納率不會(huì)進(jìn)一步惡化。而作為安定的財(cái)源，政府可考慮的只有提高消費(fèi)稅率、增加稅收來充當(dāng)這部分費(fèi)用。但是，把稅收只為某種目的而使用是否妥當(dāng)，以及南于增稅而引起的民眾不滿并帶來消費(fèi)下滑，進(jìn)而影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展就得不償失了。

(二)養(yǎng)老金空洞化，企業(yè)負(fù)擔(dān)加重

代際間付出與回報(bào)的不公，社會(huì)保險(xiǎn)廳的違規(guī)操作，政治家和官僚們滯納養(yǎng)老金保險(xiǎn)費(fèi)，2007年5月又發(fā)生了日本社會(huì)保險(xiǎn)廳遺漏了5000萬份養(yǎng)老金保險(xiǎn)記錄的大事，使日本國(guó)民尤其是年輕一代對(duì)日本公共養(yǎng)老金產(chǎn)生了信任危機(jī)，日本國(guó)民養(yǎng)老金的空洞化就是其具體的表現(xiàn)形式。有越來越多的年輕人拒絕繳納保險(xiǎn)費(fèi)，會(huì)使將來拿不到養(yǎng)老金或無法拿到足額養(yǎng)老金的人數(shù)不斷增加，這樣，新一代人會(huì)更加不信任日本的公共養(yǎng)老金制度，最終會(huì)使建立在代際轉(zhuǎn)移基礎(chǔ)上的養(yǎng)老金制度難以維系。另外，這次改革規(guī)定企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的厚生年金，要從目前的13．58％最終提高到18．3％，這樣做無疑會(huì)增加企業(yè)的負(fù)擔(dān)。企業(yè)將用盡各種手段圖謀逃避繳費(fèi)，例如，增加非正規(guī)用工，變更工資的支付方式，從而減少企業(yè)厚生年金的負(fù)擔(dān)，但是這會(huì)使年輕人的雇用受到影響，并減少整個(gè)社會(huì)的保險(xiǎn)收入，使本已脆弱的日本年金體系受到更加負(fù)面的影響。

(三)如何實(shí)現(xiàn)多種公共養(yǎng)老金制度的一元化管理

日本自上世紀(jì)80年代中期就不斷進(jìn)行年金制度的合并，最終形成現(xiàn)在由政府掌管的國(guó)民年金和雇員年金兩大塊。但從目前來看這兩塊的給付水平仍存在較大的差別，復(fù)數(shù)公共養(yǎng)老金制度的并存造成了一定的不公。比如，截至2005年3月以國(guó)家公務(wù)員為對(duì)象的“共濟(jì)年金”月給付額為22．4萬日元，以地方公務(wù)員為對(duì)象的“地方共濟(jì)年金”為23．2萬日元，而以企業(yè)職工為對(duì)象的“厚生年金”僅為16．9萬日元。對(duì)于這種差別，人們希望將雇員年金并于國(guó)民年金之中，對(duì)公共養(yǎng)老金制度實(shí)行“一元化”管理。2007年4月13日日本內(nèi)閣專門召開會(huì)議，通過了《被雇傭者年金一元化法案》，決定在2010年廢止以公務(wù)員為對(duì)象的“共濟(jì)年金”，將其統(tǒng)合到以企業(yè)職工為對(duì)象的“厚生年金”制度當(dāng)中，從而消除在公共養(yǎng)老金上的官民差距。盡管該法案還要在國(guó)會(huì)審議，離具體實(shí)施還有段距離，但應(yīng)該說是向養(yǎng)老金的一元化管理邁出了一步。

三、日本養(yǎng)老金制度改革對(duì)我國(guó)的啟示

通過對(duì)日本養(yǎng)老金制度改革的分析了解，結(jié)合當(dāng)前中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所進(jìn)行的改革，我們認(rèn)為日本養(yǎng)老年金制度中的以下幾個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得借鑒：

(一)建立和完善多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，保障社會(huì)成員基本生活需要

日本養(yǎng)老保障制度是一個(gè)多層次的體系，不同層次的制度覆蓋著不同的社會(huì)群體，提供了不同水平的養(yǎng)老保障。有基礎(chǔ)的，有補(bǔ)充的，這一點(diǎn)對(duì)中國(guó)的特殊國(guó)情尤為重要。中國(guó)是個(gè)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)十分明顯的發(fā)展中國(guó)家，地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差別較大，農(nóng)村老年人口基數(shù)大，人數(shù)多。隨著家庭結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)的大家族制向核心小家庭的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老將無法維持，農(nóng)村老年人口養(yǎng)老問題難以妥善解決。在建立健全城鎮(zhèn)養(yǎng)老體制的基礎(chǔ)上，逐步建立農(nóng)村養(yǎng)老體制，以形成一個(gè)低水平、廣覆蓋的養(yǎng)老保障體制，才有助于為中國(guó)完成社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨變提供制度基礎(chǔ)。

(二)養(yǎng)老體制的改革和設(shè)計(jì)要解決代際不公問題

日本在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，建立在現(xiàn)收現(xiàn)付制上的養(yǎng)老體制并沒有問題，但是隨著老齡化的不斷加劇，經(jīng)濟(jì)衰退等問題的惡化，養(yǎng)老金賬戶的不平等問題就凸現(xiàn)出來。我國(guó)也存在著類似的問題，我國(guó)的養(yǎng)老金繳費(fèi)率一直保持在職工工資的25％-28％，與此同時(shí)養(yǎng)老金收入的欠費(fèi)率每年也在20％左右。而且許多企業(yè)不堪重負(fù)采取了個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行方式。所以對(duì)于我國(guó)而言，下一步改革的關(guān)鍵是需要通過利用資本市場(chǎng)和國(guó)有企業(yè)改革來化解轉(zhuǎn)軌成本，以及做實(shí)個(gè)人賬戶問題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，在人口老齡化趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)的情況下，只有選擇完全的個(gè)人積累制度才能從根本上解決養(yǎng)老金籌資困難、養(yǎng)老金財(cái)務(wù)危機(jī)和財(cái)政危機(jī)等問題。

(三)從繳費(fèi)、給付、基金管理等多方面入手實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金動(dòng)態(tài)平衡

日本的經(jīng)驗(yàn)表明，如果一味地提高了養(yǎng)老金繳費(fèi)，這相當(dāng)于對(duì)個(gè)人征稅和公司征稅，不利于激勵(lì)個(gè)人繳費(fèi)，并削弱了企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。因此，在提高繳費(fèi)率方面要非常慎重。在養(yǎng)老金收益給付方面，如果給付水平太高，那么，將來進(jìn)行削減將會(huì)遇到非常大的阻力。除了在繳費(fèi)和給付方面進(jìn)行改革外，利用養(yǎng)老金基金投資來籌集資金也是一條重要渠道。日本由于較強(qiáng)的政府干預(yù)，養(yǎng)老金投資的收益并不高。中國(guó)養(yǎng)老金投資收益也是如此。所以我們應(yīng)該嘗試?yán)觅Y本市場(chǎng)獲得較高的養(yǎng)老金投資收益。在養(yǎng)老基金面臨償還危機(jī)，宏觀經(jīng)濟(jì)繁榮和通貨膨脹的情況下，要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值就必須提高基金的運(yùn)作效率，逐步擴(kuò)大基金入市的比例。加大政府對(duì)公共養(yǎng)老金投資力度，是減輕養(yǎng)老金賬戶不平衡壓力和實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障公平的重要手段。