“國家悖論”與構(gòu)建服務(wù)型政府

摘要：諾思的“國家悖論”深刻地闡釋了國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的雙重作用。如何更好地發(fā)揮國家對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用，抑制國家對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙作用，對我國政府職能的轉(zhuǎn)變具有現(xiàn)實(shí)意義。本文闡述了國家悖論、制度創(chuàng)新與個(gè)人理性選擇之間的邏輯關(guān)系，從微觀的角度來審慎服務(wù)型政府的構(gòu)建，并針對如何構(gòu)建有效的服務(wù)型政府提出幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：國家悖論制度創(chuàng)新理性選擇服務(wù)型政府

一、國家悖論與制度創(chuàng)新

諾思認(rèn)為國家具有兩個(gè)基本目標(biāo)：一個(gè)目標(biāo)是界定產(chǎn)權(quán)，規(guī)定競爭和合作的基本規(guī)則，使統(tǒng)治者的所得租金最大化；另一個(gè)目標(biāo)是降低交易成本，使社會(huì)的產(chǎn)出最大化，從而增加國家的收入。問題在于，在統(tǒng)治者(及其團(tuán)體)最大限度增加其租金的所有制結(jié)構(gòu)同減少交易成本和鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)增長的有效率的制度之間，一直存在著緊張關(guān)系。這一基本的二元結(jié)構(gòu)，是社會(huì)未能經(jīng)歷持久的經(jīng)濟(jì)增長的根本原因。“國家悖論”由此產(chǎn)生，即“國家的存在對于經(jīng)濟(jì)增長來說是必不可少的，但國家又是人為的經(jīng)濟(jì)衰退的根源?！痹撱Ｕ摲从吵稣闻c經(jīng)濟(jì)的對立：出于統(tǒng)治的需要，一種經(jīng)濟(jì)上低效的制度安排在政治上卻可能是合理的。

綜觀經(jīng)濟(jì)史上的結(jié)構(gòu)與變革，確實(shí)有一些國家實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的長期持續(xù)增長，我們不僅要問，在什么樣的制度條件下或通過什么途徑才能建立實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)長期持續(xù)增長的制度?答案很明確：不斷地進(jìn)行制度創(chuàng)新。在諾思看來，制度創(chuàng)新是指創(chuàng)新者或創(chuàng)新集團(tuán)通過制度的調(diào)整與變革取得潛在利益的一種活動(dòng)。制度創(chuàng)新表現(xiàn)為在制度環(huán)境相對確定或穩(wěn)定的條件下，對構(gòu)成既定制度的次級制度，諸如行政制度、教育制度、金融制度、公司制度等具體的現(xiàn)行制度進(jìn)行某種改變，并通過法律、法規(guī)或社會(huì)公認(rèn)的方式加以確認(rèn)的行為過程。通常，由于外部收益條件的變換，例如經(jīng)濟(jì)規(guī)模、外部性、風(fēng)險(xiǎn)、交易成本的改變，會(huì)產(chǎn)生潛在的外部收益，從而誘使人們試圖將這些潛在的外部收益內(nèi)在化，即轉(zhuǎn)換成為現(xiàn)實(shí)利潤，并尋求收益的最大化。換言之，當(dāng)獲利動(dòng)機(jī)或能力無法在現(xiàn)行制度結(jié)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致一種新的制度安排。但不論屬于何種動(dòng)機(jī)，制度創(chuàng)新只有在凈現(xiàn)值計(jì)算為正數(shù)，創(chuàng)新改變了潛在的利潤，或者創(chuàng)新成本的降低使新的制度變得合算時(shí)，才有可能發(fā)生，而創(chuàng)新的實(shí)際發(fā)生，又有賴于兩個(gè)方面的條件：法律或政治上的某些變化影響到制度環(huán)境，使利益的再分配成為可能；對收益預(yù)期的改變導(dǎo)致人們?nèi)嫘拚P(guān)于新的制度安排的收益——成本的評價(jià)。但是，在意識形態(tài)的作用下，收益的內(nèi)涵可能存在不同的理解。

在制度創(chuàng)新理論的邏輯里，制度是經(jīng)濟(jì)增長與否的根源，政府則是制度的載體和基本的存在形式，同時(shí)是制度創(chuàng)新的經(jīng)常和基本的主體。但是，由于政府存在統(tǒng)治者和代理人的雙重身份，存在著角色沖突，并且二者如同個(gè)體的“理性人”一樣也是會(huì)犯錯(cuò)誤的，因此，“國家悖論”在根本上是不可解的。然而，制度創(chuàng)新理論是解析“國家悖論”的邏輯終點(diǎn)。其理論邏輯可以表述為：通過制度在產(chǎn)權(quán)、國家、意識形態(tài)三者之間建立起良性的互動(dòng)關(guān)系，進(jìn)而通過不斷的制度創(chuàng)新可以在一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過程中不斷界定和明晰產(chǎn)權(quán)，從而形成關(guān)于創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制，降低“搭便車”等機(jī)會(huì)主義的可能性，降低交易成本，解決制度的不均衡問題，并減少未來的不確定因素，不斷實(shí)現(xiàn)有效率的經(jīng)濟(jì)組織對無效率經(jīng)濟(jì)組織的替換，最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的不斷增長。

二、制度創(chuàng)新與個(gè)人的理性選擇

目前，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家對制度的定義還存在爭議。按照張五常的說法：一個(gè)人的社會(huì)是不存在制度的，但只要有兩個(gè)人就會(huì)有制度的存在。從某種角度可以說，制度既是人類在相互爭奪有限資源的沖突中產(chǎn)生的結(jié)果，同時(shí)也是人類解決沖突的方法和手段。制度可以簡單地看作激勵(lì)和約束兩個(gè)方面，例如人類在欲望無限性與資源有限性的沖突面前，發(fā)明出一套市場機(jī)制，一方面用價(jià)格的差異約束人們的欲望，另一方面用利潤動(dòng)機(jī)激勵(lì)人們發(fā)明創(chuàng)造，開發(fā)新的資源，總之是不斷在增長著的供給和需求之間求得某種均衡?？梢?，激勵(lì)與約束兩者缺一不可。但首先是激勵(lì)，沒有激勵(lì)，人就沒有積極性，沒有積極性，一切經(jīng)濟(jì)發(fā)展都無從談起。激勵(lì)就好比汽車的發(fā)動(dòng)機(jī)，汽車要走必須要有發(fā)動(dòng)機(jī)。但是僅有發(fā)動(dòng)機(jī)汽車照樣也不能開上路，還必須要有剎車裝置。即每個(gè)人都要對他的經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生的后果負(fù)責(zé)任，也就是說，他要受到約束。我們都知道，諾思的制度分析所遵循的基本方法論原則是個(gè)人主義。因此，制度的形成，只能歸結(jié)為個(gè)人的理性選擇即個(gè)人在約束條件下，經(jīng)過成本——收益的經(jīng)濟(jì)計(jì)算做出最有利于自己的經(jīng)濟(jì)行為。

不難看出，制度創(chuàng)新的本意就是通過激勵(lì)和約束的變革來影響個(gè)人可選擇的行為集合與決策方向，左右成本——收益的經(jīng)濟(jì)計(jì)算，進(jìn)而影響個(gè)人的理性選擇。從而，我們就找到了制度創(chuàng)新的微觀理論基礎(chǔ)，其可操作的工具就是激勵(lì)與約束，在這里需要遵守兩個(gè)原則：1．激勵(lì)與約束中承諾的可信性原則；2．在制度安排中要把握權(quán)、責(zé)、利的匹配均等化原則。

三、政府職能的轉(zhuǎn)變

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的步步深入，我國先后于1982、1988、1993和1998年進(jìn)行了4次大的政府機(jī)構(gòu)改革，在協(xié)調(diào)市場與政府的關(guān)系、規(guī)范政府職能方面取得了很大進(jìn)步。但是，由于歷史條件的制約和宏觀環(huán)境的限制，政府管理體制仍有較強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的烙印，與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制還很不適應(yīng)。鑒于此，中共十七大報(bào)告明確指出：“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。這表明，我國的政府職能正在由原先的管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府的特點(diǎn)：

(一)服務(wù)型政府是法治的政府

如果政府強(qiáng)大到足以保證游戲規(guī)則得以實(shí)施，它也就有足夠的力量，可以不惜以整個(gè)社會(huì)的福利為代價(jià)來實(shí)現(xiàn)它自己的目標(biāo)。解決這一問題的關(guān)鍵是建立強(qiáng)大但受到約束的政府。法治正是通過預(yù)先制定的規(guī)則來劃分政府和個(gè)人的權(quán)利范圍，建立決策和解決糾紛的程序，使政府受到約束。在這種情況下，人們相信自己的產(chǎn)權(quán)會(huì)受到政府較好的保護(hù)，相信游戲規(guī)則的公平性并易于形成穩(wěn)定的預(yù)期收益，從而有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?？梢哉f，法治造就了一個(gè)有限與有效的政府。

(二)服務(wù)型政府是服務(wù)的政府

我國之所以要從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變是基于市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求。太多的管制不僅大大增加了經(jīng)濟(jì)人在逐利的過程中的交易成本，而且使大量的資源用于非生產(chǎn)性活動(dòng)，為腐敗的盛行大開方便之門，從而有損于社會(huì)福利最大化的實(shí)現(xiàn)。服務(wù)型政府正是基于與民讓利、不與民爭利的原則，凡是能由市場去做的就讓市場去做，努力當(dāng)好“守夜人”與“裁判員”的角色。當(dāng)然，服務(wù)型政府并不排除政府對公共事務(wù)的管理和對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。

(三)服務(wù)型政府是民本的政府

我國立黨、施政的宗旨就是為人民服務(wù)，建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義同樣體現(xiàn)著民本的思想，即人民是建設(shè)社會(huì)主義的主體，社會(huì)主義建設(shè)必須以富民為目標(biāo)。故而，服務(wù)型政府的目標(biāo)模式就是以民為本，為人民提供公共產(chǎn)品，為人民搞好公共服務(wù)，讓人民富裕起來，以富民為目標(biāo)。這說明了我國不是單一追求經(jīng)濟(jì)增長，而是把人民的衣食住行放在第一位。

四、從微觀的角度談服務(wù)型政府的構(gòu)建

綜上所述，從國家悖論到制度創(chuàng)新，從制度創(chuàng)新再到個(gè)人的理性選擇，我們找到了一條邏輯鏈條，其核心就是激勵(lì)和約束。而激勵(lì)和約束的對象只能是單個(gè)活生生的人，有著自私、理性、機(jī)會(huì)主義的行為假定。我們不能只從制度創(chuàng)新的角度泛泛地來談服務(wù)型政府的構(gòu)建，而應(yīng)該更深層次地探求其微觀層面的可行性。

政府決策集團(tuán)和政府公務(wù)員作為經(jīng)濟(jì)人，在其向政府出賣勞動(dòng)力的同時(shí)要求最大限度實(shí)現(xiàn)自身的勞動(dòng)力價(jià)值，這在市場經(jīng)濟(jì)下具有合理性。我們不能要求政府公務(wù)員只拿工人的平均工資，更不能要求政府決策集團(tuán)只做“無私奉獻(xiàn)”，不考慮他們的勞動(dòng)力價(jià)值。我們必須承認(rèn)這一點(diǎn)并立足于建設(shè)一支高效、廉潔的公務(wù)員隊(duì)伍，才能把由此產(chǎn)生的“國家悖論”的表現(xiàn)控制在最低限度。這里我們從激勵(lì)和約束政府決策集團(tuán)和政府公務(wù)員的角度來分析如何構(gòu)建服務(wù)型政府：

(一)適當(dāng)?shù)乩_收入分配差距，使公務(wù)員的報(bào)酬與普通工人的工資形成較大的差距

即使短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)高薪養(yǎng)廉，也要使公務(wù)員的工資達(dá)到相當(dāng)高的水平，增加公務(wù)員尋租、設(shè)租的機(jī)會(huì)成本，使其不愿意丟掉公務(wù)員飯碗。并且，在勞動(dòng)力市場上使公務(wù)員成為人人羨慕的職業(yè)。

(二)取締大大小小不合理的收費(fèi)和管制，實(shí)行社會(huì)公開競標(biāo)的方式進(jìn)行政府采購，并使政府決策集團(tuán)的職務(wù)消費(fèi)全部貨幣化、市場化，從根源上最大限度地減少政府決策集團(tuán)腐敗的可能性

同時(shí)加大法律的執(zhí)行力度和懲罰力度，打消政府決策集團(tuán)和政府公務(wù)員腐敗時(shí)所抱有的僥幸心理。

(三)給報(bào)紙、電視等新聞傳媒機(jī)構(gòu)以獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)，建立政府決策項(xiàng)目的預(yù)告制度和重大事項(xiàng)的社會(huì)公示制度，建立和完善在社會(huì)各階層廣泛參與基礎(chǔ)上的政策聽證制度 增加政府執(zhí)政的透明度，并大力構(gòu)建民眾與政府間的溝通機(jī)制與監(jiān)督激勵(lì)規(guī)則，給監(jiān)督者以強(qiáng)有力的物質(zhì)、精神激勵(lì)和法律保障，使政府機(jī)構(gòu)真正實(shí)現(xiàn)陽光執(zhí)政。

(四)建立可進(jìn)可出、有獎(jiǎng)有罰、能上能下的合理的用人制度，打破鐵飯碗與論資排輩的陋習(xí)

當(dāng)前國家公務(wù)員的考試制度在一定程度上抬高了進(jìn)入的門檻，吸收了一大批高素質(zhì)的人才，同時(shí)也對政府機(jī)構(gòu)的臃腫起到一定的遏制作用。而退出機(jī)制和升遷機(jī)制的設(shè)立，又使服務(wù)態(tài)度惡劣的公務(wù)員被辭退，使工作能力強(qiáng)的公務(wù)員得到升遷，進(jìn)而從根本上提高政府公務(wù)員的服務(wù)態(tài)度。

(五)在一些地方條件許可的情況下，逐步推行直接普選制度來組建各級政府的決策集團(tuán)，加快民主化進(jìn)程，從而在一定程度上杜絕黨內(nèi)任人唯親、拉幫結(jié)派的情況，使政府決策集團(tuán)和政府公務(wù)員真正懂得“一切權(quán)力來自于人民”的道理，在心中樹立起全心全意為人民服務(wù)的信念

(六)當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入社會(huì)發(fā)展的不穩(wěn)定期，必須盡快廢除以GDP為價(jià)值取向的政府業(yè)績評價(jià)體系，糾正那種見物而不見人的片面發(fā)展觀

盡快按照服務(wù)型政府的要求，建立以服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)公眾需求的滿足為價(jià)值取向的政府業(yè)績評價(jià)體系。與此同時(shí)，建立科學(xué)的行政問責(zé)機(jī)制，追究政府行政機(jī)關(guān)和官員在公共服務(wù)職能方面失職的責(zé)任。

(七)以“三個(gè)代表”的深入貫徹來限制政府公務(wù)員的自利行為 諾思的意識形態(tài)理論認(rèn)為：“當(dāng)個(gè)人深信一個(gè)制度是非正義的時(shí)候，為試圖改變這種制度結(jié)構(gòu)，他們有可能忽略對個(gè)人利益的斤斤計(jì)較。當(dāng)個(gè)人深信習(xí)俗、規(guī)則和法律是正當(dāng)?shù)臅r(shí)候，他們也會(huì)服從于它們。變遷與穩(wěn)定需要一個(gè)意識形態(tài)理論，并以此來解釋新古典理論的個(gè)人主義理性計(jì)算所產(chǎn)生的這些偏差?！睋Q言之，人類社會(huì)強(qiáng)有力的道德倫理法則是使經(jīng)濟(jì)體制可行的社會(huì)穩(wěn)定的要素。