我國農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度變革

摘要：伴隨我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程，農(nóng)村土地尤其是城市郊區(qū)農(nóng)地價值不斷提升，而農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)依然受到現(xiàn)行法律的嚴(yán)格限制，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的隱形市場普遍存在，導(dǎo)致了農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的失序與混亂。本文通過對農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在的問題進(jìn)行分析，指出應(yīng)從產(chǎn)權(quán)及相關(guān)法律上尋求根本突破，深化農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度變革，規(guī)范并促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)殘缺制度變革

隨著我國工業(yè)化和城市化的加速發(fā)展，農(nóng)地的價值屬性日益凸顯，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)已成為不爭之事實，甚至在數(shù)量、規(guī)模及地區(qū)覆蓋上有不斷擴大之勢。這一既成事實與我國現(xiàn)行立法明顯沖突。使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的諸多問題不容忽視，這關(guān)系到我國國家糧食安全、新農(nóng)村建設(shè)以及國民經(jīng)濟健康發(fā)展。為此，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場亟待規(guī)范。

一、我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的低效與失序

(一)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的違法、違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重

1998年《土地管理法》第43條規(guī)定，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，都必須依法申請使用國有土地；第63條還規(guī)定，集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)?？梢娢覈蓮耐恋貙徟鷻?quán)和用途管制兩方面嚴(yán)格控制了農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。但實踐已走到法律之前，農(nóng)村集體為了避免同法律正面沖突，采取了許多應(yīng)對辦法。例如，在辦理土地轉(zhuǎn)用手續(xù)時，“以假亂真”上報的是合作、合資合同，實際卻是土地使用權(quán)租賃、轉(zhuǎn)讓合同；一些村集體組織未經(jīng)國土部門批準(zhǔn)，“無證用地”。北京一些郊區(qū)普遍存在的小產(chǎn)權(quán)住宅現(xiàn)象就是一些村集體組織和村民未經(jīng)規(guī)劃和土地部門批準(zhǔn)的黑市用地行為。

(二)集體建設(shè)用地利用率低下，土地資源浪費嚴(yán)重

首先，農(nóng)民建設(shè)用地布局分散，土地利用粗放，難以形成規(guī)模效益。農(nóng)村雙重占地現(xiàn)象較為普遍，甚至出現(xiàn)一戶多宅、多利·占地，嚴(yán)重地區(qū)還出現(xiàn)“空心村”現(xiàn)象。其次，政府不斷擴大建設(shè)用地范圍，大批興建各類開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)。由于開發(fā)區(qū)布點多，相互競爭，造成企業(yè)收入低，新建廠房的建筑密度低，出現(xiàn)大量土地撂荒現(xiàn)象。再次，集體建設(shè)用地規(guī)模大，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足。即土地投入量與經(jīng)濟產(chǎn)出量不成比例，集體建沒用地上產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，產(chǎn)出效率低下，而且農(nóng)村建設(shè)用地的大量增加在吸納農(nóng)民就業(yè)方面也明顯不足。

(三)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配不規(guī)范，農(nóng)民權(quán)益難以保障

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中缺乏保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的機制，這是集體建沒用地流轉(zhuǎn)中的突出問題。首先，土地流轉(zhuǎn)收益多由少數(shù)權(quán)力分子支配，農(nóng)民權(quán)益嚴(yán)重受損。一部分農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)后，陷入失地、失業(yè)、失去社會保障的“三失”困境。其次，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益分配關(guān)系比較混亂。大部分收益除用于基層組織日常開支外，主要用于發(fā)展經(jīng)濟和公益事業(yè)，小部分用于對農(nóng)民的土地補償。再次，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益缺乏保障。由于目前大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)屬于私下交易，既沒有規(guī)范的合同文本，也沒有合法報批手續(xù)，一旦發(fā)生法律糾紛，農(nóng)村集體建設(shè)用地所有者和使用者的權(quán)利都無法得到根本保護(hù)。

二、農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場諸多問題的產(chǎn)權(quán)與法律根源

(一)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)殘缺

在農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)界定不清晰下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的支配權(quán)主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。大多數(shù)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的去向、收益和年限等事項，未經(jīng)村民大會或村民集體大會討論通過，農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)得不到保障。我國農(nóng)民擁有的土地產(chǎn)權(quán)只能用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營，禁止用于非農(nóng)業(yè)用途，不是一種可用于投資、進(jìn)行增值的資產(chǎn)，從而使農(nóng)民只有對土地的部分使用權(quán)，即“農(nóng)地農(nóng)用”；其次，現(xiàn)行國家征地制度下，國家壟斷城市土地一級市場，價格機制被排除在農(nóng)地市場之外，農(nóng)民只獲得較低的土地增值收益；另一方面，由于農(nóng)地使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓、出租等，農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓收益缺失。另外，政府在尋租利潤的驅(qū)使下，普遍存在“與民爭利”現(xiàn)象，農(nóng)民收益權(quán)嚴(yán)重受損。另外，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)嚴(yán)格受限，不能自由進(jìn)入市場買賣、租賃、抵押等，導(dǎo)致土地交易范圍狹窄。

隨著土地職能的轉(zhuǎn)變和外部潛在巨額利益的誘導(dǎo)，農(nóng)戶對產(chǎn)權(quán)權(quán)益實施產(chǎn)生新要求，土地收益權(quán)和處分權(quán)在產(chǎn)生職能中日益凸顯。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的不健全，導(dǎo)致農(nóng)民分散低效使用土地；農(nóng)村集體和農(nóng)民個體分享]：業(yè)化和城市化中土地級差受益的要求，也會驅(qū)使其沖破法律法制進(jìn)而不規(guī)范用地。

(二)現(xiàn)行法律制度仍待完善

第一，我國《土地管理法》的制定存在漏洞。制度有漏洞，就會有人鉆空子；而漏洞不補，鉆空子的人會越來越多，潛規(guī)則也就變成顯規(guī)則。第二，現(xiàn)有相關(guān)法律程序與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相比缺陷明顯?，F(xiàn)行征地制度的供地方式較之集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，成本高，手續(xù)繁雜，加之建設(shè)用地指標(biāo)管理和農(nóng)轉(zhuǎn)非審批中農(nóng)民的弱勢地位，農(nóng)民集體便傾向于直接通過土地“灰色市場”進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

(三)外部潛在利潤的誘導(dǎo)

對于地方政府而言，土地是地方政府賴以生存和維持運轉(zhuǎn)的重要保障，在土地流轉(zhuǎn)過程中，地方政府不僅具有招商引資增加財政收入的內(nèi)在動力，而且面臨政績考核的外在壓力。所以地方政府對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)往往采取默許態(tài)度，實際上也鼓勵村集體組織以此形式興辦工業(yè)園區(qū)，加快本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

而對于村集體組織，由于農(nóng)村建設(shè)用地的價值高額性，其流轉(zhuǎn)可為集體經(jīng)濟組織帶來較高收益，村集體組織作為農(nóng)地和財產(chǎn)的統(tǒng)一管理者，也便于他們利用職權(quán)從中謀利，“以地生財”。盡管面對法律限制，農(nóng)村集體也會從自身利益出發(fā)，大量從事土地出租或自建廠房等行為。

農(nóng)民獲得的土地流轉(zhuǎn)補償也一般高于現(xiàn)行制度下的征地補償，土地租金日漸成為農(nóng)民收入的重要來源。此外，利用集體建設(shè)用地興辦企業(yè)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民可以憑借到企業(yè)就業(yè)來獲得工資性收入。因此，面對現(xiàn)行經(jīng)濟運行中潛在的巨額利益，隨著農(nóng)民土地權(quán)利意識的增強，農(nóng)民個體也一定程度傾向于非法或不規(guī)范用地。

三、我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度變革

(一)完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，消除農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歧視

在土地產(chǎn)權(quán)上．嚴(yán)格界定集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民在土地權(quán)力和流轉(zhuǎn)收益上的分配，嚴(yán)格界定賦予土地產(chǎn)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)物權(quán)化，讓農(nóng)民擁有更加充分支配土地資源且不受他人支配的權(quán)利。還要在此基礎(chǔ)上確立農(nóng)民的其他權(quán)利。針對土地征用過程中大量侵犯農(nóng)民土地權(quán)利和農(nóng)地流轉(zhuǎn)不規(guī)范現(xiàn)象，建議增設(shè)土地發(fā)展權(quán)，即在符合土地利用規(guī)劃下，允許改變農(nóng)地用途，允許集體建設(shè)用地直接進(jìn)人市場交易，這樣可以提高土地配置效率，保護(hù)耕地，保護(hù)集體農(nóng)民土地權(quán)益；增設(shè)抵押權(quán)，充分實現(xiàn)農(nóng)民與土地權(quán)力相聯(lián)系的潛在經(jīng)濟機會。

(二)修改和重新合理安排我國現(xiàn)行土地制度

第一，修改現(xiàn)有國家壟斷的征地制度，逐步把征地范圍嚴(yán)格限制在“公共利益”用地范圍內(nèi)，同時在法律上準(zhǔn)確界定“公共利益”，可采用明確規(guī)定不屬于公共利益用地名錄的方法。第二，法律上允許和鼓勵農(nóng)民以土地人股、產(chǎn)權(quán)交易、租賃等方式進(jìn)行土地開發(fā)與建設(shè)。第三，由于農(nóng)村集體建設(shè)用地占建設(shè)用地總量比重較大，建議增加對集體建設(shè)用地使用權(quán)的一般規(guī)定，允許在不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，在符合土地規(guī)劃和用途管制下進(jìn)入市場進(jìn)行交易。第四，宅基地的出租已成為城鄉(xiāng)接合部和發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的重要收入來源，建議修改宅基地使用條款，適當(dāng)允許宅基地的轉(zhuǎn)讓、抵押，促進(jìn)農(nóng)民宅基地的商品化。

(三)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)收益分配，確保農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者

第一，在流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系上，加強對集體經(jīng)濟組織土地收益資金的管理，界定土地流轉(zhuǎn)收益的合理分配比例。在以市場價值為基礎(chǔ)的土地流轉(zhuǎn)下，政府除收取土地交易稅外，不應(yīng)從土地交易中獲利；集體農(nóng)民作為土地所有者應(yīng)當(dāng)公平分享土地流轉(zhuǎn)收益，充分保障農(nóng)民獲得集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益權(quán)。第二，確立平等的交易主體。地方政府應(yīng)逐步退出土地征購市場，轉(zhuǎn)而變?yōu)槭袌鼋灰字俨谜吆徒灰兹鮿莘降谋Ｗo(hù)者。第三，建立公正、公開的交易制度。成立多種土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機構(gòu)，為交易主體提供專業(yè)化服務(wù)。

(四)完善現(xiàn)代土地稅收制度，合理調(diào)節(jié)土地主體利益和行為關(guān)系

針對現(xiàn)行地方政府作為建設(shè)用地的主要調(diào)整力量和土地直接經(jīng)營者角色從中尋租的不合理做法，探索征收以市場價值為基礎(chǔ)的土地財產(chǎn)稅體系，以保障地方政府從土地級差收益中獲得穩(wěn)定收入來源。第一，征收土地增值稅。因為農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的增值收益是社會經(jīng)濟發(fā)展的共同結(jié)果，所以農(nóng)戶從有關(guān)政府或開發(fā)商取得地價款后，須向政府交納一定比例的土地增值稅。第二，征收土地保有稅。大圈占土地的成本，變相限制農(nóng)民、開發(fā)商和其他組織亂占、多占土地，有效控制土地浪費現(xiàn)象。第三，開征土地用途調(diào)節(jié)稅。對開發(fā)商的土地開發(fā)行為進(jìn)行調(diào)解，有利于土地向最有價值最有效的方向使用。

(五)加強政府對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和管理

加強政府土地利用規(guī)劃，加強集體建設(shè)用地的總量控制，防止集體土地大量無序進(jìn)入市場，禁止流轉(zhuǎn)的土地違反土地用途管制和擅自將農(nóng)地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。第一，堅持統(tǒng)一管理原則。建設(shè)用地交易的確認(rèn)、審批及管理權(quán)都統(tǒng)一到國土部門，強化土地用途管制。第二，盡快制定出科學(xué)合理的全國經(jīng)濟布局規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)對各行各業(yè)的土地供給，做到城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃相協(xié)調(diào)，防止重復(fù)建設(shè)。第三，實行嚴(yán)格的全國土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃管制，建立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督機構(gòu)，防止建設(shè)用地大量無序流轉(zhuǎn)。在法律許可下，農(nóng)民可自主進(jìn)行土地交易活動。