國外區(qū)域創(chuàng)新體系中政府政的比較與啟示

全球化背景下的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展面臨著許多新的挑戰(zhàn)和機遇，區(qū)域創(chuàng)新能力日趨成為區(qū)域經(jīng)濟獲取競爭優(yōu)勢的決定性因素，政府在區(qū)域創(chuàng)新體系中所發(fā)揮的作用已經(jīng)越來越被各國所重視。系統(tǒng)研究美國、日本和印度等國家政府在區(qū)域創(chuàng)新體系中的職能，對其施行政策的不同特點進行比較分析，對于我國區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)具有借鑒意義。

一、國外區(qū)域創(chuàng)新體系政策的主要特征

(一)美國政府政策特征及職能

在制定法律、法規(guī)方面，美國致力于修正和完善有關(guān)企業(yè)創(chuàng)新的相關(guān)事宜，力圖通過法律的健全來嚴格規(guī)范創(chuàng)新主體的市場行為，使各大小企業(yè)有法可依，有法可循。如，為了促進中小企業(yè)的科技創(chuàng)新，美國政府于1953年制定了《小企業(yè)法》，并在此基礎(chǔ)上先后制定了《小企業(yè)投資法》(1958)、《機會均等法》(1964)、《小企業(yè)經(jīng)濟政策法》(1980)、《小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展法》(1982)、《小企業(yè)投資鼓勵法(1999)》(Small Business Invest-ment Incentive Act of 1999)、《小企業(yè)公平稅收法(2000)》(Small BusinessTax Fairness Act 0f2000)和《小企業(yè)主孵化法(1999)》(Small Employer NestEgg Act of 1999)等法律；為了提高研發(fā)效率，美國政府不僅制定了一系列加速科技成果轉(zhuǎn)化的法規(guī)——如1980年《大學和小企業(yè)專利程序法》、1984年《國家合作研究法及其修正案》、1986年《聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)讓法》、《先進技術(shù)計劃》、《新一代汽車合作研究開發(fā)計劃》、《小企業(yè)創(chuàng)新研究項目計劃》、《制造業(yè)發(fā)展合作計劃》等，而且制定具體的成果轉(zhuǎn)移人員設(shè)置、工作程序等，還成立了美國聯(lián)邦實驗室技術(shù)轉(zhuǎn)讓聯(lián)合體(FLC)，為潛在合作伙伴提供技術(shù)指導和信息咨詢。

在營造創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境方面，美國政府出臺了一些強化激勵中小企業(yè)的措施。如政府采購，就體現(xiàn)了公開性、非歧視性和成本最低化的市場機會均等原則，而且一般都通過法律對采購的執(zhí)行程序做出明確、嚴格的規(guī)范。為體現(xiàn)機會均等，扶持中小企業(yè)，美國聯(lián)邦政府采購局內(nèi)還專門設(shè)有小企業(yè)采購代表處，負責協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府向中小企業(yè)的采購。1993年美國聯(lián)邦政府采購額約30％給予中小企業(yè)，達600億美元。在硅谷創(chuàng)立初期，訂單中有1/4來自政府，政府采購一般采取合同的方式，合同包括各種不同的類型，如內(nèi)部承包合同、分包合同、特許合同等。政府采購合同在一些公司(如惠普公司)的發(fā)展過程中，曾發(fā)揮過重要作用。除此之外，美國政府還通過啟動風險投資來鼓勵、支持中小企業(yè)的發(fā)展。20世紀50年代后期和60年代的硅谷主要是依靠政府投資，那時的風險投資比較薄弱，但正是因為政府投資的杠桿作用，才使得風險投資的發(fā)展得以順利進行。

(二)日本政府政策特征及職能

日本政府在20世紀60年代就把“技術(shù)立國”作為國家戰(zhàn)略來實施，并于1995年公布了《科學技術(shù)基本法》，成為日本科技政策的基本法律。日本非常重視科學技術(shù)的發(fā)展、引進和吸收，政府先后制定了兩個五年計劃的“科學技術(shù)基本計劃”(1996-2000年和2001-2005年)。其中，“整治與完善地域的科學技術(shù)振興環(huán)境”部分是專門針對區(qū)域科技的，主要是促成地域的“知識集群”和順利實施地域的科學技術(shù)政策，各種各樣的地域振興政策和對研究開發(fā)據(jù)點整治政策極大促進了日本的技術(shù)整體創(chuàng)新能力和國家競爭力的提高。

為了保護技術(shù)發(fā)明者的權(quán)益，調(diào)動各研究主體的積極性，日本政府制定了很多與技術(shù)專利相關(guān)的法律、法規(guī)，對于促進本國區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展、推動技術(shù)創(chuàng)新，起了巨大作用。1971年日本的專利申請數(shù)為105785件，批準數(shù)為36447件；1994年已經(jīng)分別達到353301件和82400件，年均增長5.4％和3.6％。1992年世界全部的專利與實用新型申請數(shù)為285萬件，日本最多，為47.91萬件，占16.8％，其次是美國，為18.73萬件，占6.6％，然后是韓國(6.88萬件)、德國(6.33萬件)、原蘇聯(lián)(5.92萬件)，中國位居第六，為5.88萬件，占2.1％。

在培養(yǎng)科技創(chuàng)新能力和自主創(chuàng)新能力方面，日本政府采取了許多體制改革措施。據(jù)日本文部科學省2005年版科學技術(shù)白皮書記載，日本在科學技術(shù)方面的經(jīng)費高達16.8萬億日元，僅次于美國。除此之外，日本政府還設(shè)立了專門的科學技術(shù)振興機構(gòu)，負責國家新技術(shù)的開發(fā)研究。文部科學省還向科學家提供科學研究輔助金、科學技術(shù)振興調(diào)整費、社會技術(shù)研究推進事業(yè)基金、關(guān)鍵技術(shù)研究開發(fā)推進基金等資金。其各地方政府也都設(shè)有自己的科技開發(fā)專項基金，為區(qū)域創(chuàng)新提供支持和幫助。

在打造創(chuàng)新服務(wù)平臺方面，日本政府為幫助中小企業(yè)進行產(chǎn)品開發(fā)，還專門制定了技術(shù)開發(fā)補助金制度。對中小企業(yè)的技術(shù)開發(fā)給予50％的資助，資助上限為200萬日元。日本政府還對中小企業(yè)提供稅收優(yōu)惠：一是增加試驗研究經(jīng)費的稅額抵扣，二是對中小企業(yè)的技術(shù)基礎(chǔ)強化稅制。目的是促進企業(yè)的試驗研究經(jīng)費能夠正常、合理地增加，進一步調(diào)動中小企業(yè)開展試驗研究的積極性。同時創(chuàng)辦了公立“國際技術(shù)創(chuàng)造研究”試驗研究機構(gòu)，幫助中小企業(yè)有效利用國外研究機構(gòu)和其他各種研究開發(fā)能力，另外，為中小企業(yè)培養(yǎng)技術(shù)人才，日本在都道府縣建立中小企業(yè)技術(shù)人員研修制度，為科研人員提供一個技術(shù)轉(zhuǎn)移的信息與經(jīng)驗的交流場所，支持中小企業(yè)技術(shù)交流。這些政策措施都為日本中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新提供了有力支持。

(三)印度政府政策特征及職能

20世紀80年代以來，印度政府就確定了重點開發(fā)計算機軟件業(yè)的長遠戰(zhàn)略，并于1991年在印度著名的科技中心——班加羅爾，建立了全國第一個計算機軟件園區(qū)。為了扶持這個重點產(chǎn)業(yè)，印度政府進行了大量系統(tǒng)的制度創(chuàng)新，并對人力資源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都進行了資源的有效配置。盡管印度政府不斷更迭，但歷屆政府都一如既往地支持發(fā)展信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)，特別是把軟件產(chǎn)業(yè)置于優(yōu)先發(fā)展的地位，對軟件園區(qū)內(nèi)企業(yè)提供發(fā)展信息業(yè)的種種優(yōu)惠政策。

為了吸引投資，印度政府對進入園區(qū)的海內(nèi)外投資者出臺了一系列優(yōu)惠政策，比如免除進出口軟件的雙重稅賦；軟件業(yè)實行零關(guān)稅、零流通稅和零服務(wù)稅政策；允許軟件企業(yè)加速折舊；放寬外資軟件企業(yè)進入印度的壁壘；允許外商控股75％，最高可達100％；全部產(chǎn)品用于出口的軟件商可以免征所得稅等。這些優(yōu)厚政策極大地吸引了國內(nèi)外的計算機行業(yè)公司和社會人員到班加羅爾創(chuàng)業(yè)，紛紛到印度建立研發(fā)中心和生產(chǎn)基地。IBM斥資1億美元設(shè)立實驗室，研究“深藍”超級電腦開發(fā)；思科宣布2億美元的擴張計劃，招募5000名工程師；麻省理工學院也擬投入10億美元在班加羅爾建亞洲媒體實驗室；新加坡則花巨資在印度建立高科技工業(yè)園和信息科技園。微軟、英特爾、西門子、惠普、康柏、英國電信等數(shù)十家大型跨國公司已把部分軟件開發(fā)工作移至印度。

在人才培養(yǎng)方面，印度班加羅爾的軟件人才遠遠超過亞洲任何一個其他城市，它擁有僅次于美國的世界第二大英語化技術(shù)人員隊伍，每年通過遍布全印度的1832所大學培養(yǎng)出近68萬名軟件技術(shù)人員。全印度1000多家民辦軟件人才培訓機構(gòu)還培訓出大量初中級軟件實用人才。截至2005年，班加羅爾地區(qū)信息產(chǎn)業(yè)科技人員超過20萬人，主要集中在軟件業(yè)。

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和制定法律、法規(guī)制度方面，印度政府也做出了相應(yīng)的資源調(diào)整和努力。對園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資了大約5000萬盧比以上，主要用于建設(shè)園區(qū)內(nèi)中央計算機系統(tǒng)、衛(wèi)星高速數(shù)據(jù)通信系統(tǒng)等；到2002年，班加羅爾擁有925家軟件企業(yè)，其最大的IT公司均為軟件企業(yè)。同時，印度政府非常重視對軟件行業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)的保護，制定了一系列保護政策，對版權(quán)者的權(quán)利、軟件業(yè)的出租、用戶備份的權(quán)利、侵權(quán)的懲處等都作了明確的規(guī)定，先后出臺了《印度證據(jù)法》、《印度儲蓄銀行法》、《銀行背書證據(jù)法》和《信息技術(shù)法》，為電子商務(wù)的發(fā)展提供了法律保障。

二、美、日、印政府職能比較分析

(一)區(qū)別之處

縱觀三國政府政策特點，我們發(fā)現(xiàn)，美國政府在這三個國家區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)中介人程度是最低的，體系，這對于規(guī)范區(qū)域經(jīng)濟、協(xié)調(diào)市場競爭、提高企業(yè)積極性起著不可忽視的作用。同時，對于營造創(chuàng)新服務(wù)環(huán)境，完善創(chuàng)新服務(wù)體系，各國都給予了不同程度的支持和幫助，無論是制度等。

(二)創(chuàng)新服務(wù)平臺的建設(shè)有助于促進區(qū)域創(chuàng)新體系的發(fā)展

創(chuàng)新服務(wù)體系建設(shè)中一個必不可少的重要環(huán)節(jié)就是完善專業(yè)化的政府在區(qū)域創(chuàng)新體系中所發(fā)揮的作用是間接的，采用了弱干預的政策手段，政府成為幕后工作者，只承擔政策引導和環(huán)境營造的職能，這樣既保證了市場競爭的最大自由化，又起到了對創(chuàng)新主體和市場行為激勵和監(jiān)督的作用；而日本和印度政府則各自根據(jù)本國國情，對區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)采用了直接參與的手段，但也存在差別。日本政府將技術(shù)創(chuàng)新作為基本國策來抓，無論是技術(shù)引進還是技術(shù)聚變，只要這些技術(shù)創(chuàng)新能對區(qū)域經(jīng)濟有所貢獻，日本政府都是大力鼓勵和支持的，政策覆蓋范圍集中在技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展方面。印度政府雖然也直接參與了區(qū)域創(chuàng)新建設(shè)，由于政府對軟件行業(yè)的重視，其政策存在著明顯的側(cè)重和傾斜，政府采用了重點扶植的手段大力發(fā)展軟件業(yè)，其政策取得的效果突出。

(二)共同特征：各國政府都介入了區(qū)域法律、法規(guī)的制定和創(chuàng)新服務(wù)平臺建設(shè)這兩項內(nèi)容

美國、日本、印度政府在區(qū)域創(chuàng)新體系中都建立了完備的法律制度政府采購，還是制定優(yōu)惠的稅收政策，其目的都是為了吸引投資、鼓勵和幫助企業(yè)發(fā)展，最后促進整個區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。

三、對我國區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)的啟示

(一)健全的法律體系有助于提高創(chuàng)新主體的積極性

健全的法律制度對于區(qū)域創(chuàng)新體系的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，不僅有助于保護企業(yè)的合法權(quán)益，而且對于規(guī)范區(qū)域經(jīng)濟、市場活動起到了監(jiān)督管理的作用。改革開放以來，我國相繼制定并實施了《科學技術(shù)進步法》、《科技成果法》等政策法規(guī)，2000年國家出臺了《關(guān)于鼓勵和促進中小企業(yè)發(fā)展的若干政策意見》，2002年6月國家又頒布了《中小企業(yè)促進法》，但與發(fā)達國家相比，與我國眾多的中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的內(nèi)在需求相比，我國尚未形成一套完整的政策法規(guī)體系，尤其缺少包括技術(shù)創(chuàng)新在內(nèi)的各種中小企業(yè)的特別法。因此，應(yīng)建立、健全促進創(chuàng)新的制度和政策體系，包括與創(chuàng)新直接相關(guān)的法律規(guī)范中介服務(wù)平臺功能，探索創(chuàng)新服務(wù)方式。良好的創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系不僅可以提高創(chuàng)新效率，縮短創(chuàng)新周期，降低創(chuàng)新成本，擴大創(chuàng)新業(yè)績，還可以提高創(chuàng)新能力，達到增強區(qū)域競爭力的目的。我國政府應(yīng)積極發(fā)揮社會各類中介組織的紐帶橋梁作用，有針對性地建立并引導各種中介服務(wù)機構(gòu)，依托現(xiàn)有的高新技術(shù)開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)，培育建立我國高新技術(shù)企業(yè)孵化系統(tǒng)，為中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動提供場地、設(shè)施和服務(wù)等同時向中小企業(yè)提供必要的技術(shù)、經(jīng)營、管理等各方面的咨詢和培訓，積極推進整個區(qū)域創(chuàng)新體系的運作。

(三)政府的準確定位有利于提高區(qū)域創(chuàng)新體系的核心競爭力

政府職能是有限度的，要根據(jù)本國的實際情況適當發(fā)揮作用，建設(shè)區(qū)域創(chuàng)新體系要遵循市場規(guī)律，也需要各創(chuàng)新主體的良性互動，僅僅依靠政府統(tǒng)攬全局是不科學的。政府需要找準自己的定位，確定發(fā)展的重點、引導創(chuàng)新的方向。只有政府定位準確，并以此為據(jù)調(diào)動一切有限資源，使人力物力都能高效配置，形成一個區(qū)域創(chuàng)新的核心競爭力，才能更好地促進區(qū)域創(chuàng)新，提高區(qū)域經(jīng)濟的核心競爭能力。

(作者單位：大慶石油學院經(jīng)濟管理學院)