“十一五”時期浦東新區(qū)發(fā)展的機(jī)遇、挑戰(zhàn)與新思路

浦東開發(fā)開放至今已有17年，總體上經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：1990年到1995年期間為開發(fā)起步階段。這一階段主要是編制規(guī)劃、整治環(huán)境，積極為吸引外資創(chuàng)造條件。其政策實施的基本目標(biāo)主要是利用浦東的特殊政策推動浦東的開發(fā)開放。1996年到2000年期間為重點(diǎn)開發(fā)與功能培育階段。這一階段的政策目標(biāo)主要是初步形成體制推動的發(fā)展機(jī)制，逐漸淡化特殊政策的作用。2001年到2007年期間為功能開發(fā)的高速發(fā)展階段。這一階段浦東新區(qū)以四個國家級開發(fā)區(qū)為主要栽體，深入推進(jìn)功能開發(fā)。隨著2005年國務(wù)院正式批準(zhǔn)浦東新區(qū)進(jìn)行綜合配套改革試點(diǎn)，浦東開發(fā)進(jìn)入了全面建設(shè)外向型、多功能、現(xiàn)代化新城區(qū)的新階段。

一、“十一五”時期浦東新區(qū)發(fā)展面臨的新機(jī)遇

(一)經(jīng)濟(jì)全球化為浦東新區(qū)提升外向型經(jīng)濟(jì)層次、推進(jìn)國際化帶來重要機(jī)遇

經(jīng)濟(jì)全球化導(dǎo)致資本、技術(shù)、人員等生產(chǎn)要素在世界范圍內(nèi)大規(guī)模調(diào)整和重組，這不僅體現(xiàn)在生產(chǎn)、投資和貿(mào)易等方面，而且呈現(xiàn)出研發(fā)、營銷、服務(wù)、消費(fèi)全面全球化的新趨勢。項目外包已成為國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新興主流方式。特別是服務(wù)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方興未艾。上海的資本密集型高新技術(shù)加工制造基礎(chǔ)好、配套全?？萍冀逃絿鴥?nèi)領(lǐng)先，人力資本優(yōu)勢明顯，使得上海成為了全球理想的投資地點(diǎn)之一。這些新趨勢將為浦東新區(qū)發(fā)展服務(wù)貿(mào)易、融入國際產(chǎn)業(yè)分工體系、提升外向型經(jīng)濟(jì)層次、推進(jìn)國際化帶來重要機(jī)遇。浦東可以利用自身的綜合優(yōu)勢，把握機(jī)遇，加大服務(wù)業(yè)的招商引資力度，使服務(wù)業(yè)成為推動浦東經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新的增長極。

(二)上海加快推進(jìn)“四個中心”的建設(shè)，為浦東經(jīng)濟(jì)增長向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變帶來了戰(zhàn)略機(jī)遇

“十一五”期間是上海加快推進(jìn)“四個中心”建設(shè)的關(guān)鍵時期，浦東在其中占據(jù)著舉足輕重的地位。在上海建設(shè)。國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心”的目標(biāo)指引下。為建設(shè)創(chuàng)新浦東、和諧浦東和國際化浦東，使之成為“改革開放先行先試區(qū)、自主創(chuàng)新示范引領(lǐng)區(qū)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)核心集聚區(qū)”提供了新的機(jī)遇。這將有利于浦東招商引資質(zhì)量和效益的進(jìn)一步提高，有利于浦東提升產(chǎn)業(yè)能級，走集約化、內(nèi)涵式發(fā)展之路。浦東創(chuàng)新資源的集聚已具有了一定的規(guī)模，大量的研發(fā)機(jī)構(gòu)、科技人才、科研設(shè)施匯聚在浦東。為浦東推進(jìn)自主創(chuàng)新創(chuàng)造了條件。在此機(jī)遇下，浦東可以乘勢而上。以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局。推進(jìn)資源節(jié)約、資源綜合利用和推行清潔生產(chǎn)，通過科技創(chuàng)新提高全要素生產(chǎn)率。進(jìn)一步實現(xiàn)浦東的經(jīng)濟(jì)增長從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動為主向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變。

(三)2010年上海世博會的舉辦為浦東實現(xiàn)新的發(fā)展、增強(qiáng)國際競爭力提供了的重大機(jī)遇

上海把世博會的主體場館放在浦東，為推動浦東新區(qū)新一輪開發(fā)建設(shè)提供新的動力和發(fā)展契機(jī)。上海世博會有260公頃設(shè)在浦東新區(qū)，占世博會會址總面積的65％。地位舉足輕重。隨著世博會籌建進(jìn)入快車道，浦東新區(qū)城市建設(shè)的速度也將進(jìn)一步加快。根據(jù)中國申辦世博會的規(guī)劃框架，30億美元的總投資在使用方向上。用于土地的比例約占58％，用于建設(shè)的比例為42％。據(jù)估計。這30億美元將帶動的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、交通、商業(yè)、舊區(qū)改造等延伸領(lǐng)域投資約是直接投資的5～10倍。浦東可以充分利用世博效應(yīng)，拓展商務(wù)、會展、旅游、文化等綜合功能，推動功能區(qū)的開發(fā)，完善樞紐型網(wǎng)絡(luò)化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升城區(qū)綜合服務(wù)能力。

(四)浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)工作全面推進(jìn)，為浦東新區(qū)新一輪發(fā)展提供了難得的發(fā)展機(jī)遇

浦東可以充分利用首個國家級綜合配套改革試點(diǎn)這個先試先行的機(jī)遇。擴(kuò)大先發(fā)優(yōu)勢。在一些重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和體制性瓶頸問題上取得新的突破。上海市政府已經(jīng)決定把城市規(guī)劃、財稅工作、土地管理、環(huán)保市容、項目審批、社會事業(yè)發(fā)展等6個方面的17項事權(quán)下放到浦東，賦予浦東更大的改革發(fā)展自主權(quán)。浦東綜合配套改革試點(diǎn)實行“雙組長部市合作機(jī)制”(即國家發(fā)改委主任與上海市市長雙雙擔(dān)任組長)則是中央部委與上海市政府聯(lián)手推進(jìn)改革的一項重要舉措。在浦東綜合配套改革3年行動計劃中確定的近70個具體改革事項，目前都在有條不紊地推進(jìn)。包括跨國公司外匯資金管理方式改革在內(nèi)的50個具體改革事項已經(jīng)啟動。還有20個左右的改革事項仍在醞釀之中，其中13個先行先試的具體改革事項已形成具體方案。浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)工作全面推進(jìn)，為浦東新區(qū)新一輪發(fā)展提供了難得的改革機(jī)遇。

二、“十一五”時期浦東新區(qū)發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn)

浦東新區(qū)開發(fā)開放既面臨前所-未有的重要機(jī)遇，也會遇到諸多新的挑戰(zhàn)。浦東正處于從基礎(chǔ)形態(tài)開發(fā)到功能開發(fā)。從資源的國際化集聚到服務(wù)輻射全國的轉(zhuǎn)型階段。浦東在這一轉(zhuǎn)型過程中將面臨不少困難，亟需解決諸如資源、環(huán)境和開放變量約束下的再發(fā)展問題。

(一)隨著對外開放日益深入，浦東新區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是對外貿(mào)易已經(jīng)深深地嵌入國際經(jīng)濟(jì)體系之中，并越來越受到全球市場波動的影響

在出口市場上，國際新貿(mào)易保護(hù)主義的回潮有可能惡化產(chǎn)品的出口市場。近年來，我國已經(jīng)成為反傾銷的最大受害國，以環(huán)保、安全為名的技術(shù)性貿(mào)易壁壘正日益成長為限制我國出口的主要障礙。在金融市場上。金融全球化過程中也帶來了巨大的金融風(fēng)險。迅猛發(fā)展的金融衍生工具和24小時電子化交易的全球金融市場使巨額的國際資金可以在很短的時間流向世界上任何一個有利可圖的地區(qū)。浦東新區(qū)打造國際金融中心的過程中必然面臨著完善金融體制。吸引高級金融管理人才，提高金融產(chǎn)品創(chuàng)新能力，加強(qiáng)金融監(jiān)管能力，防范金融風(fēng)險的嚴(yán)峻考驗和挑戰(zhàn)。

(二)浦東新區(qū)的發(fā)展面臨周邊地區(qū)激烈的競爭

在區(qū)域平衡發(fā)展、公平競爭的體制下，區(qū)域分割將逐步打破，全國統(tǒng)一市場將逐步形成。各個區(qū)域都有加快發(fā)展的壓力。適度競爭有利于打破壟斷，提高效率，但過度競爭則會造成資源浪費(fèi)和利益流失。浦東的開發(fā)開放也面臨著周邊地區(qū)激烈的競爭。以國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為例，在長三角地區(qū)除浦東的金橋出口加工區(qū)外。還有寧波、杭州、蘇州、南京等地的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)之間的競爭大體上表現(xiàn)為爭資金、爭技術(shù)、爭人才。對資金的爭奪一般體現(xiàn)在招商引資上的競爭，對技術(shù)的爭奪則圍繞引進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和重大投資項目進(jìn)行競爭，對人才的爭奪是通過引進(jìn)人才。相應(yīng)就帶來了技術(shù)、資金和項目。同時能夠支撐高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和重大投資項目的發(fā)展。目前。浦東與鄰近地區(qū)的競爭主要集中在招商引資的競爭、項目安排的競爭，尤其是在先進(jìn)制造業(yè)大項目招商上出現(xiàn)了激烈的競爭。

(三)浦東新區(qū)的發(fā)展正面臨著日益嚴(yán)峻的要素資源約束問題，開發(fā)模式必須實現(xiàn)新的突破

經(jīng)過10多年的發(fā)展，浦東的商務(wù)成本已迅速提高，受土地、能源等要素資源的制約也呈現(xiàn)出嚴(yán)峻的形勢。招商引資資源緊缺，土地、廠房、辦公樓宇等資源儲備不足。難以滿足國內(nèi)外投資者的需求，土地集約化使用度有待提高。另一方面。浦東新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中還存在著城市建設(shè)資金需求規(guī)模巨大、銀根收緊、投融資模式制約等帶來的資金約束。社會發(fā)展整體水平和交通商業(yè)配套設(shè)施相對滯后。浦東不能靠消耗大量的資源，不能靠大量、強(qiáng)力的投資來拉動發(fā)展。如果浦東在新一輪開發(fā)開放中不創(chuàng)新發(fā)展模式。再單純地靠投資和消耗土地等資源來推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。跟其它地方進(jìn)行一些低成本的競爭就沒有競爭力。

(四)體制和機(jī)制推動經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的潛力和活力有待進(jìn)一步釋放，體制創(chuàng)新需要進(jìn)一步深化

在第一輪開發(fā)開放中，招商引資和中央、上海市的政策扶持。成為推動浦東開發(fā)開放的兩大驅(qū)動力。目前，黨中央、國務(wù)院對浦東新區(qū)實行“三不政策”(不給錢、不給項目、不給優(yōu)惠政策)，浦東新區(qū)能得到的只是對外開放和制度創(chuàng)新的先行先試權(quán)。在政策效應(yīng)減弱的趨勢下。體制和機(jī)制推動經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的潛力和活力有待進(jìn)一步釋放，體制創(chuàng)新必須取得新的突破。需要進(jìn)一步深化。雖然，浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)工作全面推進(jìn)，為浦東新區(qū)新一輪發(fā)展提供了良好的改革機(jī)遇。但綜合配套改革也是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到經(jīng)濟(jì)社會各方面多領(lǐng)域的改革。浦東已初步建立起了“小政府、大社會”的行政管理體制，但在政府職能上仍帶有全能型、經(jīng)濟(jì)建設(shè)型特征，政府主導(dǎo)發(fā)展的痕跡比較明顯，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境與國際通行規(guī)則和做法相比仍然存在一定差距。

三、“十一五”時期浦東新區(qū)發(fā)展的新思路

(一)提升企業(yè)自主創(chuàng)新能力，打造產(chǎn)業(yè)核心競爭力

浦東要形成以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，主要通過金融、物流、會展旅游等有潛力的產(chǎn)業(yè)發(fā)展來帶動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。浦東雖然已在5大要素市場建設(shè)方面取得了一定的成績，但是金融、物流、會展旅游等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)受開放程度、市場需求、高素質(zhì)人才比較短缺等因素的制約。發(fā)展仍顯緩慢，總量規(guī)模還不很大。2006年在浦東的生產(chǎn)總值構(gòu)成中，第二產(chǎn)業(yè)仍占50.5％。由于第二產(chǎn)業(yè)中的大多數(shù)在浦東是有生命周期的。處于一定階段后不僅增量比較困難，存量部分也必須進(jìn)行技術(shù)升級。浦東經(jīng)濟(jì)要想在新一輪發(fā)展中保持快速健康增長，就必須在引進(jìn)外資的同時進(jìn)一步加強(qiáng)自主創(chuàng)新，更加注重自己的核心競爭力，掌握自己的核心技術(shù)。

(二)加強(qiáng)與鄰近地區(qū)聯(lián)動發(fā)展的協(xié)作機(jī)制

浦東開發(fā)的總目標(biāo)是要振興上海、服務(wù)全國、面向世界。它的發(fā)展不是孤立的，必須以其輻射區(qū)域為經(jīng)濟(jì)腹地。以腹地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為支撐。但浦東與鄰近地區(qū)聯(lián)動發(fā)展的效應(yīng)目前還沒有得到充分的發(fā)揮。例如。在高科技產(chǎn)業(yè)方面，如何加強(qiáng)浦東高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)與從浦東向江浙一帶發(fā)散形成了10多條IT產(chǎn)業(yè)的高科技發(fā)展走廊之間的交流、合作和聯(lián)動，為長三角的經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步快速發(fā)展增強(qiáng)合力，是目前亟待解決的問題。在資源要素配置方面，浦東的產(chǎn)權(quán)交易市場如何通過協(xié)商機(jī)制，通過市場運(yùn)作和合作機(jī)制互動，與長三角其他地區(qū)性的產(chǎn)權(quán)交易市場實現(xiàn)對接。使它們成為一個既有合作又有分工的完整體系，也是今后必須解決的重要問題。如何加強(qiáng)與鄰近地區(qū)聯(lián)動協(xié)作機(jī)制，推動與周邊地區(qū)的分工協(xié)作，促進(jìn)資源的區(qū)域性優(yōu)化配置，是浦東目前亟待解決的問題。

(三)探索集約用地的開發(fā)新機(jī)制。進(jìn)一步提高土地集約利用水平

浦東新區(qū)開發(fā)通過設(shè)立開發(fā)園區(qū)，集約使用土地，在土地集約利用上積累了一些成功的經(jīng)驗。取得了一定的成績。盡管如此，在土地的開發(fā)過程中，還是存在一些沒有集約使用土地的現(xiàn)象。例如，有的項目因資金問題而導(dǎo)致土地較長時間沒有開發(fā)建設(shè)；有的項目用地規(guī)模偏大，圈占土地搞花園式工廠，建筑容積率、建筑密度較低。沒有節(jié)約和集約使用土地。浦東新區(qū)歷經(jīng)17年的開發(fā)開放，可開發(fā)利用土地不斷減少，土地資源儲備不足，土地基礎(chǔ)開發(fā)的單位面積投資成本不斷上升，已接近于亞太其他地區(qū)的開發(fā)區(qū)，對吸引國內(nèi)外大企業(yè)入駐已構(gòu)成了某種障礙。因此，在原有土地節(jié)約集約利用經(jīng)驗的基礎(chǔ)上。探索集約用地的開發(fā)新機(jī)制。進(jìn)一步加強(qiáng)土地資源的精深化利用是浦東新一輪開發(fā)過程中亟需解決的問題。

(四)構(gòu)建與國際慣例接軌的商務(wù)環(huán)境

17年來，在中央和上海市政府大力支持下，浦東在基礎(chǔ)設(shè)施等外延形態(tài)建設(shè)上取得有目共睹的輝煌成就，擁有國內(nèi)一流的硬件設(shè)施，但政府社會服務(wù)工作則顯得相對滯后。相關(guān)調(diào)查研究表明，投資者進(jìn)行投資決策時更注重的是該地區(qū)公正、規(guī)范、透明的各種投資軟環(huán)境，包括符合國際慣例的政策法規(guī)、人才供應(yīng)、配套服務(wù)和信用環(huán)境等。在全國和亞洲一些國家的市場日趨成熟的條件下，浦東面臨的競爭也越來越激烈，體制規(guī)范、政府高效廉潔的地區(qū)越能夠吸引到資本、技術(shù)和人才。浦東推行的“小政府，大社會”的模式雖然取得了一定的成績，但經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境與國際通行規(guī)則相比仍然存在一定差距。構(gòu)建符合國際慣例的商務(wù)環(huán)境，用國際通用的規(guī)則來保護(hù)投資者。是浦東進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府服務(wù)質(zhì)量，營造一個公平、公正、高效的投資軟環(huán)境的重要領(lǐng)域。

(作者單位：深圳大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)特區(qū)研究中心)