當前農(nóng)村最低生活保障制度存在的問題及對策

農(nóng)村最低生活保障制度，其主要內(nèi)容是由地方政府為家庭人均純收入低于當?shù)刈畹蜕顦藴实霓r(nóng)村貧困群眾提供維持其基本生活的物質(zhì)幫助。該制度是在農(nóng)村特困群眾定期定量生活救濟制度的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展和完善的一項規(guī)范化的社會救濟制度。2007年是建立農(nóng)村最低生活保障制度的重要開端年，它的最終完善還需要長時間的努力。從全國的情況來看，目前在建立農(nóng)村最低生活保障制度中還有很多問題，需要我們研究和解決。其主要表現(xiàn)是：

一、資金不到位成瓶頸

從資金籌集來看，目前農(nóng)村最低生活保障資金的籌集實行的是以縣鄉(xiāng)村為主、中央和省級財政給予幫助的方法。這種體制不利于農(nóng)村最低生活保障資金的籌集。也不利于調(diào)動各方面力量對于貧困人口的幫扶。因為越是貧困人口多的地方。財政狀況越是困難。國家統(tǒng)計局最新統(tǒng)計顯示，截至2006年末。農(nóng)村絕對貧困人口數(shù)量有2148萬人。低收入群體數(shù)量為3500萬人，而這些貧困人口的大部分集中在西部欠發(fā)達的地區(qū)。這里的自然條件不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。當?shù)氐呢斦蠖际恰俺燥堌斦?。勉強維持運轉(zhuǎn)。像寧夏。全區(qū)目前救助了23萬農(nóng)村特困人口，占應(yīng)救助的人口的86％。但很不均衡，有的縣市僅達到18％。按每人每年420的標準，資金到位率也僅有45％，且主要來源于中央財政的資助，根本達不到國家規(guī)定的救助標準，也很難再擴大救助范圍。此外，這種資金的籌集方式預(yù)示著哪里的貧困人口哪里解決。無形中把造成人口貧困的原因歸咎于當?shù)卣?，不利于調(diào)動地方政府的積極性。另外，讓村集體經(jīng)濟負擔一部分貧困人口的救助資金。這是不合時宜的。目前大部分地區(qū)的村集體經(jīng)濟功能喪失殆盡，已經(jīng)不具備這個經(jīng)濟實力，讓村集體經(jīng)濟負擔實際上就是無人負擔，這會導(dǎo)致很多貧困人口救助標準的下降。統(tǒng)計數(shù)據(jù)也說明了這一點，據(jù)民政部統(tǒng)計，截至2006年底，低保對象實際領(lǐng)到的低保金為月人均33.2元；截至2007年第一季度末，則為27.6元。

二、人文關(guān)懷的缺失

當前農(nóng)村最低生活保障中缺少應(yīng)有的人文關(guān)懷，這是應(yīng)當加以完善的地方。最低生活保障制度并非簡單的貧困救濟，僅僅解決最基本的吃飯穿衣問題還是不夠的。對貧困人口來說，提供物質(zhì)幫助無疑是急需的，但是最低生活保障不是簡單地讓貧困人口活下去，而要做到讓他們體面地生活。貧困往往伴隨著心理障礙的發(fā)生，容易使人陷入孤獨、自卑，對于螺寡的老人更是這樣。根據(jù)湖南的一項調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村的鰥養(yǎng)五保老人反映寂寞、無人交流的超過了58.18％。在回答“村組干部是否來看望慰問老人”這個問題時。只有15.15％的五保老人選擇經(jīng)常(平均2個月一次或更多)一項。所以。給予物質(zhì)幫助的同時，更要給予精神上的關(guān)懷，豐富其文化生活，讓孤寡孤獨者不再孤獨，精神上有所寄托。對于暫時貧困者，首先要幫助其樹立脫貧致富的信心，消除失落感，讓他們對未來充滿希望。對于這部分貧困者來說，在給予救助的同時還要幫助其尋找致富的門路。否則保障的包袱會越背越重。要有針對性地對貧困人口進行技能培訓(xùn)、幫扶。幫助尋找適合的致富門路，解決發(fā)展生產(chǎn)中的資金、技術(shù)、市場等困難。恢復(fù)和增強他們的“造血”功能。

三、貧困人口的認定工作還需加強

有困必助，讓所有農(nóng)村貧困人口都得到最低生活保障是我們的目標。為此就需要有一套完善的農(nóng)村貧困人口認定辦法。使所有貧困人口能及時被登記并獲得救助。當前，在貧困人口的認定上應(yīng)特別關(guān)注新出現(xiàn)的貧困人口，因為這部分貧困人口容易被忽視。貧困人口是一個變化的群體，有些貧困人口會隨著經(jīng)濟的發(fā)展和自己的辛勤勞動擺脫貧困，另一些過去生活相對富裕的家庭，也會因為某種原因淪為貧困人口。新出現(xiàn)的貧困人口之所以容易被忽視，從認識上來說，人們認為富裕的家庭總有不少的積蓄，不至于論為貧困家庭，這就會造成一部分新出現(xiàn)的貧困人口不能被及時地認定并獲得救助。這種現(xiàn)象各地都是存在的。另外就是對于有勞動力的貧困戶的認定和救助問題。農(nóng)村一家一戶的生產(chǎn)方式和當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點，對男性青壯年勞動力有很強的依賴性。越是自然條件差、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)落后的偏遠地區(qū)，這種情況也就越明顯。對于缺乏勞動力的貧困戶，容易認定并能及時給予保障。而對于那些有勞動力的貧困家庭就容易忽視。比如，有的家庭并不缺乏勞動力，但是由于文化程度不高，不能掌握科學(xué)種、養(yǎng)殖技術(shù)，這類農(nóng)民平常尚且能夠度日。一旦遭遇自然災(zāi)害或疾病。就會淪為貧困人口。

針對以上問題，我們認為應(yīng)從以下幾個方面著手解決：

(一)加大中央財政的支持力度

資金的籌措是建立農(nóng)村最低生活保障制度的核心問題。因此，應(yīng)及時調(diào)整各級財政的支出結(jié)構(gòu)，特別是應(yīng)加大中央財政的投入力度。完善財政撥款制度。中央財政應(yīng)將農(nóng)村最低生活保障資金列入預(yù)、決算，做到年度預(yù)算，定期撥付，年終決算，結(jié)余流轉(zhuǎn)。目前，必須盡快明確和調(diào)整中央和省、市、縣、鄉(xiāng)財政和村集體對于最低生活資金的分擔比例。首先要把過去中央財政的補貼改為正常的撥款，這樣有利于明確中央財政的責任，減輕各級地方財政的壓力，更能避免地方對于貧困人口的隱瞞，使農(nóng)村貧困人口都得到救助，特別是新出現(xiàn)的貧困人口也能得到及時的救助。其次，在資金的分擔比例問題上。中央財政應(yīng)該負擔農(nóng)村最低生活保障基金的主要部分，不應(yīng)低于70％，其余的由省、市、縣、鄉(xiāng)財政負擔，負擔比例也應(yīng)遵循上一級財政負擔70％的逐級遞減原則。必須免除村集體經(jīng)濟對農(nóng)村最低生活保障的負擔，這樣可以有效地保障貧困人口得到救助。

(二)加快立法、完善組織

盡快制定和完善農(nóng)村最低生活保障方面的法律法規(guī)，建立健全相關(guān)機構(gòu)。我國目前尚無農(nóng)村社會保障基本法，這是立法方面的滯后。在將來制定的基本法中。對于農(nóng)村最低生活保障的對象、范圍，社會保障基金的籌集和管理、社會保障機構(gòu)的設(shè)置。公民享受社會保障的程序。侵害公民社會保障權(quán)利行為的處置等都要作出具體的規(guī)定。在此基礎(chǔ)上制定和完善農(nóng)村最低生活保障規(guī)章制度及細則。使其納入法制軌道，增強其穩(wěn)定性和可操作性。

在農(nóng)村最低生活保障的體制方面，建立有政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)，民政部門歸口管理，相關(guān)部門聯(lián)動的管理模式。首先要建立起基層管理機構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實行貧困人口聯(lián)絡(luò)員制度?，F(xiàn)在行政村還沒有專項負責最低生活保障的人員，這不利于工作的開展。要做到村村有聯(lián)絡(luò)員負責最低生活保障制度的宣傳、與民政部門的聯(lián)系以及提供各種信息。在管理上堅持屬地管理原則。以戶口所在地作為低保救助管理的基本單元，不論貧困人員住在何地，都要納入戶口所在地的縣鄉(xiāng)統(tǒng)一管理。同時，加強檢查和督促，確保低保金及時足額發(fā)放。對農(nóng)村貧困人口實行分層分類管理，對低保對象按不同人群實行差別救助。對老弱病殘者，最低保障的內(nèi)容應(yīng)該包括一定的醫(yī)療費用；對有年幼子女的家庭應(yīng)包括一部分子女教育費用；對暫時陷入貧困的家庭，要通過送技術(shù)、市場信息等方式。鼓勵他們通過自己的努力和辛勤勞動早日擺脫貧困。

(三)加強監(jiān)督管理

農(nóng)村最低生活保障制度就是為農(nóng)村的貧困人口提供最低生活所需，緩解農(nóng)民貧困狀況，它是貧困農(nóng)民生存和發(fā)展的“避風(fēng)港”。農(nóng)村最低生活保障制度能否成為農(nóng)村社會的穩(wěn)定器，關(guān)鍵在于這項制度執(zhí)行的狀況，因此。建立農(nóng)村最低生活保障制度的監(jiān)督評價體系是必不可少的。一項制度的建立和完善需要長時間的探索和實踐，我們國家在農(nóng)村大面積推行最低生活保障制度還沒有成功的經(jīng)驗，在當前相應(yīng)的法律法規(guī)尚不健全的情況下，必要的監(jiān)督就顯得特別重要。要制定詳細的評價指標體系。防止這項制度流于形式。特別是要檢查各級財政支出中用于農(nóng)村最低生活保障資金的到位情況以及資金的運行效果。要把農(nóng)村居民的最低生活保障工作作為衡量各級政府農(nóng)村工作的一項硬指標，對于執(zhí)行不力的要給予相應(yīng)的行政處罰，對于執(zhí)行這項制度中的成功經(jīng)驗。要予以肯定并及時推廣。

(作者單位：山東聊城大學(xué)管理學(xué)院)