論我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度變遷

農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是指鄉(xiāng)村各級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離的原則，將農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)，或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及農(nóng)民個(gè)人將自己依法獲取的農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)，通過(guò)轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、作價(jià)八股等方式，有償讓予其他單位或個(gè)人使用的行為。在我國(guó)農(nóng)村，尤其是地處城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村，集體建設(shè)用地自發(fā)進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的情況已相當(dāng)普遍，但與此相對(duì)應(yīng)的是。我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地使用制度改革至今未能取得突破性進(jìn)展。農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)始終被法律限制甚至禁止，法律制度建設(shè)已經(jīng)滯后于現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不能適應(yīng)工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的需要，農(nóng)民無(wú)法合法獲得相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)主體地位，分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。改革并構(gòu)建新的農(nóng)村建設(shè)用地使用制度已成為必然。

一、城鄉(xiāng)分割的二元土地制度及農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的界定不請(qǐng)，極大限制了農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)

我國(guó)現(xiàn)行土地法律制度存在著制度不均衡的現(xiàn)象，即制度供給不能適應(yīng)制度需求。從我國(guó)現(xiàn)行的土地法律制度來(lái)看。實(shí)行的是城市土地國(guó)家所有和農(nóng)村土地集體所有的二元土地制度。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)《憲法》、《土地管理法》及相關(guān)法規(guī)對(duì)這兩種土地所有權(quán)是作了不同規(guī)定的，尤其是在兩種土地使用權(quán)方面，存在很大的區(qū)別。按照《土地管理法》規(guī)定，國(guó)有土地使用權(quán)可以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，即法律按不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)的模式設(shè)計(jì)運(yùn)作；但對(duì)集體土地使用權(quán)來(lái)說(shuō)，則不能享有用益物權(quán)的處分權(quán)能。權(quán)利人只有在出資、入股、聯(lián)營(yíng)等特定情況下才能發(fā)生權(quán)利轉(zhuǎn)讓。原則上集體建設(shè)用地使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。另外，從交易主體和可交易的范圍來(lái)看，二者的區(qū)別也很大。按現(xiàn)行法律，國(guó)有土地使用權(quán)的主體不受任何限制。而集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體則限定在具有農(nóng)村村民屬性或農(nóng)村集體組織屬性的單位或個(gè)人，其交易范圍也嚴(yán)格限定，只有破產(chǎn)和被兼并企業(yè)才可以轉(zhuǎn)移集體建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，必須經(jīng)征用轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有，然后才能轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地。這種征地制度由于利益分配不公引發(fā)大量社會(huì)矛盾與沖突，限制了農(nóng)地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。

同時(shí)，現(xiàn)行農(nóng)地制度還存在產(chǎn)權(quán)模糊，所有權(quán)主體虛位的問(wèn)題。現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度，雖然明確規(guī)定土地歸集體所有。但是集體指向不明確，究竟誰(shuí)是集體土地所有權(quán)的代表模糊不清。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、村民小組及農(nóng)民個(gè)人都享有土地的某一方面權(quán)能，但都不是所有權(quán)主體。這就使得集體土地的所有者實(shí)際上處于一種缺位或者虛構(gòu)的狀態(tài)。

就農(nóng)民個(gè)人所享有的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言。也是不完整的，或者說(shuō)是殘缺的。這表現(xiàn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏排他性和可轉(zhuǎn)讓性。農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)制從本質(zhì)上說(shuō)是一種按人口均分土地為基礎(chǔ)的農(nóng)村社區(qū)所有制，這決定了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)必然要隨社區(qū)內(nèi)人口的變化而進(jìn)行周期性調(diào)整。土地周期性調(diào)整所產(chǎn)生的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏排他性使農(nóng)民無(wú)法對(duì)特定地塊的地權(quán)形成長(zhǎng)期而穩(wěn)定的預(yù)期，這不利于激發(fā)農(nóng)民土地投資的積極性，還可能造成對(duì)土地的掠奪式經(jīng)營(yíng)。這種周期性調(diào)整本質(zhì)上是土地的行政性調(diào)整對(duì)正常的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的替代，是不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育和發(fā)展的。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)村勞動(dòng)力、資金等要素加快流動(dòng)起來(lái)。土地要素作為一種重要的市場(chǎng)要素，其加快流轉(zhuǎn)也成為必然的趨勢(shì)。但是。目前實(shí)施的農(nóng)村集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)村住宅禁止向城鎮(zhèn)居民出售，農(nóng)民將戶(hù)口遷入城鎮(zhèn)后。其原宅基地不得再擴(kuò)建和自行轉(zhuǎn)讓等政策，限制了農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。

二、農(nóng)村土地所承載的社會(huì)保障功能的日益強(qiáng)化成為當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度障礙

作為一種特殊的生產(chǎn)要素，土地具備三重職能：首先，生產(chǎn)要素職能。使用者或所有者將其作為基本的維持生計(jì)或獲取收入的手段。其次，財(cái)產(chǎn)職能。土地作為一種財(cái)產(chǎn)。其各種權(quán)益可以分割、流轉(zhuǎn)和交易。最后，社會(huì)保障職能。土地可以作為擁有者或使用者的社會(huì)保險(xiǎn)。在國(guó)家的社會(huì)保障無(wú)法覆蓋農(nóng)村居民的情況下。盡管部分農(nóng)村居民已經(jīng)不再主要依賴(lài)土地維持生存和提供收入流。但卻需要依靠土地來(lái)為其提供失業(yè)、養(yǎng)老等社會(huì)保障。

經(jīng)濟(jì)處于不同階段。農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)處于不同的狀況，將直接影響農(nóng)民對(duì)土地不同職能的看重和依賴(lài)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于食品供給嚴(yán)重不足的時(shí)期，土地經(jīng)營(yíng)就是農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)的全部。這時(shí)土地是農(nóng)戶(hù)維持生計(jì)和獲得收入的唯一來(lái)源。而當(dāng)農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。其主要的生存依賴(lài)已經(jīng)不再是土地的時(shí)候，這一時(shí)期土地的保障功能將凸現(xiàn)出來(lái)。當(dāng)農(nóng)戶(hù)完全進(jìn)入城市或者已經(jīng)具有完善的社會(huì)保障時(shí)。土地的財(cái)富功能的實(shí)現(xiàn)就成為主要問(wèn)題。目前來(lái)看，我國(guó)絕大多數(shù)的農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)仍然處于需要土地作為其維生、獲取主要收入及作為社會(huì)保障的階段。

因而，土地對(duì)農(nóng)民不僅具有生產(chǎn)資料的功用。還具有非生產(chǎn)性功用。即提供就業(yè)、社會(huì)保障的作用。盡管工業(yè)化與城市化的發(fā)展給農(nóng)民帶來(lái)了大量的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，一些農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)收入也已經(jīng)超過(guò)務(wù)農(nóng)的收入，甚至有些農(nóng)民早已進(jìn)城多年并已在城市擁有了穩(wěn)定的收入和住所。他們?nèi)圆辉阜艞壨恋亍Ｔ谝欢ǔ潭壬险f(shuō)。目前的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度已經(jīng)異化為農(nóng)村社會(huì)保障制度，農(nóng)民家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不是為了追求利潤(rùn)最大化，而是為了最大限度地保持家庭成員的基本生存需要。這種農(nóng)地的社會(huì)保障功能強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)，降低了農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)出的意愿。同時(shí)，土地承擔(dān)社會(huì)保障必然要求社區(qū)內(nèi)土地按人口均分。土地均分又必然引發(fā)土地的行政性調(diào)整，這也限制了當(dāng)前農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和集中。

三、經(jīng)濟(jì)主體對(duì)潛在利潤(rùn)的追求盛為當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度變遷的動(dòng)力

制度變遷的前提是存在一股現(xiàn)有制度下無(wú)法內(nèi)部化的外部利潤(rùn)流，制度變遷的根源在于經(jīng)濟(jì)主體想獲得存在于現(xiàn)有制度之外的潛在利潤(rùn)。隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化的發(fā)展，產(chǎn)生了對(duì)于城市建設(shè)用地的巨大需求。土地資源日益稀缺。農(nóng)村土地，尤其是城鎮(zhèn)郊區(qū)的農(nóng)地一旦轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，將實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的巨大升值。正是對(duì)這種升值收益的追求成為了農(nóng)村建設(shè)用地大量自發(fā)流轉(zhuǎn)的驅(qū)動(dòng)因素。而在現(xiàn)有的征地制度下。農(nóng)村建設(shè)用地要轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用地，必須經(jīng)政府征用為國(guó)有土地，再由政府出讓給城鎮(zhèn)用地者，夜地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用地的土地增值收益絕大部分歸各級(jí)地方政府占有。農(nóng)民所獲征地補(bǔ)償很低。引起農(nóng)民的極大不滿(mǎn)和農(nóng)村社會(huì)矛盾的激化。此外，通過(guò)夜地的自發(fā)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地的集中與規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并借此調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地化、專(zhuān)業(yè)化、集約化。這都將帶來(lái)巨大的潛在收益，也成為農(nóng)地加快流轉(zhuǎn)的重要?jiǎng)恿Α?/p>

與此同時(shí)，制度環(huán)境的逐步變化也使得潛在利潤(rùn)的獲得成為可能。從1984年中央1號(hào)文件一直到黨的十六大報(bào)告，我國(guó)土地法律制度逐步放寬了對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)的限制，從絕對(duì)禁止流轉(zhuǎn)再到《土地管理法》中放開(kāi)一個(gè)口子可以流轉(zhuǎn)，無(wú)不體現(xiàn)了國(guó)家政策和法律正在朝著有利于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的環(huán)境變化。2005年10月1日，《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》正式施行，廣東省內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地可以直接進(jìn)入市場(chǎng)，并與國(guó)有土地同地、同價(jià)、同權(quán)。這是我國(guó)土地使用制度改革中的又一次開(kāi)創(chuàng)性實(shí)驗(yàn)。因此可以說(shuō)，由制度變化引起的集體土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新使得潛在收益的獲得成為可能，促進(jìn)了集體土地流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新。

四、農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度構(gòu)建

目前農(nóng)村建設(shè)用地的自發(fā)性流轉(zhuǎn)造成了土地市場(chǎng)的混亂，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐。對(duì)相關(guān)法律和政策進(jìn)行修改。推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。

(一)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)

第一，應(yīng)在法律上明確規(guī)定集體土地所有權(quán)與國(guó)家土地所有權(quán)是兩個(gè)平等的民事權(quán)利，并且將其作為修改《土地管理法》的首要內(nèi)容。集體土地應(yīng)與國(guó)有土地一樣，可以出租、出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押，可以獲得與國(guó)有土地具有同等權(quán)利的《集體土地使用權(quán)證》，農(nóng)民可以獲得土地流轉(zhuǎn)的絕大部分收益。第二，應(yīng)在立法上明確農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)作為用益物權(quán)的性質(zhì)，確認(rèn)其流轉(zhuǎn)的合法性。第三，在總結(jié)各試點(diǎn)城市地方性法規(guī)的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快制定全國(guó)性的法律法規(guī)《農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，解決集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)中的無(wú)法可依現(xiàn)象。第四，相關(guān)法律的修改，要增加農(nóng)民土地權(quán)利保障的內(nèi)容。《物權(quán)法》出臺(tái)后，所增加的農(nóng)民土地權(quán)利保障條款的內(nèi)容，需在《土地管理法》的修改中得到確認(rèn)。

(二)明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，明確土地流轉(zhuǎn)的收益分配

讓農(nóng)民擁有完整意義的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是農(nóng)地制度創(chuàng)新的核心和主要方向。在從法律上完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，明確集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)主體地位的基礎(chǔ)上，賦與農(nóng)民完整的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，特別是賦予農(nóng)民對(duì)土地的處置權(quán)及相應(yīng)的抵押權(quán)。允許農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)和上市交易。也就是說(shuō)，增加土地供給的主體，由原來(lái)的單一的國(guó)家出讓變?yōu)閲?guó)家和農(nóng)民集體雙供給。

要對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的土地收益分配問(wèn)題做出明確規(guī)定，確定農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的基準(zhǔn)地價(jià)和最低保護(hù)價(jià)，規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格不得低于最低保護(hù)價(jià)。同時(shí)，明確集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)，土地流轉(zhuǎn)所獲收益全部歸集體土地所有者所有。地方政府不參與集體土地流轉(zhuǎn)的收益分配。集體土地流轉(zhuǎn)收益分配的具體方案應(yīng)由全體村民決定。

(三)改革土地征用制度，建立和逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系

要對(duì)當(dāng)前不公平不合理的土地征用制度進(jìn)行改革。一要將土地征用范圍嚴(yán)格限定為。公共利益”需要，并制定。公共利益征地否定式目錄”，明確規(guī)定以營(yíng)利性為目的的用地不得征用。二要提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。目前征地補(bǔ)償依據(jù)的是被征用土地的農(nóng)用價(jià)值，這導(dǎo)致對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償偏低，征地補(bǔ)償應(yīng)以夜地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地區(qū)的市場(chǎng)價(jià)值作為補(bǔ)償依據(jù)，并適當(dāng)考慮區(qū)位因素。給農(nóng)民以公平合理的補(bǔ)償。此外，征用補(bǔ)償還要適當(dāng)考慮農(nóng)地所承載的社會(huì)保障功能，也即農(nóng)地的非生產(chǎn)性功能。三要改革土地補(bǔ)償?shù)姆峙浞绞?，?yīng)從土地補(bǔ)償費(fèi)中分離出一部分作為專(zhuān)項(xiàng)基金，專(zhuān)門(mén)用于農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的保障。其余部分作為一次性補(bǔ)償發(fā)放到農(nóng)民個(gè)人手中。四要改革安置辦法，由地方財(cái)政撥專(zhuān)款，對(duì)被征地的農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，使農(nóng)民有一技之長(zhǎng)后再進(jìn)入社會(huì)。

加快農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，還需要建立和逐步完善農(nóng)村的社會(huì)保障體系。剝離農(nóng)地的社會(huì)保障功能。根據(jù)農(nóng)民的職業(yè)、擁有的財(cái)產(chǎn)以及面臨風(fēng)險(xiǎn)的不同，分門(mén)別類(lèi)地將其納入相應(yīng)的社會(huì)保障體系。社會(huì)保障基金的來(lái)源可適當(dāng)通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式解決，也可通過(guò)土地?fù)Q保障，即采取不同形式轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)以換取社會(huì)保障來(lái)解決。

(作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院)