我國公共政策制定中對公平價值取向的偏離

在公共政策的制定過程中，貫穿始終的一條主線就是其價值問題，這也是政策科學(xué)的一個基礎(chǔ)性理論問題。任何一項(xiàng)公共政策的出臺，都必然包含政策主體的價值選擇，對社會資源的提取和分配以及對行為管制的政策系統(tǒng)行為的選擇，體現(xiàn)政策主體的價值觀。

改革開放二十年，我國政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面取得了令人矚目的輝煌成就，綜合國力明顯上升，經(jīng)濟(jì)總量名列前茅，人民生活總體上實(shí)現(xiàn)了由溫飽到小康的歷史性跨越。然而在取得偉大成就的同時，也產(chǎn)生了不少社會問題，嚴(yán)重影響了社會穩(wěn)定和社會的持續(xù)發(fā)展。如社會保障問題、大量的失業(yè)人口問題、對弱勢群體的關(guān)注問題、農(nóng)村的公共衛(wèi)生及義務(wù)教育問題等。在現(xiàn)代的政治系統(tǒng)中，社會意識形態(tài)占有不可或缺的位置，這些問題的產(chǎn)生，與政府在政策制定中的價值取向偏離公平原則不無關(guān)系。

公平的實(shí)質(zhì)是一種社會權(quán)益的正當(dāng)劃分。以《正義論》而聞名的約翰·羅爾斯，是研究公平正義最為深入和體系化的學(xué)者。他提出了一般的公平正義觀：“所有的社會基本價值（或者說基本善）——自由機(jī)會，收入和財富，自尊的基礎(chǔ)——都要平等的分配，除非對其中一種或所有價值的不平等分配合乎每一個人的利益。”進(jìn)而，他又提出了自由平等原則、差別原則和機(jī)會公平等原則。社會公平是人類政治社會的永恒追求，體現(xiàn)為社會價值取向的理想狀態(tài)。他的公平正義理論是本文研究我國公共政策制定的價值取向問題的基本理論前提。

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、社會文明日臻完善、生活水平不斷提高。但是由于政策制定方面的缺陷，誘發(fā)了市場經(jīng)濟(jì)下的負(fù)面影響的產(chǎn)生和蔓延。經(jīng)濟(jì)體制上的種種缺陷無形之中為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的不公正現(xiàn)象開了綠燈，造成了對一定程度上的對公平這一價值取向的偏離。

對自由平等原則的偏離

公共政策作為政府向社會提供的公共產(chǎn)品，是實(shí)現(xiàn)政府干預(yù)和行政管制的重要手段和途徑，政府通過公共政策來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)生活。在公共選擇學(xué)者看來，一項(xiàng)公共政策的制定意味著由政府造成的任意的或人為的稀缺，這種稀缺意味著租金的潛在出現(xiàn)，也就預(yù)示著尋租活動的開始。

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的國際貿(mào)易理論和公共選擇理論發(fā)現(xiàn)，政策干預(yù)和行政管制，如進(jìn)口配額、生產(chǎn)許可證發(fā)放、物價管制，乃至特定行業(yè)人員的數(shù)量限制等，由于抑制了競爭，擴(kuò)大了供求差距，造成人為的稀缺，也就形成超額收入，表現(xiàn)在政治交易中就是尋租，追求的是人為租金。公共選擇理論對公共政策和尋租的相關(guān)性作了詳細(xì)的說明：租是政府干預(yù)，也即制定、實(shí)施公共政策的結(jié)果。克魯格認(rèn)為，尋租活動是“在政府干預(yù)的情況下，人們?yōu)榱双@取個人利益，往往不再通過增加生產(chǎn)、降低成本的方式來增加利潤；相反，卻把財力、人力用于爭取政府的種種優(yōu)惠。”

尋租活動具體表現(xiàn)為地方政府在中央投資撥款中你爭我奪，惟恐少得，在特區(qū)試點(diǎn)、計(jì)劃單列市的名額上你爭我搶，互不相讓；產(chǎn)業(yè)部門為尋求部門傾斜政策，并試圖影響國家產(chǎn)業(yè)政策的制定；國有企業(yè)通過向上級部門拉關(guān)系、請客、送禮，非國有企業(yè)或個人借助向政府拉關(guān)系、送禮、回扣、賄賂等形式，以爭取優(yōu)惠待遇和特殊政策。而一些即得利益集團(tuán)為了保住陣地，防止即得利益的喪失，同時為了進(jìn)一步擴(kuò)大利益，也會繼續(xù)通過尋租活動千方百計(jì)地去影響公共政策問題的確認(rèn)。

公共政策問題確認(rèn)過程中利益集團(tuán)種種的尋租活動在很大程度上激發(fā)了政府行為的自利性傾向。政府以公共政策問題確認(rèn)主體與公共政策目標(biāo)團(tuán)體的雙重角色出現(xiàn)。人民在面對公共政策的作用時，只能被動地接受，或通過一些合法、非法的手段或途徑去影響公共政策的制定和執(zhí)行；而政府在公共政策的制定有助于政府私利的實(shí)現(xiàn)時，作為公共政策問題確認(rèn)主體，政府會積極促成該政策問題的形成。而當(dāng)公共政策的制定會直接影響或損害到政府私利時，在公共政策問題的確認(rèn)過程中，出于趨利避害的本能，政府可能會采取消極的態(tài)度。

對機(jī)會平等原則的偏離

由于文化背景、受教育程度、社會地位、個人經(jīng)歷等方面的差異，公民個人之間對政治關(guān)心程度、獲取政治信息的途徑以及自身政治判斷力均存在差異。而有的公民具有關(guān)心政治的興趣和熱情，但卻不知從何入手。公共政策從本質(zhì)上來說具有公共性，那么從理論上來說所有的決策信息都要共享，但在實(shí)際運(yùn)作中這是不可能的。因?yàn)檎怯兄鴩?yán)密層級結(jié)構(gòu)的金字塔組織，這就導(dǎo)致了韋伯所說的只有處在金字塔頂端的人才能掌握足夠的信息而做出熟悉情況的決定。公民作為金字塔的底端，他們能夠了解的信息很少，要獲得信息就要支付大量的成本，從而參與政策的熱情就越少，發(fā)出的需求也會越不受重視，這樣獲得信息的難度就會更大。而高層官員處于頂端，本身就掌握更多的信息，這樣在政策過程中占據(jù)優(yōu)勢，政策就會越有利于自己，從而也就更容易得到更多的信息。這就導(dǎo)致了信息馬太效應(yīng)，這種效應(yīng)會加劇信息收集成本，增加公民參與的難度。

政府在公民參政的意識方面也顯得比較薄弱，政府受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，其職能在很長的時間里不能得到轉(zhuǎn)變，公眾在政策制定中的主體地位被削弱。某些政府官員凌駕于公眾之上和為民做主的觀念比較濃厚，把制定政策看作是政府的事，是自己的事，無視公眾的參與。政府向公民公開國家政治生活的透明度不高，許多決策行為過程中存在暗箱操作，公民的參與僅僅被當(dāng)作“水中月”、“鏡中花”、華而不實(shí)、未產(chǎn)生成效，甚至在關(guān)于社情民意的決策中公民的意見和建議都被擱置一旁。還有一些政府官員往往只重視公眾形式上的政治參與，局限于對民意代表、官員的選拔和監(jiān)督上，相反，公共政策制定中的公眾參與卻沒有得到應(yīng)有的重視。人們對社會或共同問題的關(guān)注不能得到政治組織的回應(yīng)，這必然弱化人們的政治效能感。

對差別原則的偏離

在我國公共政策制定中，弱勢群體是遠(yuǎn)離社會經(jīng)濟(jì)與權(quán)力中心的，其利益需要通過利益表達(dá)機(jī)制來表達(dá)，使利益表達(dá)的信息流向利益表達(dá)的終端——公共政策制定中樞。在弱勢群體利益表達(dá)渠道和政府采納上都有不同程度的對公平這一價值取向的偏離。

弱勢群體的利益表達(dá)渠道主要包括體制內(nèi)的利益表達(dá)渠道和專業(yè)性團(tuán)體表達(dá)渠道。體制內(nèi)的利益表達(dá)渠道未能有效利用。目前，我國弱勢群體以選舉方式表達(dá)利益的渠道是通過選舉人民代表和基層干部，利益表達(dá)個體在與各社會利益表達(dá)群體的較量中，數(shù)量的絕對弱勢，比例的相對弱勢，使得他們的利益表達(dá)更多的表現(xiàn)出人微言輕，很難以集團(tuán)性的力量來增強(qiáng)利益表達(dá)的力度。且現(xiàn)行人大代表選舉程序也不能確保當(dāng)選代表與選民間的利益代表關(guān)系，選民對于當(dāng)選代表也無監(jiān)督、罷免的權(quán)利。弱勢群體的利益表達(dá)處于明顯的弱勢地位。其次，專業(yè)性的利益表達(dá)團(tuán)體未能及時準(zhǔn)確的對弱勢群體的利益進(jìn)行表達(dá)。當(dāng)代中國的專業(yè)性的利益表達(dá)團(tuán)體包括制度性利益表達(dá)團(tuán)體（各民主黨派、工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等）和結(jié)構(gòu)性利益表達(dá)團(tuán)體（一般性的人民團(tuán)體或社會團(tuán)體如文聯(lián)等）。我國在社會組織結(jié)構(gòu)上國家能力大于社會能力，國家全能主義觀念根深蒂固，專業(yè)性的利益表達(dá)團(tuán)體更多地充當(dāng)著政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶的作用。即使像工會和婦聯(lián)這樣的應(yīng)該代表弱勢群體的組織，也不過充當(dāng)著上傳下達(dá)的作用，利益表達(dá)功能被大大弱化。特別像農(nóng)民這個中國最大的弱勢群體至今尚沒有自己的專業(yè)性的利益表達(dá)團(tuán)體，這也是當(dāng)代中國的弱勢群體與其他社會群體相比較利益表達(dá)力度不足的重要原因。

“已有的體制內(nèi)的利益表達(dá)渠道很少被他們利用，一些被利用的渠道對受訪者群體而言也很少實(shí)際效用”。弱勢群體在伸張自己的利益要求時，若間接的利益表達(dá)渠道被堵塞之后，他們不得不訴諸于直接渠道來進(jìn)行利益表達(dá)。弱勢群體對公共政策制定的利益表達(dá)的直接渠道主要是上訪。然而作為市民合法的利益表達(dá)行為之一的“上訪”常被視為具有對抗色彩、政治色彩的社會事件。而“上訪率”作為重要的政績考核指標(biāo)之一，各級政府及官員都在盡力扼制上訪事件的發(fā)生，結(jié)果勢必造成弱勢群體的利益無法得到實(shí)現(xiàn)。

政府在利益采納方面也有對公平價值的偏離。公共權(quán)力機(jī)關(guān)在面對眾多群體的利益表達(dá)時，面對同樣具有利益表達(dá)權(quán)利的社會群體，由于不同群體勢能作用的不同，利益采納出現(xiàn)了不平等性。強(qiáng)勢群體具有更大的影響力及出現(xiàn)更大的利益或能給政府帶來更大的政績，政府在利益采納方面有偏向?qū)ψ约簞菽茏畲蟮娜后w的趨勢；弱勢群體人微言輕，分散化的利益表達(dá)很難形成強(qiáng)大的合力，所以弱勢群體的利益表達(dá)更多的時候會被束之高閣。強(qiáng)勢群體的利益表達(dá)更多地被公共權(quán)力機(jī)關(guān)所采納，進(jìn)一步輸入到公共政策的制定中形成公共政策，導(dǎo)致強(qiáng)勢群體利益總量的增加。利益采納的不規(guī)范性導(dǎo)致利益采納的隨意性過強(qiáng)，公共權(quán)力機(jī)關(guān)官員主觀色彩濃烈。當(dāng)中央政府重點(diǎn)關(guān)注某類弱勢群體的個別問題時，各級政府才將其列為政府議程的首要解決問題，并通過公共政策來解決。利益采納的不規(guī)范性還表現(xiàn)為利益采納程序的不規(guī)范性。程序的不規(guī)范很難體現(xiàn)出作為社會公正的重要方面的程序公正，導(dǎo)致弱勢群體的利益表達(dá)難以得到有效的保障。

政策制定中對價值取向的偏離不容忽視，如不妥善解決，必將成為我國整體發(fā)展中的瓶頸，應(yīng)該給予重視。

（作者單位：西南民族大學(xué)）