中國地方政府行為激勵機(jī)制與后發(fā)展時期政府行為的轉(zhuǎn)變

摘 要：50多年來，中國經(jīng)濟(jì)一直保持著快速持續(xù)的增長率，尤其是改革開放后，中國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出高速增長的態(tài)勢，平均經(jīng)濟(jì)增長率高達(dá)9.4%。中國經(jīng)濟(jì)無論從總量還是增速上都發(fā)生著巨大的變化，這種增長已經(jīng)進(jìn)入了一個新的時代，并被稱為“中國經(jīng)濟(jì)增長之謎”。本文選取了政府行為激勵模式這一角度，由此來解釋“中國經(jīng)濟(jì)增長之謎”。首先分析了自分權(quán)改革以來政府行為的激勵機(jī)制，隨后指出了現(xiàn)階段中國經(jīng)濟(jì)在增長過程中所面臨的問題，最后表明在后發(fā)展時期要解決這些問題必然依靠政府行為模式的轉(zhuǎn)變，即政府職能從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心調(diào)整到提供公共服務(wù)上來。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)增長；激勵機(jī)制；政府行為； 財(cái)政剩余索取權(quán)

中圖分類號：F120 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-5192(2008)02-0038-04

The Incentive Mechanism of China’s Local Government Behavior Pattern and Transition 

ZHANG Lei

(School of Economics Finance， Xi’an Jiaotong University， Xi’an 710061， China)

Abstract:For 50 years China’s economic growth has kept a rapid growth rate， especially after the reform which has reached an average rate of 9.4%.It can be concluded that the China’s economy has entered a new era. The amazing growth has now become a “growth mystery of China”. In my research， I want to disclose the reasons of China’s economic growth from a view of government political reason. Firstly， I analyze the pattern of government behavior and incentive mechanism in the early stage of economic reform. Then I present some economic growth problems and put forward some suggestions to the transition of government behavior pattern， that is the government function should be transferred from the economy-oriented to public service.

Key words:economic growth; incentive mechanism; government behavior pattern; residual right

1 引言

自改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)在制度、產(chǎn)業(yè)、市場等因素的支撐下，無論從經(jīng)濟(jì)總量還是增長速度都發(fā)生著巨大的變化，中國步入全面建設(shè)小康社會的新時期。根據(jù)各方面的研究資料，筆者將這些變化歸結(jié)為以下五點(diǎn)：

（1）中國經(jīng)濟(jì)已步入一個新階段。中國的經(jīng)濟(jì)總量已上升到一個新的水平，2002年中國經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到10.2萬億人民幣，人均GDP首次接近1000美元，2006年總量達(dá)到20.14萬億元人民幣， 這意味著中國經(jīng)濟(jì)已步入起飛期。隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長，中國步入一個新增長時期。2001年中國GDP的增長速度為7.5％，2002年為8％，2003年中國GDP的增長速度為8.2％，2004年為10.1%， 2005年為10.2%^[1]。

（2）中國的經(jīng)濟(jì)增長機(jī)制正在發(fā)生轉(zhuǎn)變。中國的市場經(jīng)濟(jì)已逐漸完善，政府管制不斷放松，投資環(huán)境和法律制度得到改善；此外，市場要素得到更好的利用，要素的流動性增強(qiáng)，資源配置效率提高，市場在提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高經(jīng)濟(jì)效率上體現(xiàn)出旺盛的生命力。

（3）中國經(jīng)濟(jì)增長有了新鮮的血液。盡管國有經(jīng)濟(jì)仍然占主導(dǎo)地位，非國有經(jīng)濟(jì)，特別是海外非政府投資給中國帶來了新的能量。從產(chǎn)業(yè)的視角來看，IT行業(yè)、房地產(chǎn)行業(yè)以及汽車行業(yè)成為中國經(jīng)濟(jì)增長的引擎，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將會逐步升級。從區(qū)域的角度來看，高速增長的區(qū)域集中在珠江三角洲、長江三角洲，環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)成為一個新的經(jīng)濟(jì)增長引擎。同時，西部大開發(fā)戰(zhàn)略以及東北老工業(yè)基地振興也為國民經(jīng)濟(jì)帶來新的活力。

（4）中國經(jīng)濟(jì)增長面臨新的挑戰(zhàn)。根據(jù)WTO規(guī)則，中國經(jīng)濟(jì)將受到全球市場的支撐而不僅僅是國內(nèi)市場。這意味著未來海內(nèi)外市場競爭將日趨激烈，相關(guān)政策法規(guī)的制定出臺必須考慮到國內(nèi)外的不同情況。簡言之，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。

（5）中國經(jīng)濟(jì)增長將會取得新的內(nèi)涵，中國已經(jīng)從簡單追求GDP的增長向增加財(cái)富和改善經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量轉(zhuǎn)變。中國經(jīng)濟(jì)將會實(shí)現(xiàn)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

所有這些表明中國經(jīng)濟(jì)增長已經(jīng)進(jìn)入了一個新的時代，中國經(jīng)濟(jì)增長取得了令人矚目的成果，目前這種增長被稱為“中國經(jīng)濟(jì)增長之謎”。在本文的研究中筆者試圖從政府行為激勵模式這一角度來解釋中國經(jīng)濟(jì)增長之謎。

2 地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)行為的激勵機(jī)制

2.1 分權(quán)制改革與政府行為的激勵機(jī)制

中國政府自改革開放以來提出了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的口號，各地政府在此目標(biāo)的激勵下以追求GDP的提高為核心內(nèi)容，展開了省際競爭，甚至出現(xiàn)了GDP 崇拜現(xiàn)象，那么這種動力機(jī)制從何而來？

中國在改革開放初期幾乎所有的財(cái)富都集中在國家手中，經(jīng)濟(jì)類型以國有制經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)為主，占全部經(jīng)濟(jì)成分的98.6%， 私有產(chǎn)權(quán)極小，這時不存在市場競爭。鄧小平南巡之后改革開放以來，社會經(jīng)濟(jì)體制在逐漸發(fā)生變化，改革初期中央推出了非常重要的分權(quán)制改革。但是中國要由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制過渡到市場經(jīng)濟(jì)體制，創(chuàng)造真正意義上的市場競爭并非一蹴而就的事。因?yàn)榫驼畽?quán)利而言，意味著放棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下各部委的審批權(quán)，而放權(quán)于市場。但是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，審批權(quán)是中央部委的利益來源，讓其放權(quán)是非常不易的，會遇到很大阻力。

基于這種背景，中央推出了分權(quán)制改革，其做法是，給地方政府讓利，地方政府有了相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，有了與中央政府的博弈，讓地方政府成為了一個相對獨(dú)立的利益體，競爭便從地方政府開始了。所以中國真正的市場競爭關(guān)系是從政府內(nèi)部拉開的。

那么具體的競爭是如何展開的？其具體實(shí)現(xiàn)途徑是政府的分稅制改革。改革初期為了解決中央的財(cái)政困難，實(shí)行了財(cái)政稅收包干制，其含義是地方政府交夠國家的財(cái)政指標(biāo)后留下來的歸地方所有。這一改革看似簡單，可正是此種制度拉開了政府分權(quán)改革的序幕。地方上留得越多，地方可支配的財(cái)力就越多，對地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的積極性起到了極大的激勵作用。將財(cái)政剩余索取權(quán)交給了地方，地方上就開始爭政策，政策越寬松，新興的工商業(yè)階層的成長就越快，地方上就有了保護(hù)地方新興工商業(yè)階層的動力。比如：對地方上大企業(yè)及新興企業(yè)給與一些優(yōu)待，政府在政策上對其進(jìn)行保護(hù)等等。而且地方會不斷向中央爭取政策。所以這一制度的推行，創(chuàng)造出了工商業(yè)發(fā)展的環(huán)境。中國沿海地區(qū)做得尤為突出。地方政府獲得了財(cái)政剩余索取權(quán)之后，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動力很高，同時也為新興工商業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。

除了向中央爭政策之外，省際間政府競爭也很激烈，具體表現(xiàn)為：爭資源、爭招商爭項(xiàng)目。政府的預(yù)算外收入成為了地方政府的小金庫，據(jù)統(tǒng)計(jì)，政府預(yù)算外收支91%是由地方政府消費(fèi)掉的。2004年預(yù)算內(nèi)的行政管理開支只有2417億元，是通過正規(guī)財(cái)政渠道撥給地方，而預(yù)算外行政管理開支為3133.8億元，是由地方政府支配。所以，除了正規(guī)渠道外地方政府靠的是地方“小金庫”。地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的具體實(shí)現(xiàn)途徑可以歸結(jié)為以下三種：

途徑之一：改革開放以來各地方政府在不斷地組團(tuán)面對國內(nèi)外進(jìn)行招商引資，用政策保護(hù)、稅收、優(yōu)惠的土地價格等一系列政策來吸引資金。所以招商引資成為了政府非?！吧袷ァ钡囊粋€事業(yè)，對于為招商引資事業(yè)做出重大貢獻(xiàn)的行為，政府每年都會大力表彰。

途徑之二：政府對金融資源進(jìn)行配置。在中國，銀行體制是自上而下，從中央到各地垂直管理，被稱為“條”狀管理；而地方政府是各成體系，被稱為“塊”狀管理。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期銀行完全按照國家的指令性指標(biāo)行事，改革開放后，政府不能干預(yù)銀行的信貸行為。但是，如果地方經(jīng)濟(jì)的增長僅僅依靠經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的提高，其過程是很漫長的，而最迅速有效的辦法是短期內(nèi)集聚大量的金融資產(chǎn)^[2]。所以爭金融資產(chǎn)、爭信貸資源就成為了地方政府的主要工作。地方政府為企業(yè)爭取金融貸款，但貸款的風(fēng)險卻由銀行直接承擔(dān)，地方企業(yè)和政府一起來向銀行爭取金融資源。由于銀行本身的發(fā)展在地方受到當(dāng)?shù)卣南拗?，銀行不得不從與地方政府的關(guān)系這一角度出發(fā)來考慮自己的信貸行為，而非簡單的市場、信貸風(fēng)險等因素。

途徑之三：向中央爭政策。中國在改革開放初期實(shí)行了沿海優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，如深圳特區(qū)除享受各種優(yōu)惠政策之外，所有企業(yè)享受與外資同樣的25%的稅收，而內(nèi)地的稅收為33%。所以爭奪政策資源成為地方與中央政府討價還價的一個目標(biāo)。

在爭政策的同時，爭奪國家重大建設(shè)項(xiàng)目投資也是地方政府追求的一個目標(biāo)。比如：2007年250座大型客機(jī)的研發(fā)試飛項(xiàng)目落在了西部地區(qū)陜西省，其產(chǎn)能上千億。而陜西省的GDP為4380億，這一項(xiàng)目對地方經(jīng)濟(jì)的帶動作用是非常強(qiáng)大的。這也是地方政府向中央爭取的結(jié)果。

所以，只要地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，地方政府官員的福利就隨之提高，同時升遷自然就有了基礎(chǔ)。所以升遷和提高福利待遇這兩個目標(biāo)一直在激勵著政府官員發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的行為，同時推動了中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.2 中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新模式與政府行為選擇

根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的分析：組織和制度之間應(yīng)有適應(yīng)性， 國有企業(yè)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，它卻是不適應(yīng)的。所以在市場經(jīng)濟(jì)條件下，國有企業(yè)的績效問題立刻凸現(xiàn)出來。國有企業(yè)這種以行政體制為組織框架的組織結(jié)構(gòu)無法適應(yīng)市場，就面臨著國有企業(yè)改革問題。

民營企業(yè)在改革初期非常弱小，而且許多行業(yè)對民營企業(yè)的準(zhǔn)入一直有所限制，2007年以來在金融、鐵路等方面才有所放開。較弱的中國民營企業(yè)目前不可能直接與強(qiáng)大的國際跨國公司抗衡，所以中國政府堅(jiān)持了一種新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，簡單說就是在推動國有企業(yè)發(fā)展的同時保持國有經(jīng)濟(jì)的適度壟斷。一方面對國有企業(yè)放權(quán)讓利，進(jìn)行股份化改革，給國有企業(yè)適當(dāng)?shù)募顧C(jī)制；另一方面是對國有企業(yè)給予適當(dāng)?shù)膲艛啵壳皯{著國有企業(yè)這種壟斷性的力量才能與國際上的跨國公司進(jìn)行競爭。中國國有獨(dú)資、參股企業(yè)共有70多萬，2006年盈利8000多億，90%主要集中在10個公司，如中國石油、中國石化、中國移動、中國電力等。中國經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過程中要走向國際舞臺，要引進(jìn)國際大型跨國公司，競爭如此激烈的局勢下，國家對國有企業(yè)適當(dāng)進(jìn)行了保護(hù)，以便與跨國公司競爭。筆者認(rèn)為這一政策從策略上是成功的。比如 Boeing、Airbus 是世界上兩大航空巨頭，但遇到擁有46萬億國有金融資產(chǎn)的中國來趕超，可謂遇到了極其強(qiáng)大的競爭對手。

可見不論是國內(nèi)還是國際市場，政府的競爭力在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新模式中充分體現(xiàn)，將政府的競爭力納入市場競爭中是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式的核心問題。

所以，除去中國資本積累、技術(shù)增長、全要素生產(chǎn)力提高等諸因素之外，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)行為的激勵機(jī)制及中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式是從政府行為角度解釋中國經(jīng)濟(jì)長期高速增長的原因。

3 中國經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)在機(jī)制

如上文所述，政府激勵機(jī)制、資本積累、技術(shù)增長、全要素生產(chǎn)力提高等都是中國經(jīng)濟(jì)增長的因素，但還需要特別指出的是中國經(jīng)濟(jì)快速增長有其自身獨(dú)特的內(nèi)在機(jī)制，具體可以歸結(jié)為以下幾個因素^[3]。

第一，和平穩(wěn)定的國際環(huán)境。贏得一個長期穩(wěn)定的和平發(fā)展環(huán)境對中國的發(fā)展非常關(guān)鍵。中國發(fā)展的大目標(biāo)決定著中國外交路線的選擇。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心要求中國盡可能贏得一個和平發(fā)展的環(huán)境。而且中國的傳統(tǒng)價值觀強(qiáng)調(diào)和為貴。所以中國在國際上不稱霸、不當(dāng)先，力爭和各個國家搞好關(guān)系，能夠追求和平發(fā)展。這也是最近中國和平崛起的原因。任何一個國家的崛起就會帶來世界格局的變化，實(shí)際上是對世界利益的重新分配。中國崛起后將帶來世界格局的重大變化。據(jù)報(bào)道，21世紀(jì)是中美兩個經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國競爭的世紀(jì)。如果中國能在漸進(jìn)中取勝的話，就會大大改變發(fā)展歷史。

第二，國內(nèi)政治穩(wěn)定。眾所周知，盡管中國有很多矛盾和問題，但這些問題只有靠發(fā)展來解決，不發(fā)展矛盾將會越來越多。絕大多數(shù)的人民看到了國家發(fā)展的好處，所以求穩(wěn)定求發(fā)展成為中國最主要的主流民意。尤其是中國中產(chǎn)階級在不斷強(qiáng)大，包括十屆人大五次會議上物權(quán)法的通過，這些都奠定了中國穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。

第三，市場空間巨大。中國共有13億人口，假定每天平均一個人人均消費(fèi)100元，全國每一天的消費(fèi)額為1300億元，再乘以360天，就是11.7萬億元，這個消費(fèi)額非常巨大。所以全球大的跨國公司都非常注重中國巨大的市場空間。在中國改革開放初期，主要由市場空間來贏得成功。

第四，勞動力資源豐富且價格低廉。這是中國非常重要的一個優(yōu)勢。中國整個社會福利比較低，在這方面競爭優(yōu)勢非常強(qiáng)。中國藍(lán)領(lǐng)工人的工資水平大概相當(dāng)于美國藍(lán)領(lǐng)工人工資水平的1/27。中國的匯率如果嚴(yán)格按照購買力平價來計(jì)算，筆者認(rèn)為美元對人民幣大概在1.5元到2.4元之間。中國商品為什么競爭力這么強(qiáng)，在商品的成本結(jié)構(gòu)中，有形物質(zhì)的成本國際價格差別不大，那么生產(chǎn)成本最大的差別在什么地方？是勞動成本和土地成本。中國不可能把勞工成本提高到發(fā)達(dá)國家的水平，否則中國的競爭優(yōu)勢瞬間消失。所以中國的匯率只能緩慢地提高，勞動力價格的變動是一個長期趨勢。張五常教授曾經(jīng)講過“廉價謀天下”，其含義即用低廉的東西來贏得勝利，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上有“劣幣驅(qū)逐良幣”的規(guī)律，反過來說，中國現(xiàn)在即“廉價謀天下”。中國勞動力資源非常豐富而且價格較低，這些廉價的資源蘊(yùn)涵著巨大的競爭優(yōu)勢。

4 中國后發(fā)展時期政府行為的轉(zhuǎn)變

最近幾年中國基尼系數(shù)達(dá)到4.6，已經(jīng)超過國際基尼系數(shù)的警戒線。因此隨著財(cái)富的增加，中國兩極分化的問題比較嚴(yán)重。一般來講，人均收入達(dá)到1000美元后，人們的消費(fèi)結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)將會發(fā)生實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)折，由簡單性的生存需求向多元化的需求體系結(jié)構(gòu)進(jìn)行轉(zhuǎn)變，那么矛盾會隨之而來。

另外，中國社會還存在金融脆弱性和結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題。還有，經(jīng)濟(jì)過熱也表現(xiàn)為很多問題。比如重復(fù)投資、盲目建設(shè)等非常嚴(yán)重。中國的外延型的增長方式即粗放型的增長方式已難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會的進(jìn)一步發(fā)展。

總之，中國所處的階段既是發(fā)展的黃金期，又是社會矛盾的凸現(xiàn)期。中國政府已非常重視這些問題并開始調(diào)整發(fā)展目標(biāo)。所以政府的行為應(yīng)由以前GDP崇拜向科學(xué)發(fā)展轉(zhuǎn)變，考核政府的指標(biāo)也應(yīng)發(fā)生變化，政府職能也應(yīng)開始轉(zhuǎn)變。政府要從高能耗高污染的行業(yè)投資退出，轉(zhuǎn)向重視環(huán)境的治理和人民生活安居樂業(yè)。政府職能隨之從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心調(diào)整到提供公共服務(wù)上來。市場發(fā)展起來需要公共服務(wù)，這正是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的角色，政府抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)的角色應(yīng)逐漸弱化。

但是政府的發(fā)展目標(biāo)和職能轉(zhuǎn)化較為困難。因?yàn)檫@意味著原本掌握在政府手中的批土地、批項(xiàng)目權(quán)利的喪失。所以后發(fā)展時期必須解決政府行為權(quán)利規(guī)范化問題。

參考文獻(xiàn)：

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