關(guān)于中政會在國民黨中央體制中地位的探討

摘要：中央政治委員會是國民黨中央執(zhí)行委員會下屬的政治機構(gòu)。在軍政時期，中政會的地位多次變動，先為政治咨詢機關(guān)，后由政治咨詢機關(guān)提升為政治指導(dǎo)機關(guān)。訓(xùn)政時期前期，中政會地位顯要，成為全國最高政治指導(dǎo)機關(guān)；訓(xùn)政時期后期，由國防最高會議代行中政會的職權(quán)。在憲政時期，恢復(fù)了中政會，這時的中政會不再是全國政治最高指導(dǎo)機關(guān)，但仍在政治上發(fā)揮重要作用。1949年，成立國民黨非常委員會代行中政會職權(quán)。中常會與中政會不是并列的機構(gòu)。中常會是國民黨的一個常設(shè)機構(gòu)，而中政會是一個特設(shè)機構(gòu)。中常會是中央執(zhí)行委員會的內(nèi)部機構(gòu)，是其組成部分和核心，中政會是中央執(zhí)行委員會的下屬機構(gòu)。

關(guān)鍵詞：中政會；國民黨；中常會

中圖分類號：K25文獻標識碼：A文章編號：0559-8095(2008)04-0044-07

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中政會全稱中央政治委員會，有時稱中央政治會議，是國民黨中央執(zhí)行委員會（以下簡稱中執(zhí)會）下屬的政治機構(gòu)。在1949年中華人民共和國成立前的學(xué)術(shù)論著中，對中政會已經(jīng)有論述。之后的大約三十年，大陸學(xué)者研究不多。最早見到的是《歷史教學(xué)》1987年第4期刊登的斯彥著《國民黨中央政治委員會簡介》。這篇文字簡明的概括性文章將中政會的歷史分為初創(chuàng)、發(fā)展到登峰、走向消亡三個階段，清楚而準確地闡明了它的演變、性質(zhì)、作用。近二十年來，一批相關(guān)論著面世，其中有的著作中系統(tǒng)闡述了中政會從產(chǎn)生、演變到退出歷史舞臺的經(jīng)歷，及其組織、職權(quán)、地位、性質(zhì)、作用。出現(xiàn)了幾篇專門論述中政會的文章。有的文章中綜合評介了中政會的研究情況。學(xué)者們發(fā)表了很好的見解，作了有益的工作，使研究步步深入。

大家都很看重中政會的地位，認定它是國民黨中央的重要政治機構(gòu)。但重要到什么程度，在國民黨中央領(lǐng)導(dǎo)體制中居于什么地位？（諸如：是否為國民黨的最高機關(guān)或黨政最高機關(guān)，是否為議行合一的最高機關(guān)，是否兼國家元首與議會大權(quán)等）與中央執(zhí)行委員會常務(wù)委員會（以下簡稱中常會）是什么關(guān)系？尚需進一步探討。

這個問題有一定的復(fù)雜性。縱觀，中政會在1924年至1949年這25年時間里，實際共存在16年（1924年7月-1927年9月；1928年1月-1937年11月；1946年4月-1949年4月），幾經(jīng)中斷或被替代；地位、職權(quán)、任務(wù)，以及人選資格等，并非一以貫之。橫看，國民黨領(lǐng)導(dǎo)體制狀況，其他機構(gòu)的立、廢、升、降，黨政軍權(quán)力的消長，都關(guān)系到中政會地位的高低乃至存亡。遇有特別事件出現(xiàn)、制度遭到破壞時，中政會的地位可能被任意提高或降低，甚至被一腳踢開。如何準確定位它的地位高度，需要視具體情況，并多方面聯(lián)系來進行思考。

我贊成按初創(chuàng)、發(fā)展、消亡三個階段劃分中政會的歷史。唯此處考慮到國民黨在革命程序三時期的工作重心不同，各種機構(gòu)承擔的任務(wù)輕重有別，試按軍政時期、訓(xùn)政時期、憲政時期分別闡述中政會的地位，并集中論證它與中常會的隸屬關(guān)系。

一、軍政時期中政會的地位多次變動

根據(jù)中國國民黨的革命程序的劃分，1928年打敗張作霖奉系軍閥集團以前為軍政時期。由于處在戰(zhàn)爭環(huán)境，革命陣營不斷地進行斗爭和分化，國共兩黨經(jīng)歷了由合作到分裂的過程，權(quán)力組合、領(lǐng)導(dǎo)體制多變，加之中政會初建，本身就需要調(diào)整、健全，故其地位、職權(quán)變化較大，而且比較頻繁。

1924年7月—1925年3月，中政會為政治咨詢機關(guān)。在孫中山領(lǐng)導(dǎo)的革命黨組織機構(gòu)中，設(shè)立政治委員會之議，始見于中國國民黨改組過程中。1923年1月2日宣布的《中國國民黨總章》中，規(guī)定中央設(shè)總理一人，參贊、參議各若干，本部設(shè)5個部、5個委員會。其中政治委員會負責調(diào)查國內(nèi)外之政治經(jīng)濟狀況，并研究國外經(jīng)濟改革計劃；與法制、軍事、農(nóng)工、婦女等4個委員會以及5個部平列。［1］（pp.349－350）但1924年1月的中國國民黨第一次全國代表大會后，最初組建的中央黨部設(shè)立1個秘書處和組織、宣傳、工人、農(nóng)民、青年、婦女、調(diào)查、軍事8個部，沒設(shè)專門委員會。

1924年7月11日，始設(shè)中央政治委員會。汪精衛(wèi)在1926年1月6日國民黨第二次全國代表大會的報告中說：“因為前年中央執(zhí)行委員會雖有海外部、工人部、農(nóng)民部、婦女部……各部，但因沒有政治指導(dǎo)機關(guān)，究未完備。因此，總理提出應(yīng)設(shè)立政治委員會，輔助總理計劃政治的方針?！保?］（p.194）孫中山親自擔任主席，請鮑羅廷做高等顧問，委員由孫中山指派。國民黨上層核心人物胡漢民、汪精衛(wèi)、廖仲愷、戴季陶、譚平山（后改為瞿秋白）、伍朝樞、邵元沖7人為委員，負責重大政治問題，包括黨務(wù)、政治、外交、人事等的議決。議決的事項，屬于黨務(wù)者，對中執(zhí)會負責，事前報告，或事后請追認；屬于政治外交者，由孫中山以總理或大元帥名義，最后決定辦理；孫中山以個人名義公布的文件，由孫中山簽字后生效?？梢姡皇且粋€重要的政治咨詢機關(guān)，或謂高級政治參謀。

1925年3月孫中山逝世之后，國民黨不再設(shè)總理，國民黨和革命政府完全實行委員會合議制。同年6月改組大元帥府，建立國民政府，同時將中政會由政治咨詢機關(guān)提升為政治指導(dǎo)機關(guān)。從此，黨政重大政治問題都要提交中政會議決，并指導(dǎo)、監(jiān)督國民政府的工作，“成為黨政重要機關(guān)”。［3］（p.165）但它只負責議決。據(jù)汪精衛(wèi)在1926年1月6日國民黨第二次全國代表大會的報告說：“政治委員會是各機關(guān)都有人在內(nèi)的，有什么事情大家都在政治委員會內(nèi)充分討論，討論之后，或交中央執(zhí)行委員會去執(zhí)行，或交國民政府執(zhí)行。政治委員會止是一個建議（作者按：應(yīng)為議決）機關(guān)，還不是執(zhí)行機關(guān)?！保?］（p.195）國民黨二大黨章中規(guī)定：“中央執(zhí)行委員會遇必要時，得設(shè)特種委員會（如政治委員會等）”。二屆一中全會通過的《中央執(zhí)行委員會政治委員會組織條例》規(guī)定：中政會為中執(zhí)會“特設(shè)之政治指導(dǎo)機關(guān)，對于中央執(zhí)行委員會負其責任”，政治委員由中執(zhí)會推任。［4］（p.159，p.225）因此，它不是黨的或黨政的最高機關(guān)。這種體制實行到1926年7月6日，即國民革命軍北伐前，共1年另4個月時間。

1926年7月—1927年3月，暫行停開政治委員會，由中常會與政治委員會合開政治會議。1926年7月6日，國民黨第二屆中央執(zhí)行委員會臨時全體會議決議：嗣后政治委員會與常務(wù)委員會每星期同開會議一次。理由是：中常會“因大多數(shù)常務(wù)委員不能出席之故，而失其本意，故此后亟應(yīng)改善此種狀態(tài)”。而政治委員會“原為中央執(zhí)行委員會之特種委員會”，“為中央指導(dǎo)國民政府政治上的機關(guān)”，“但事實上，政治委員會似各獨立”。也就是說，認為黨權(quán)運行中出現(xiàn)了偏頗，中常會松散勢弱，中政會有越位之嫌。故除了加選中常會候補委員，在常務(wù)委員缺席時遞補外，中政會“嗣后應(yīng)于每星期與常務(wù)委員會同開會議一次”，［4］（p.255）“以代政治委員會之會議”，政治委員會“暫行停開”。由中常會決定政治會議組成人員21人，其中，除中央常務(wù)委員和原中央政治委員、候補政治委員外，又加入中央執(zhí)行委員、中央監(jiān)察委員共數(shù)人。中常會還規(guī)定：星期二開中常會議，星期四開政治會議，星期六開中常委及各部長、監(jiān)察委員的聯(lián)系會議。［2］（p.604）可見，此舉沒有使政治委員會地位提高，而是使之被取代。

中政會與中常會同開政治會議不是一件孤立的事情。1926年7月9日，國民革命軍誓師北伐，一切工作以北伐戰(zhàn)爭為中心。為適應(yīng)戰(zhàn)事需要，北伐出師前后，國民黨黨政軍大權(quán)走向集中統(tǒng)一。暫行停開政治委員會，合開政治會議，是權(quán)力集中統(tǒng)一的舉措之一。這個同開的政治會議，比原中政會的權(quán)勢重、地位高，是毫無疑義的。但它仍要對中央執(zhí)行委員會負責，并由中常會產(chǎn)生和規(guī)定它的工作程序、會議時間等。

但北伐開始后，隨著國民革命重心轉(zhuǎn)移于武裝斗爭，權(quán)力集中，北伐軍總司令部、軍事委員會、軍人部等軍事機構(gòu)地位提高，出現(xiàn)了軍權(quán)膨脹、黨權(quán)旁落、合議制被破壞、個人獨裁等不正常現(xiàn)象。此時權(quán)力重心實際上既不在中執(zhí)會、中常會，也不在政治會議，更不在政治委員會，而在以軍權(quán)為基礎(chǔ)控制黨政軍一切大權(quán)、擔任除國民政府主席以外的所有最高領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的蔣介石。[注:蔣介石擔任國民黨中常會主席、政治會議主席、軍委會主席、國民革命軍總司令、軍人部部長、組織部部長等職務(wù)。]在獨裁權(quán)力的支配下，一切黨政軍機構(gòu)，都可能被任意抬高或貶低?！白栽O(shè)總司令以來，黨國大政無不總攬于一人，黨與政府等于虛設(shè)；而政治會議與常務(wù)會議平行并列，尤易供黠者操縱”。［4］（p.299）

這個政治會議存在了8個月。1927年3月10日至17日召開的國民黨二屆三中全會通過一系列統(tǒng)一黨的領(lǐng)導(dǎo)、將大權(quán)收歸黨的決議案，調(diào)整了黨政軍領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。重申黨的最高權(quán)力機關(guān)為全國代表大會，以及中央執(zhí)行委員會——常務(wù)委員會。取消政治會議，恢復(fù)政治委員會；強化中執(zhí)會對政治委員會的領(lǐng)導(dǎo)，并改變政治委員會對國民政府的直接指導(dǎo)關(guān)系。規(guī)定“在中央執(zhí)行委員會下，設(shè)政治委員會、軍事委員會等”，“政治委員會為中央執(zhí)行委員會之下之最高政治指導(dǎo)機關(guān)”。由中執(zhí)會產(chǎn)生的政治問題議決案，交中執(zhí)會指導(dǎo)國民政府執(zhí)行。［2］（pp.317-320）

但1927年“四·一二”政變后，蔣介石集團在南京仍用政治會議之名組建國民政府。因政治會議成員只有蔣介石、胡漢民、張靜江等少數(shù)人在南京，遂自行臨時加派委員。即使如此，其4月17日的政治會議第73次會議出席9人，74次會議出席10人，均不足半數(shù)。這個非法政治會議，竟然產(chǎn)生了一個南京國民政府。

二、訓(xùn)政前期中政會地位顯要，后期被取代

1927年7月15日以后，寧、滬、漢準備統(tǒng)一。9月15日，成立三方組成的最高機關(guān)——中國國民黨中央特別委員會（以下簡稱特委會）。政治委員會和政治會議均取消。12月28日特委會結(jié)束。1928年1月7日中常會恢復(fù)辦公，11日中政會恢復(fù)，稱政治會議，但不是中常會與政治委員會合開的政治會議，仍是“中央執(zhí)行委員會特設(shè)之政治指導(dǎo)機關(guān)”，其議決案由中執(zhí)會交國民政府執(zhí)行。［5］1935年又改稱中央政治委員會。

1928年6月，國民政府打敗北洋軍閥的最后一個軍事集團張作霖奉系軍閥，實現(xiàn)了武力“統(tǒng)一”，進入國民黨的訓(xùn)政時期。

1928年10月3日，國民黨中常會通過了訓(xùn)政時期綱領(lǐng)性文件《訓(xùn)政綱領(lǐng)》，確立國家一切權(quán)力歸國民黨的一黨專政制度?！队?xùn)政綱領(lǐng)》將國家權(quán)力分為政權(quán)（包括選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決4種政權(quán)）和治權(quán)（包括行政、立法、司法、考試、監(jiān)察5項治權(quán)）兩個部分。其中規(guī)定：“訓(xùn)政時期開始，由中國國民黨全國代表大會，代表國民大會，領(lǐng)導(dǎo)國民行使政權(quán)”；“國民黨全國代表大會閉會時，以政權(quán)付托中國國民黨中央執(zhí)行委員會執(zhí)行之”。治權(quán)“付托于國民政府總攬而執(zhí)行之”，國民黨“指導(dǎo)、監(jiān)督”國民政府行使治權(quán)?？傊?，“國民黨獨負全責”。［4］（pp.657-658）

此后至1937年11月的將近10年時間，是中政會地位、權(quán)力、組織規(guī)模的頂峰時期。此時的“中政會”是“全國實行訓(xùn)政之最高指導(dǎo)機關(guān)（后改為“政治之最高指導(dǎo)機關(guān)”），對于中央執(zhí)行委員會負其責任”。［6］中執(zhí)會執(zhí)行政權(quán)，訓(xùn)練人民行使四項政權(quán)，指導(dǎo)、促進地方自治工作，“由中央執(zhí)行委員會指揮并監(jiān)督下級黨部推行之”。而“決定縣自治制之一切原則及訓(xùn)政之根本政策與大計”，則由中政會行之。國民政府總攬5項治權(quán)，實施縣自治制及執(zhí)行一切訓(xùn)政之根本政策與方案，由中政會“指導(dǎo)監(jiān)督國民政府重大國務(wù)之施行”，并負責議決中華民國國民政府組織法的“修正及解釋”。［4］（p.659，p.225）

據(jù)此，中政會的職權(quán)為討論決議以下事項：（1）建國綱領(lǐng)（后取消此項）；（2）立法原則；（3）施政方針；（4）軍事大計（后改為軍政大計，又改為軍事及外交大計）；（5）財政計劃（后改為財政及經(jīng)濟計劃）；（6）政府高級官吏人選；（7）中央執(zhí)行委員會交議事項。中政會決議之事，此前需由中執(zhí)會交國民政府執(zhí)行，今改為直接交由國民政府執(zhí)行。國民政府只有執(zhí)行的義務(wù)，沒有拒絕的權(quán)力。[注:椐1928年10月25日《中央政治會議暫行條例》、1929年4月15日《中國國民黨中央執(zhí)行委員會政治會議條例》、1930年3月4日《中央執(zhí)行委員會政治會議條例》、1935年12月12日《中央執(zhí)行委員會政治委員會組織條例》、1940年3月30日《中央政治委員會組織條例》等歸納。]

由于中政會擔負著訓(xùn)政最高指導(dǎo)重任，所以中政會的組織條例規(guī)定，國民黨中央執(zhí)行委員與監(jiān)察委員、國民政府委員為當然委員，之外由中執(zhí)會推定的委員，必須是為黨服務(wù)10年以上、富有政治經(jīng)驗者，或者負黨國重任、地位在特任官以上者。此后，委員人數(shù)、各方面參加者比例有增有減，但其來自國民黨高層的原則不變。有時中政會常務(wù)委員不在京主持工作，曾以國民黨中常會委員為中政會常務(wù)委員。此種組織成分又使其顯要地位更加顯要。

作為全國實行訓(xùn)政之最高指導(dǎo)機關(guān)，中政會是中執(zhí)會與國民政府之間的一道“連鎖”。“一切政治的思想及主張”源于黨的首腦機構(gòu)，醞釀成熟，“結(jié)晶為具體的政綱與政策，然后由政治會議之發(fā)動，正式輸與政府置之與實施”。1928年國民黨二屆五中全會對“政治會議之性質(zhì)”的決議中明確規(guī)定：“政治會議對于黨為其隸屬機關(guān)，但非處理黨務(wù)之機關(guān)；對于政府為其根本大計與政策方案所發(fā)源機關(guān)，但非政府本身機關(guān)之一。換言之，政治會議實際上總握訓(xùn)政時期一切根本方針之抉擇權(quán)，為黨與政府間唯一之連鎖，黨于政府建國大計及其對內(nèi)對外政策有新發(fā)動，必須經(jīng)此連鎖而達于政府?！薄爸姓跊Q定訓(xùn)政大計指導(dǎo)政府上，對中國國民黨中央執(zhí)行委員會負責；國民政府在實施訓(xùn)政計劃與方案上，對中國國民黨中央執(zhí)行委員會政治會議負責。”它是國民黨特設(shè)的管政府的專門機構(gòu)，但不是政府的一個層級，法理上國民政府仍為“國家最高機關(guān)，而非隸屬政治會議之下也”。［7］

1937年抗戰(zhàn)爆發(fā)，國家再進入戰(zhàn)爭時期，雖然國民黨的訓(xùn)政還在繼續(xù)，但畢竟重心轉(zhuǎn)移于軍事，黨政軍機構(gòu)及權(quán)力分配相應(yīng)調(diào)整。國民政府的軍事委員會職權(quán)擴大，地位提高，軍事委員會委員長負國防全責，對黨政軍民統(tǒng)一指揮。1937年8月12日中常會決定成立國防最高會議，為國防最高決定機關(guān)，對中政會負責。但國防最高會議主席由軍事委員長擔任，中政會主席任副主席。11月16日中常會決議由國防最高會議代行中政會職權(quán)，中政會繼續(xù)存在，但停止開會，所屬機構(gòu)受國防最高會議指揮。1939年1月28日，國民黨五屆五中全會決定改組國防最高會議為國防最高委員會，為戰(zhàn)時黨政軍各部門的最高決定機關(guān)和最高執(zhí)行機關(guān)，統(tǒng)一黨政軍之指揮，并代行中政會之職權(quán)。

三、憲政時期中政會工作方式發(fā)生轉(zhuǎn)變

抗戰(zhàn)勝利后，訓(xùn)政時期即將結(jié)束。國民黨不肯按照中國政治協(xié)商會議通過的方針與共產(chǎn)黨等各抗日黨派聯(lián)合建立國會制、內(nèi)閣制、省自治的國家。在內(nèi)戰(zhàn)進行了幾個月后，于1946年11月15日單方召開制憲國民大會，12月通過了《中華民國憲法》，準備進入憲政時期。1947年3月15日國民黨六屆三中全會召開，蔣介石在開幕詞中說：“我們這一次全會實在是結(jié)束訓(xùn)政的一次全會。……現(xiàn)在憲法既經(jīng)頒布，在建國程序上，我們就要進入憲政時期，在政治形態(tài)上，就要由一黨負責的時期過渡到各黨派和全民共同負責的時期?！谝酝?，是黨的政策由黨透過政府來執(zhí)行；在今后，我們所有對于國家軍事、政治、經(jīng)濟一切決議，就要以建議的方式送達政府，并且協(xié)助政府來執(zhí)行?！币嗉袋h的決議由從政黨員依法定程序請政府采擇實施；從政黨員要執(zhí)行黨的決議，接受黨的指導(dǎo)監(jiān)督；重大事情要由黨批準。該會宣言：“國民政府改組完成之日，即為訓(xùn)政開始結(jié)束之時?！保?］（pp.1089-1091）1947年4月23日，國民政府改組完成，青年黨、民社黨、無黨派人士參加了國民政府。1948年3月29日至5月1日，舉行行憲國民大會，選舉產(chǎn)生了總統(tǒng)、副總統(tǒng)，隨后成立了總統(tǒng)府和五院，在法律上，中國進入憲政時期，國民黨“還政于民”。

此時期的中政會處于何等地位？1946年3月16日，國民黨六屆二中全會曾決議撤銷國防最高委員會，恢復(fù)中政會，仍規(guī)定其“為本黨對于政治最高指導(dǎo)機關(guān)”。同年5月，國民黨中常會又通過中執(zhí)會組織大綱，規(guī)定“中央執(zhí)行委員會設(shè)政治委員會掌理政綱、政策之實施計劃，重要政治問題之處理方針及重要干部之決定等事宜”。［9］（p.49）但實際上，直到1947年4月24日國防最高委員會撤銷后，中政會才于同月28日宣告恢復(fù)。

這時，國民政府已經(jīng)改組。改組后的國民政府委員會為最高國務(wù)機關(guān)。其會議稱國務(wù)會議，國務(wù)會議討論決議立法原則、施政方針、軍政大計、財政計劃及預(yù)算；各部會長官及不管部、會政務(wù)委員任免及立法委員、監(jiān)察委員任用；院與院間不能解決的事項；主席交議事項；委員3人以上聯(lián)名提出的建議事項。如此，從制度上來說，原中政會職權(quán)中討論決議事項已劃歸國務(wù)會議。根據(jù)三中全會精神，國民黨對政府是“建議”和“協(xié)助”關(guān)系。顯然，中政會不可能公然作為“政治最高指導(dǎo)機關(guān)”指導(dǎo)政府，很難再現(xiàn)昔日的顯赫。

不過，國民黨在實際上依然掌握國家大權(quán)，控制著政府，只是方式和形式不同?！罢挝瘑T會之運用”方面，主要包括對政治問題的議決和對從政黨員的指導(dǎo)監(jiān)督兩項內(nèi)容。國民黨六屆二中全會決議：“縣（市）以上各級黨部設(shè)政治委員會，由各該黨部就黨政干部同志中遴選委員若干人組織之，負政治之設(shè)計運用及指揮監(jiān)督從政黨員之責?！眹顸h六屆三中全會通過的決議案中規(guī)定：“中央至地方設(shè)有各級秘密性之政治委員會，以控制從政黨員。凡本黨決定之政策，須賴政府執(zhí)行或監(jiān)督指導(dǎo)實施者，由黨部提同級政治委員會決定，命令從政黨員于政府中制定方案，作為施政之依據(jù)，并檢討其成效?！笔】h政治委員會，“對于同級政府從政黨員之違反本黨主義、政綱、政策及黨的決議，或奉行不力者，得提請上級黨部予以適當之懲處”。［8］（p.1039，p.1125，p.1129）直到1949年，國家重大政治事項，仍由中政會單獨開會，或與中常會開聯(lián)席會，或中政會委員與中央執(zhí)行委員、監(jiān)察委員開聯(lián)席會等，討論決議，然后交政府依法定程序貫徹執(zhí)行。如關(guān)于1949年（與共產(chǎn)黨）北平和談條件、政府高級官員人選等，均事先討論，或事后追認。

1949年7月16日，成立了一個國民黨非常委員會，作為最高決策機構(gòu)，代行中政會職權(quán)。從此，國民黨的重大決策先提交非常委員會決議，然后通過從政黨員依法定程序請政府采擇實施。而中政會則在人們的視線中消失。

四、中政會對中常會的隸屬關(guān)系

有關(guān)組織法規(guī)章程明確規(guī)定了中政會對中執(zhí)會的隸屬關(guān)系，但中政會與中常會的關(guān)系，沒有、實際也不需要直接的文字規(guī)定。而且，國民黨中常會委員也參加在中政會中，重要政治問題在中政會討論，特殊情況下，曾經(jīng)由中執(zhí)會決定以中常會委員為中政會常務(wù)委員。凡此種種原因，導(dǎo)致一種誤解的產(chǎn)生，以為中常會與中政會是并列的機構(gòu)，兩者地位職權(quán)不相上下，甚至認為中政會高于中常會。

其實不然。中常會的位置，在中國國民黨黨章、決議中有明文規(guī)定。歷屆黨章都規(guī)定：黨的最高機關(guān)和最高權(quán)力機關(guān)是全國代表大會，閉會期間為中央執(zhí)行委員會。孫中山在世時，為黨的總理，總理為全國代表大會主席、中執(zhí)會主席，對全國代表大會之決議有交復(fù)議之權(quán)，對中執(zhí)會之決議有最后決定之權(quán)。1938年3月臨時全國代表大會決議設(shè)總裁，代行（后改為行使）總理之職權(quán)。中常會由中央執(zhí)行委員互選常務(wù)委員組成，在中執(zhí)會全體會議閉會期間執(zhí)行職務(wù)，對中執(zhí)會負責（有總理或總裁時，對總理或總裁負責）。1924年11月11日孫中山《給廣州中央執(zhí)行委員會的命令》中規(guī)定：現(xiàn)在中央執(zhí)行委員在廣州人數(shù)甚少，如開會不足法定人數(shù)時，應(yīng)以常務(wù)委員會代行各事，將來提交中央執(zhí)行委員會追認。［10］1927年3月二屆三中全會通過的《統(tǒng)一黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)決議案》中規(guī)定：中常會“對于黨務(wù)、政治、軍事行使最終議決權(quán)。除黨務(wù)直接處理外，交國民政府執(zhí)行之”。［4］（p.317）1938年3月31日臨時全國代表大會決議：“中央執(zhí)行委員會互選九人至十五人為常務(wù)委員，組織常務(wù)委員會，為本黨決議黨政大計之中央干部。在中央執(zhí)行委員會全體會議閉會期間執(zhí)行職務(wù)，對總裁負其責任?！睍笥?月8日召開的五屆四中全會通過的決議中規(guī)定：“中央常務(wù)委員會決定黨政大計?！保?］（p.479，p.522）

由此可見，中常會是國民黨最高黨部的常設(shè)機構(gòu)，而中政會是一個特設(shè)機構(gòu)；中常會是中執(zhí)會的內(nèi)部機構(gòu)，是中執(zhí)會的組成部分，是其核心，中政會是中執(zhí)會的下屬機構(gòu)；中執(zhí)會閉會期間中常會執(zhí)行職務(wù)，中政會不曾有此職權(quán)；在國民黨中央的組織體系中，中政會從來不與中常會并列，先曾與軍事委員會并列，“在中央執(zhí)行委員會下，設(shè)政治委員會、軍事委員會等”。［4］（p.316）后曾與黨務(wù)委員會并列，“中央執(zhí)行委員會之下，設(shè)黨務(wù)委員會與政治委員會”。［8］（p.479）顯然，中政會隸屬于中執(zhí)會和中執(zhí)會閉會期間的中常會。

在國民黨中央機構(gòu)實際運行中，中政會對中常會的隸屬關(guān)系表現(xiàn)得更為充分。中常會不僅有權(quán)制定和修正中政會的組織條例，推舉中政會委員，規(guī)定它的工作程序，并可決定它的去留。最明顯的實例如：1937年11月16日中常會決議國防最高會議代行中政會職權(quán)；1949年4月28日根據(jù)國民黨總裁蔣介石的旨意，通過組織“非常委員會”，代行中政會職權(quán)的決定。

中政會須經(jīng)常向中常會請示報告，接受任務(wù)，完成交議、交辦事項，請求核定或追認議決事項。以下舉實例以見一斑。報告事項如：1926年3月30日，中政會向中常會報告改法制委員會為法制編審委員會，并加派于若愚、盧文瀾為委員案。1938年并將向中常會報告，在中執(zhí)會組織大綱中規(guī)定“政治委員會以決議案報告于常務(wù)委員會”。［11］交辦事項如：宣傳部提議“擴大黨及國民政府之宣傳于全國各地”，1926年4月27日中常會討論決議“交政治委員會辦理”。國民革命軍第二軍特別黨部建議遴派政治人員訓(xùn)練湘中軍隊，1926年5月7日中常會決議交政治委員會核辦。交議事項如：1926年4月9日，中常會討論“福建臨時省黨部請求轉(zhuǎn)咨國民政府從速出師入閩驅(qū)逐張毅案”，決議交政治委員會計議。核定事項如：政治委員會函稱，朱霽青同志所擬東三省特派員辦法已通過，應(yīng)請核定案。6月15日中常會討論，將該辦法中的“特派員”名稱改為特務(wù)員，并對經(jīng)費和人選等問題作了具體安排，然后通過。追認的事項如：中政會提出的推李宗仁、黃紹竑為國民政府委員，請求追認案。1926年2月5日中常會討論通過。4月2日，中政會報告對于北京慘殺案，已用中國國民黨名義發(fā)表《告全體黨員及民眾書》，請中央追認，中常會通過。

中央政治委員會與中央常務(wù)委員會同開的政治會議也不例外。中常會決定它的組成人員，規(guī)定它的工作程序、會議時間等。在工作程序上，它仍要向中常會報告請示，接受并完成中常會交議交辦事項，對中執(zhí)會和中常會負責。

僅舉幾例：1926年8月14日，政治會議在中常會上報告“調(diào)解郵務(wù)罷工經(jīng)過”和“舉定工人問題宣傳委員”兩項內(nèi)容。9月21日，政治會議向中常會會議報告兩件決議案。1926年7月20日，中常會討論議案共6項，其中決議“交政治會議討論”者兩項。省港罷工委員會函述一年來為民族求解放奮斗經(jīng)過，請示今后辦法，8月17日中常會討論決議：“交政治會議核復(fù)?！?8月31日中常會上有人提議組織江蘇特務(wù)委員會，當即決議：“交政治會議。”而政治會議通過的議決案要請中常會批準。如政治會議議決黨員背誓罪條例案交9月18日中常會，中常會討論決議：“照準交國民政府公布?！保?］（pp.461-471）

誠然，中政會有僭越職權(quán)之處。1927年4月5日，中政會開會，主席譚延闿提出：軍事委員會有一上中執(zhí)會的呈文，是否在中政會討論？孫科：“中央執(zhí)行委員會還不是這幾個人，大家同意就可發(fā)表?！敝飨瘑枺骸安煌ㄟ^中央執(zhí)行委員會？”吳玉章：“報告一下就是?！睍h通過。［2］（p.1025）這是由于中政會與中常會組成人員重合，一時圖簡便，知道違背制度，所以補救：“報告一下。”同年4月13日中政會開會，吳玉章提出，可否讓“三三一”慘案被難同志和萬縣的代表出席報告慘案情況？主席譚平山：“這一類的事，是在常務(wù)委員會報告的?！眳牵骸罢挝瘑T會同常務(wù)委員會差不多的。”“不是別的，因為報告之后知道那邊的情形，可以一并想處置的辦法?！保?］（pp.1051-1052）這也是從中常會和中政會人員重合考慮，在工作中簡便從事。都不是中政會與中常會地位并列所致。如前所述，南京國民政府由政治會議決議建立，既越權(quán)又不合法。一是擅自臨時增加政治會議成員組成政治會議，未經(jīng)中執(zhí)會或中常會批準，應(yīng)屬無效；二是拋開中執(zhí)會，政治會議無權(quán)組建政府。這是政變的結(jié)果，不是其本身地位、職權(quán)的體現(xiàn)，與制度不合。

可見，中政會職權(quán)不能取代中常會；其地位既不是與中常會平行，更不是高于中常會。正如有的學(xué)者所說：中常會與政治會議“并不是并列的，而是一種上下級關(guān)系”。［12］

綜上可見，中政會始終是國民黨中央執(zhí)行委員會下設(shè)立的重要政治機構(gòu)，即使地位達到訓(xùn)政最高指導(dǎo)機關(guān)、政治最高指導(dǎo)機關(guān)，仍應(yīng)對中執(zhí)會負責，中執(zhí)會閉會期間對中常會負責，而不是國民黨最高權(quán)力機關(guān)或黨政最高機關(guān)。它不屬于政府系統(tǒng)；從事政治咨詢，或討論議決政治事項，指導(dǎo)、監(jiān)督政府執(zhí)行，均不直接對外，不直接發(fā)號施令及處理政務(wù)，不宜與國家元首、政府首腦職權(quán)相提并論。 

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［8］榮孟源.中國國民黨歷次代表大會及中央全會資料：下冊［Z］.北京：光明日報出版社，1985.

［9］國民黨中央執(zhí)行委員會秘書處.黨務(wù)法規(guī)輯要［Z］.南京：國民黨中央執(zhí)行委員會秘書處，1946.

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［12］田湘波.1924－1927年中國國民黨黨政體制的來源、設(shè)計及其特征［J/OL］.二十一世紀（網(wǎng)絡(luò)版），2004年5月號.http://www.cuhk.edu.hk/ics/21c/supplem/essay/0402039g.htm.

責任編輯：吳彤