政府雇員制五年起伏

我們發(fā)現(xiàn)一個(gè)有趣的現(xiàn)象：政府一方面從外界聘請專業(yè)人士做政府雇員，另一方面又鼓勵(lì)公務(wù)員下崗創(chuàng)業(yè)。而這兩方面，都不是特別成功。要解釋這個(gè)現(xiàn)象，需要審視一下公務(wù)員體制。

2006年，媒體報(bào)道北京市海淀區(qū)以20萬年薪聘請7位政府雇員，并頒布了《海淀區(qū)政府雇員制暫行辦法》。近日當(dāng)記者趕去采訪的時(shí)候，當(dāng)初的雇員已經(jīng)難覓蹤影。一位辦公人員說：“這項(xiàng)工作我們已經(jīng)不做了。”

無獨(dú)有偶，2004年曾給政府雇員開出全國最高年薪而引起媒體關(guān)注的無錫市，其政府雇員制嘗試也淡出了人們的視線。從2002年吉林省最早試行，到各地紛紛仿效，再到歸于沉寂，政府雇員制5年起伏之路的背后究竟是什么？

閃亮登場后的沉寂

中國人事科學(xué)院人事政策研究室主任李建鐘這樣解釋政府雇員制實(shí)行的初衷，“這是我國公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)際需要。它有助于打破公務(wù)員身份的終身制，建立比較靈活、高效的管理機(jī)制；還有助于引進(jìn)特殊的、急需的管理和技術(shù)人才，激發(fā)公務(wù)員隊(duì)伍的活力。”李建鐘評論說，“從國際上來看，隨著公共管理體制的改革，增加短期聘任制公務(wù)員也是一個(gè)基本趨勢和潮流，它改變了公務(wù)員職務(wù)常任的傳統(tǒng)管理方式?！?/p>

在英國，除核心司的部分高級官員還沿用委任外，其他公務(wù)員都實(shí)行契約聘用。而美國常任制公務(wù)員已經(jīng)由20世紀(jì)30年代的87.9%下降為目前的55.5%。

從我國實(shí)際來看，各地以聘用關(guān)系為基礎(chǔ)的“政府雇員制”在最初閃亮登場之后，似乎已漸歸平淡。

北京市海淀區(qū)人事局一位不愿透露姓名的官員對《決策》記者抱怨：“這項(xiàng)工作已經(jīng)基本停了，因?yàn)榈搅司唧w的執(zhí)行，編制怎么辦，財(cái)政怎么算，什么崗位需要招聘這樣的雇員，甚至政府雇員究竟如何定義，都不明確?！?/p>

政府雇員，本質(zhì)上是聘任制公務(wù)員。“但‘雇員’的概念并不能直接表示‘聘任’的意思，因?yàn)樗袊夜ぷ魅藛T都可以稱作國家雇員?！豆珓?wù)員法》選擇用‘職務(wù)聘任’而不是‘雇員制’來表述這一任職方式，能更準(zhǔn)確地反映這種以合同為基礎(chǔ)的人事關(guān)系?！崩罱ㄧ娤颉稕Q策》記者解釋，“聘任制是一種以契約為基礎(chǔ)的、具有靈活任期的任職方式，原來是行政隸屬、職務(wù)常任，現(xiàn)在是平等協(xié)商、聘期靈活，與公務(wù)員選任制和委任制在人事管理上有明顯的差異?！?/p>

那位官員之所以產(chǎn)生疑問，是因?yàn)檎蛦T制尚無全國性的統(tǒng)一部署。在無錫等地，雇員不占行政編制，僅服務(wù)于政府某項(xiàng)工作或某一政府工作部門；珠海市政府雇員雖不具有行政職務(wù)，但占用行政編制并享受公務(wù)員福利待遇。雖然均以聘用關(guān)系為基礎(chǔ)，形式卻很多樣。

除了北京，同樣沒有繼續(xù)踐行雇員制的是無錫市。2004年，無錫市通過筆試、面試、電視公開選拔等程序，以50萬和30萬的年薪聘請了兩位雇員，分別擔(dān)任對日招商首席代表和無錫市首席電視節(jié)目主持人。

招商首席代表顏兵，2000年獲日本橫濱國立大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)法碩士學(xué)位。此后，在多家日本上市企業(yè)就職，負(fù)責(zé)對外投資決策等。他作為政府雇員的工作，簡單講就是三項(xiàng)：一是招商引資；二是為政府出謀劃策，制定對日外經(jīng)貿(mào)政策，研究日本經(jīng)營投資方式，尋找與無錫的對接點(diǎn)，提出適合無錫的招商模式；三是為駐無錫日資企業(yè)提供服務(wù)。

2006年合同到期之后，雙方?jīng)]有續(xù)約，引發(fā)媒體軒然大波，無錫至今未招新的政府雇員?！拔覀儸F(xiàn)在都不愿意再提這件事，這成了我們的心頭之痛?！睍r(shí)隔一年，無錫市人事局一位官員用仍然帶有痛感的語氣對《決策》記者說，“我們的出發(fā)點(diǎn)很好，可是卻被媒體炒作的變了樣，讓雙方當(dāng)事人都受到了傷害?！?/p>

媒體在此之后，甚少再提政府雇員制這個(gè)名詞。從這些跡象來看，政府雇員制似乎是沉寂了。

遭遇尷尬的原由

政府雇員制沉寂的原因，跟此項(xiàng)制度還缺少相關(guān)配套有關(guān)。政府雇員不僅編制和財(cái)政都不好解決，而且工作績效不易考核。

無錫市與顏兵停止續(xù)約時(shí)，有媒體斷言，不再續(xù)約的原因是顏兵沒有完成5000萬元的招商任務(wù)。事實(shí)上，雙方均不認(rèn)可這個(gè)說法。官方稱不再續(xù)約是出于顏兵個(gè)人意愿。顏兵認(rèn)為這只是正常的合約到期，不是任務(wù)沒有完成的緣故。無錫市與顏兵簽訂的合同上雖然有5000萬的招商任務(wù)，但并沒有規(guī)定如何對之進(jìn)行考核。

顏兵對《決策》記者說：“5000萬究竟怎么衡量？如果是我?guī)淼耐顿Y商，最后不是經(jīng)過我來簽約，或者他當(dāng)時(shí)沒有來簽約，但通過我了解了無錫，幾年之后再找時(shí)機(jī)簽約，那是否算我的招商業(yè)績呢？”很明顯，數(shù)字是明確的，但是考核的方法并不明確。甚至包括寫報(bào)告，“一份有價(jià)值的報(bào)告可能比100份沒有價(jià)值的報(bào)告更有益社會，那么報(bào)告的價(jià)值該怎么衡量？數(shù)量不能決定質(zhì)量?！?/p>

對無錫來說，顏兵帶去的并不僅是招來的日資企業(yè)。他通曉日語及日本文化，對日本500余個(gè)行業(yè)的上千家企業(yè)進(jìn)行過系統(tǒng)研究。憑借其在日本企業(yè)界良好的人脈關(guān)系，其在任兩年中，曾組織上百批次的日商到無錫考察，單是給政府的報(bào)告就寫了十多個(gè)，太湖國際科技產(chǎn)業(yè)城就是顏兵提出并規(guī)劃的。對招商目標(biāo)企業(yè)的選擇，更是他精心研究過的，“一個(gè)企業(yè)為何要到你這里來，他需要的是什么，他來了之后是否能夠盈利，是否符合本地區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展的藍(lán)圖，這些都是要統(tǒng)籌考慮的。否則就不能夠?qū)崿F(xiàn)雙贏，簡單的拉來資金絕不是我們所要的。”這是一種很科學(xué)的招商思路。

工作的效果無法用金錢衡量，如果考核辦法不科學(xué)，那么高薪就很難讓外人信服。無錫市媒體曾就給顏兵的50萬年薪進(jìn)行過大討論，結(jié)論是“值”。但不是每個(gè)地區(qū)每位雇員的工資都要進(jìn)行大討論來決定是否值。這時(shí)就需要有嚴(yán)謹(jǐn)而科學(xué)的選拔標(biāo)準(zhǔn)、考核辦法、待遇等級體系來配套。

除了這些配套措施，政府怎樣給高薪聘請的雇員創(chuàng)造一個(gè)最佳運(yùn)行系統(tǒng)？講究協(xié)作的社會中，任何工作都能單打獨(dú)斗。環(huán)境的營造、關(guān)系的處理決定了政府付出的高成本是否能產(chǎn)生預(yù)期效益。環(huán)境如果出了問題，預(yù)期的效益將大打折扣，顏兵打了個(gè)比方，一輛高速行駛的列車，可能會被軌道上的一個(gè)小石頭給推翻。具體到“環(huán)境”的所指，就是政府雇員參與的內(nèi)容、參與的渠道、申訴的渠道以及整個(gè)群體觀念上的認(rèn)同，顏兵說：“我的同事是憑借一種樸素的常識來配合我的工作，而不是制度的功勞?！币揽孔园l(fā)的意識，就難保證工作效果。

另一個(gè)問題是，究竟什么樣的崗位有這樣的需求？無錫市最初打算招13名政府雇員，后來變?yōu)?名，實(shí)際只招了2名。北京市的那位官員甚至說：“我們自己的公務(wù)員都用不過來，怎么用雇員？”公務(wù)員隊(duì)伍龐大且不乏人才。涉及到有些專業(yè)性強(qiáng)的技術(shù)工作，還可以外包給其他組織，例如中介機(jī)構(gòu)、軟件設(shè)計(jì)公司等等。

究竟是否有必要聘請政府雇員，聘請之后怎么安排，在當(dāng)前的中國被暫且打了個(gè)問號。

規(guī)范成了雙刃劍

在顏兵看來，政府雇員制是社會發(fā)展到一定階段的必然。“經(jīng)濟(jì)和社會的高速發(fā)展，要求公務(wù)員也要變。這需要理念的更新，公務(wù)員制度從用人角度來說需要進(jìn)行改革。其實(shí)，說到底還是行政管理的效益和成本問題?！?/p>

對政府雇員制的推行，學(xué)者們最初擔(dān)心的恰恰是成本問題。北京師范大學(xué)管理學(xué)教授王建民至今仍持這樣的意見：“如果按過去的模式，編外增加政府工作人員且給以高薪，那行政成本不僅不會降低，反而提高了?！?/p>

深圳的做法或許值得借鑒，它不局限在政府機(jī)關(guān)推行雇員制，而是全市機(jī)關(guān)事業(yè)單位都在推行范圍，即機(jī)關(guān)事業(yè)單位雇員制。最重要的是，雇員占用本單位編制員額，實(shí)行占編不入編，工資也并非絕對高薪。深圳此舉目的就是創(chuàng)新人事管理機(jī)制、提高政府運(yùn)作效能和控制行政運(yùn)作成本。

這表明，學(xué)者們所擔(dān)心的政府雇員制負(fù)面影響，在技術(shù)上可以得到有效控制，并非無法解決。

有人說，政府雇員制的沉寂是因?yàn)闆]有得到《公務(wù)員法》的支持。我們翻開2006年開始實(shí)行的《公務(wù)員法》，赫然發(fā)現(xiàn)第十六章對職位聘任專列了5條。如果政府雇員就是聘任制公務(wù)員，那么應(yīng)該是獲得了法律支持。

這個(gè)觀點(diǎn)得到了李建鐘的認(rèn)可：“《公務(wù)員法》的頒布其實(shí)是肯定了聘任制公務(wù)員作為公務(wù)員的類別之一。從這個(gè)意義上說，所謂的政府雇員制不是被否定而是被法律所承認(rèn)了?！?/p>

《公務(wù)員法》在承認(rèn)聘任制公務(wù)員的同時(shí)，還針對雇員制試點(diǎn)實(shí)踐中存在的問題進(jìn)行了規(guī)范。如，要實(shí)行聘任制公務(wù)員，首先必須經(jīng)過省級以上主管部門批準(zhǔn)，這樣一來，原來地方各自為政就很難繼續(xù)下去。

其次，必須在現(xiàn)有的公務(wù)員編制內(nèi)，這就避免了人員超編的問題。不過，在特殊情況下，公務(wù)員法也留有余地，在編制已滿的情況下，為了特殊的目的，可以通過一定程序，增加特殊編制，但和以前相比，就多了報(bào)批的時(shí)間和審查的過程。

再次是經(jīng)費(fèi)限制，必須在工資總額范圍內(nèi)。同時(shí)實(shí)施的職位也要求是專業(yè)性很強(qiáng)或輔助性的崗位。

可以說，《公務(wù)員法》已經(jīng)意識到聘任制的必要性，也考慮到聘任制可能具有的投機(jī)性。規(guī)范在此時(shí)成了一柄雙刃劍，將專家學(xué)者們擔(dān)心的編制、預(yù)算以及程序合法性問題一一解決，為聘任制的推行鋪了條路基，但同時(shí)又給聘任制的推行提高了門檻。

這道門檻是否就是導(dǎo)致政府雇員制沉寂的根本原因？

“聘任”孤掌難鳴

通過兩年的實(shí)踐，顏兵認(rèn)為：“能選聘高級人才做政府雇員，無錫市委市政府相當(dāng)?shù)木?。公?wù)員的工作性質(zhì)決定了有很多知識、技巧、資源不是短期培訓(xùn)可以獲得。假如長期培訓(xùn)獲得知識之后再回來工作，成本和代價(jià)更高?！?/p>

我們發(fā)現(xiàn)一個(gè)有趣的現(xiàn)象：政府一方面從外界聘請專業(yè)人士做政府雇員，另一方面又曾鼓勵(lì)公務(wù)員下崗創(chuàng)業(yè)。而這兩方面，都不是特別成功。要解釋這個(gè)現(xiàn)象，需要審視一下公務(wù)員管理體制。

在傳統(tǒng)管理體制下，干部能進(jìn)不能出、能上不能下。如此既不利于公務(wù)員自身的長遠(yuǎn)發(fā)展，也不利于公務(wù)員隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高，有觀察人士認(rèn)為，公務(wù)員業(yè)務(wù)能力和工齡不成正比。一般公務(wù)員工作幾年后，專業(yè)水準(zhǔn)實(shí)際在下降，達(dá)不到市場需求。這一點(diǎn)中外皆然，實(shí)行聘用制對公務(wù)員體制來說相當(dāng)于注入“活水”。

然而，這道“活水”目前很難注入。因?yàn)檫@里出現(xiàn)個(gè)循環(huán)：既有人員不流動(dòng)，多余編制就無法空出，聘任政府雇員的機(jī)會相應(yīng)減少，公務(wù)員隊(duì)伍維持原狀。

在社會保障方面，我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)在醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等方面存在制度差異，公務(wù)員由于采用長期激勵(lì)的辦法，從進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍開始，工資、福利、職務(wù)逐級晉升。各種福利和職務(wù)級別相關(guān)，退休后不是實(shí)行社會保險(xiǎn)，而是享受退休待遇。這種長期激勵(lì)其實(shí)不利于人員的流動(dòng)，一旦中途退出，意味著其他待遇就消失了。

在某種程度上，公務(wù)員的社會保障如果不和企事業(yè)單位接軌，將不利于聘任制的實(shí)行，實(shí)行聘任制反而可能成為擴(kuò)編和增加開支的渠道，李建鐘說：“專家們的擔(dān)心不是多余的”。聘任制作為靈活有效管理方式，倘若得不到相關(guān)配套法規(guī)、政策的支持，將孤掌難鳴。

如果《公務(wù)員法》對聘任制公務(wù)員的規(guī)定，反映了改革的績效化導(dǎo)向，那么從長遠(yuǎn)來講，聘任制的操作細(xì)節(jié)也還需要盡快明確，例如聘任制公務(wù)員的權(quán)利、義務(wù)、社會保障、福利、工資制度等?！皯?yīng)加強(qiáng)對相關(guān)配套措施的研究，為聘任制的實(shí)施創(chuàng)造條件?！崩罱ㄧ娊ㄗh，“在職能、崗位確定的情況下，有些崗位完全可以實(shí)行聘任制。在現(xiàn)有空編的情況下，可以逐步擴(kuò)大聘任制的范圍?！?/p>

“我想聘任制除了引進(jìn)人才之外，還有個(gè)重要的方面是推動(dòng)精兵簡政，既提高行政效率，又降低行政成本?！崩罱ㄧ娬f。聘任制有助于推動(dòng)機(jī)關(guān)人員能進(jìn)能出，減少長期激勵(lì)、福利制度帶來的弊端，即使對聘任制公務(wù)員實(shí)行比企業(yè)好的待遇，也同樣可以減少開支。很多觀點(diǎn)，是決策者、專家、雇員一致贊同的，例如，聘任制不代表高薪，在保障基本權(quán)利的基礎(chǔ)上，根據(jù)能力大小來定市場價(jià)格。而且不能把這種工作臨時(shí)化，在很多常規(guī)性職位同樣可以實(shí)行，不應(yīng)該是臨時(shí)的概念，用顏兵的話說：“應(yīng)該盡量延續(xù)化，而不是突然化?！?/p>

或許，《公務(wù)員法》只是昭示了政府雇員制的方向，路就在腳下，但在目前的中國要想暢行無阻，還有很多工作要做。