鄱陽(yáng)湖的“公地悲劇”

鄱陽(yáng)湖面臨著“公地悲劇”與“反公地悲劇”等多種情況，顯然僅靠一個(gè)簡(jiǎn)單的禁漁制度根本不能應(yīng)對(duì)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，必須有一種更加細(xì)致和更加精確的新模式來(lái)調(diào)控公共資源的管理。

鄱陽(yáng)湖是中國(guó)最大的淡水湖，也是目前中國(guó)被破壞比較少的大湖，被人稱(chēng)作“長(zhǎng)江流域最后一盆清水”。然而，就是這樣一個(gè)湖泊也正在面臨著嚴(yán)峻的生態(tài)威脅，生態(tài)鏈條上的關(guān)鍵物種——魚(yú)類(lèi)已經(jīng)越來(lái)越少，影響了相關(guān)生物的繁衍生息，乃至整個(gè)流域人口的生活和生存。

雖然，這是因?yàn)槭荛L(zhǎng)江、鄱陽(yáng)湖持續(xù)低水位的影響，但更重要的影響是人禍，即鄱陽(yáng)湖生態(tài)環(huán)境的人為破壞導(dǎo)致了漁業(yè)資源銳減。而對(duì)這種生態(tài)破壞行為的控制不力反映了當(dāng)前鄱陽(yáng)湖管理體制存在的嚴(yán)重問(wèn)題。

失靈的禁漁制度

為了保護(hù)漁業(yè)資源，早在1987年，鄱陽(yáng)湖就開(kāi)始在部分水域?qū)嵤┐杭窘麧O和冬季休漁制度。2002年開(kāi)始，實(shí)施全湖春季禁漁。但是，全湖禁漁進(jìn)入第五個(gè)年頭的今天，漁民們卻抱怨魚(yú)越來(lái)越少了。

根據(jù)江西省漁政管理局的資料，鄱陽(yáng)湖區(qū)共有1.9萬(wàn)多艘漁船，5萬(wàn)多專(zhuān)業(yè)漁業(yè)人口，過(guò)度捕撈一度使鄱陽(yáng)湖區(qū)的漁業(yè)資源急劇減少。雖然全湖禁漁后，漁業(yè)資源有了一定程度的恢復(fù)。但江西省水科所的統(tǒng)計(jì)卻說(shuō)明，2000年到2005年，鄱陽(yáng)湖的水產(chǎn)總量一直在3.2萬(wàn)至3.6萬(wàn)噸之間波動(dòng)，禁漁對(duì)漁業(yè)資源的恢復(fù)作用并不明顯。而2006年以來(lái)，漁業(yè)變得越來(lái)越艱難，捕魚(yú)量也越來(lái)越少。

顯然，禁漁制度沒(méi)能阻擋住漁業(yè)資源減少的態(tài)勢(shì)。而究其原因則在于，禁漁制度雖然能控制捕魚(yú)的時(shí)間，保護(hù)魚(yú)的繁殖和生長(zhǎng)，但是卻不能控制漁民們?cè)诓遏~(yú)期的補(bǔ)償性的瘋狂捕撈。

鄱陽(yáng)湖區(qū)的5萬(wàn)多專(zhuān)業(yè)漁業(yè)人口均以捕魚(yú)為生，實(shí)行禁漁制度后，面臨生存壓力的漁民們?cè)诮麧O期前后抓住時(shí)機(jī)瘋狂捕魚(yú)。每年禁漁期前后一段時(shí)間，成千上萬(wàn)條漁船涌進(jìn)鄱陽(yáng)湖瘋狂捕魚(yú)撈蝦。這種瘋狂行為讓“休養(yǎng)”不足的鄱陽(yáng)湖繼續(xù)透支。這種結(jié)局上演了“公地悲劇”——鄱陽(yáng)湖漁業(yè)資源屬于公共資源，在禁漁期之外，每個(gè)漁民都可以自由從事漁業(yè)生產(chǎn)，為了獲取的魚(yú)蝦，漁民們不惜利用各種手段，有的人甚至采用非法的電網(wǎng)等工具來(lái)捕撈。

這種瘋狂的無(wú)序捕撈最終導(dǎo)致鄱陽(yáng)湖總體漁業(yè)資源的枯竭。即使周期性的禁漁制度也無(wú)法解決魚(yú)類(lèi)枯竭的問(wèn)題，這是無(wú)序產(chǎn)權(quán)之下的必然結(jié)果。

而除了禁漁制度面對(duì)“公地悲劇”無(wú)能為力以外，另兩個(gè)來(lái)自漁業(yè)以外的現(xiàn)象也是導(dǎo)致漁業(yè)資源減少的重要原因。

1998年長(zhǎng)江禁砂后，各地挖砂船開(kāi)始進(jìn)入鄱陽(yáng)湖，到2001年鄱陽(yáng)湖挖砂特別興盛，一直延續(xù)至今。2006年由國(guó)內(nèi)外生物專(zhuān)家組成的長(zhǎng)江白鰭豚考察隊(duì)統(tǒng)計(jì)，從湖口縣至星子縣約45公里，沿途有1600多艘大型采砂運(yùn)砂船。挖砂會(huì)把湖底的底泥和草場(chǎng)大量吸走、清除，使魚(yú)類(lèi)生活、產(chǎn)卵環(huán)境受到極大破壞，最終導(dǎo)致“湖底沙漠化”。

江西省水利部門(mén)對(duì)鄱陽(yáng)湖非法采砂行為進(jìn)行了反復(fù)的執(zhí)法整頓，但整頓擋不住之后的反彈。主要原因是地方政府也參與到采砂的行動(dòng)中。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)將采砂權(quán)進(jìn)行拍賣(mài)，將拍賣(mài)所得作為地方財(cái)政收入。據(jù)調(diào)查，鄱陽(yáng)湖區(qū)某縣，一年僅拍賣(mài)采砂權(quán)就拍出了1.2億元，該縣一個(gè)行政村將承包采砂場(chǎng)的一半轉(zhuǎn)包給外地采砂者，一年就獲得1200萬(wàn)元的收入。面對(duì)根基扎實(shí)、利益錯(cuò)綜復(fù)雜的地方政治力量，并不能長(zhǎng)期直接監(jiān)督和并不具有強(qiáng)大權(quán)威的水利部門(mén)顯得捉襟見(jiàn)肘。分散的地方利益成為挖砂現(xiàn)象持續(xù)存在的最大推動(dòng)力。

另一個(gè)與挖砂相似的行為是圍堰塹湖。如果說(shuō)挖砂和地方權(quán)威機(jī)構(gòu)有關(guān)，那么圍堰塹湖則直接和鄱陽(yáng)湖邊上的住民密切相關(guān)。鄱陽(yáng)湖邊上的農(nóng)民利用枯水季節(jié)湖底裸露的時(shí)機(jī)，用大型挖掘機(jī)筑起幾米高的圍堰，圈占湖泊水域。待到來(lái)年湖水上漲、又再次退下時(shí)，留在圍堰里的魚(yú)蝦就成為圍堰者的個(gè)人財(cái)產(chǎn)。

2006年底以來(lái)，這一現(xiàn)象在周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中不斷發(fā)生，在一些地方還形成了一股互相仿效的風(fēng)潮。在鄱陽(yáng)縣蓮湖鄉(xiāng)匡山洲水域、余干縣瑞洪鎮(zhèn)沙塘池水域、南昌縣蔣巷鎮(zhèn)的梅家墳湖水域都發(fā)現(xiàn)了這種大型圍堰，這些數(shù)十公里長(zhǎng)的圍堰動(dòng)輒圈占數(shù)千畝湖底。

盡管這種行為已經(jīng)引起了江西省漁政管理部門(mén)的重視。但按照《鄱陽(yáng)湖管理?xiàng)l例》，湖中歸鄱陽(yáng)湖管理部門(mén)管理，上了岸的地域才歸地方管理。于是，圍堰塹湖屬于職能部門(mén)的責(zé)任范圍，地方政府對(duì)此并不會(huì)提供有力支持。而缺乏地方的支持，圍堰者就能夠利用其便利，采取各種手段規(guī)避職能機(jī)構(gòu)的管制。另外，有限的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)也讓執(zhí)法人員對(duì)高大的圍堰無(wú)可奈何。按當(dāng)?shù)貎r(jià)格，平毀稍大的圍堰，每500米要花1萬(wàn)元，而幾十公里的圍堰就要花費(fèi)數(shù)十萬(wàn)元乃至一兩百萬(wàn)元，如此龐大的支出讓執(zhí)法人員力不從心。

體制之病

為何面對(duì)以上種種破壞行為，鄱陽(yáng)湖的管理機(jī)構(gòu)不能夠發(fā)揮有效的職能呢？深究其原因，我們可以發(fā)現(xiàn)，鄱陽(yáng)湖區(qū)域的管理體制所存在的嚴(yán)重的弊病阻礙了管理機(jī)構(gòu)職能的發(fā)揮，致使資源破壞趨勢(shì)得不到有效的遏制。

首先的問(wèn)題就是管理權(quán)力的高度分散。目前涉及管理鄱陽(yáng)湖的部門(mén)有水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、交通、國(guó)土等幾個(gè)部門(mén)以及沿湖地方政府。每個(gè)部門(mén)各管一塊。具體的每個(gè)管理部門(mén)管理的季節(jié)性明顯，時(shí)間段也不同。這樣，眾多部門(mén)管理導(dǎo)致管理權(quán)碎化，甚至互相沖突和互相設(shè)置障礙，最后的結(jié)果是誰(shuí)都不能實(shí)施有效管理，演變成哈佛大學(xué)教授黑勒所稱(chēng)的“反公地悲劇”：管理權(quán)力被分散為好幾個(gè)部門(mén)，幾個(gè)部門(mén)之間互相阻礙，導(dǎo)致公共資源浪費(fèi)和公共資源開(kāi)發(fā)不力。

一個(gè)典型的例子是，鄱陽(yáng)湖管理局屬于江西省農(nóng)業(yè)廳下屬的漁政管理局，它的職責(zé)只能局限于漁業(yè)資源的管理，而對(duì)其他相關(guān)環(huán)境、土地、水資源、污染和候鳥(niǎo)保護(hù)等問(wèn)題并沒(méi)有法定權(quán)力，必須依賴(lài)其他部門(mén)的協(xié)作才能給予治理。由于責(zé)任、利益等因素的影響，其他部門(mén)的不合作就容易導(dǎo)致反公地悲劇的產(chǎn)生，即眼看著湖泊資源被破壞而無(wú)能為力。

其次，在鄱陽(yáng)湖管理中，地方政府也是個(gè)重要的變量。在整個(gè)管理模式中，沒(méi)有把地方政府有效地納入到權(quán)責(zé)體系中來(lái)，以至于地方政府常常冒著犧牲湖區(qū)總體利益的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)保護(hù)地方利益。

例如，在鄱陽(yáng)湖非法挖砂的治理中，主管部門(mén)是水利局，而背后的推動(dòng)者卻是追求經(jīng)濟(jì)績(jī)效的地方政府，它們將土地承包或轉(zhuǎn)租給經(jīng)營(yíng)者，從中收取巨額租金，所以他們會(huì)采取各種手段來(lái)規(guī)避水利部門(mén)的整治。其它如圈地種樹(shù)和捕獵候鳥(niǎo)等行為的治理也遇到地方政府要么越權(quán)承包、組織經(jīng)營(yíng)，要么不合作的阻力。這種不合作現(xiàn)象導(dǎo)致環(huán)境生態(tài)破壞的治理難以深入和根絕。因此，地方政府的狹隘利益動(dòng)機(jī)也是反公地悲劇產(chǎn)生的重要根源。

治理的變革

以上事實(shí)說(shuō)明，我們僅僅靠一個(gè)簡(jiǎn)單的禁漁制度根本不能應(yīng)對(duì)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，必須有一種更加細(xì)致和更加精確的新模式來(lái)調(diào)控公共資源的管理，這一模式要充分適應(yīng)總體生態(tài)系統(tǒng)的需要，綜合掌握鄱陽(yáng)湖的承載力、漁民的生存狀態(tài)和漁業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，結(jié)合整個(gè)流域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并將利益相關(guān)方整合到一起，共同協(xié)商制定合理的政策來(lái)引導(dǎo)鄱陽(yáng)湖漁業(yè)的發(fā)展。我們可以把這種治理模式稱(chēng)為“系統(tǒng)生態(tài)復(fù)合治理”。

這種模式是系統(tǒng)生態(tài)的。它按照水資源和生態(tài)環(huán)境的完整性原則要求，對(duì)鄱陽(yáng)湖的管理采取更加統(tǒng)一有效的、能夠整體協(xié)調(diào)魚(yú)類(lèi)、用水、污染、鳥(niǎo)類(lèi)等相關(guān)要素的治理模式。按照這種模式，需要設(shè)立一個(gè)超越單純關(guān)注漁業(yè)管理的管理局，它是將生態(tài)、水資源、漁業(yè)、候鳥(niǎo)保護(hù)、污染等相關(guān)內(nèi)容都包容起來(lái)的一個(gè)權(quán)能統(tǒng)一、責(zé)任明晰的權(quán)威性機(jī)構(gòu)。這種治理機(jī)構(gòu)能夠利用其總體性的職責(zé)來(lái)協(xié)調(diào)湖泊流域的各種關(guān)系，治理各種問(wèn)題。這種生態(tài)系統(tǒng)治理在西方國(guó)家早已是共識(shí)，而我國(guó)局限于部門(mén)化和地方化的管理體制，仍然舉步維艱。但是，公共資源治理中存在的公地悲劇和反公地悲劇問(wèn)題迫使我們不得不盡快進(jìn)行體制變革，否則，公共資源的浪費(fèi)和無(wú)效問(wèn)題很難得到根本改變。

另外，這種模式還是包容各種利益關(guān)系的復(fù)合治理。公共資源的一個(gè)顯著的特征就是其共享性。所以，圍繞公共資源必然存在著錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系。例如，圍繞鄱陽(yáng)湖就至少包含著國(guó)家、省、沿湖縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、漁民等在內(nèi)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。我們沒(méi)有任何理由過(guò)分強(qiáng)調(diào)某個(gè)利益主體，而忽略其他利益主體。過(guò)去的治理模式過(guò)于強(qiáng)調(diào)國(guó)家和總體利益，而忽略地方和漁民利益。因此，在政策執(zhí)行中得不到地方的支持，甚至遭到漁民們的各種變相的阻撓和反對(duì)。帶著強(qiáng)大國(guó)家意志和宏觀目標(biāo)的政策常常在分散的自我保護(hù)的地方利益面前變得無(wú)疾而終。其結(jié)果是雙方或者多方的零和博弈。所以，復(fù)合治理是一種充分考慮各利益主體、建立一種長(zhǎng)效的利益協(xié)調(diào)與整合機(jī)制，在各個(gè)參與主體的妥協(xié)與合作下共同治理公共資源。復(fù)合治理努力尋找總體利益、地方利益和個(gè)體利益之間的最大公約數(shù)，從而實(shí)現(xiàn)多方利益的公贏。

系統(tǒng)生態(tài)治理的目的是處理好人與總體自然資源的關(guān)系，而復(fù)合治理的目的是處理好沿湖的居民和國(guó)家之間的關(guān)系。二者既互為因果，又互為促進(jìn)，相輔相成。生態(tài)的也是復(fù)合的，復(fù)合的也是生態(tài)的。秉承這種理念，任何公共資源都可以得到良好的治理。

（本文得到2007年江西省高校人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目的支持。）