云浮村改

云浮在村民代表會(huì)議下設(shè)立會(huì)議召集組、監(jiān)督組和發(fā)展組三個(gè)職能性常設(shè)權(quán)力機(jī)構(gòu)的做法，正為更高層面的改革提供著豐富的樣本和經(jīng)驗(yàn)。

“這是一場(chǎng)自下而上的政治體制改革?！睆V東云浮市委書記鄭利平在言及“活力民主、陽光村務(wù)”改革時(shí)心潮起伏。

此前，偏居南中國(guó)一隅的云浮，以敢為天下先的姿態(tài)，在村民代表會(huì)議下設(shè)立會(huì)議召集組、監(jiān)督組和發(fā)展組三個(gè)職能性常設(shè)權(quán)力機(jī)構(gòu)，把原本集中在村委會(huì)身上的多重村務(wù)管理職能分解，并落實(shí)在獨(dú)立于村委會(huì)之外的組織單元。這一做法在嘗試突破既往權(quán)力“結(jié)構(gòu)桎梏”，激勵(lì)農(nóng)村基層自發(fā)民主與發(fā)展活力的同時(shí)，逐步得到了高層的廣泛認(rèn)同。

鄭利平，這位擁有哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院研習(xí)經(jīng)歷的改革推動(dòng)者直言改革的目標(biāo)所指：“只有建立起必要的規(guī)則框架，讓村民自治組織更為有效的運(yùn)作，我們才能夠讓農(nóng)村不斷獲得發(fā)展的動(dòng)力?！?/p>

“三組分立”的突破性意義

云浮設(shè)置三個(gè)組的初衷，是使監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)分離出來。

會(huì)議召集組、監(jiān)督組和發(fā)展組是在村民代表會(huì)議結(jié)構(gòu)下設(shè)立的獨(dú)立工作小組。每個(gè)小組有3到5人組成，成員由村委會(huì)提名，村民代表表決產(chǎn)生，任期與村委會(huì)相同。

監(jiān)督組相較以往農(nóng)村財(cái)務(wù)公開工作的進(jìn)步之一在于事前監(jiān)督。很多不合理的支出計(jì)劃在兌現(xiàn)之前，就能夠及時(shí)得到來自村民的反饋。另一方面，監(jiān)督組的獨(dú)立設(shè)置改變了以往村財(cái)政公開主動(dòng)權(quán)在村委自身的困境——被動(dòng)的監(jiān)督比主動(dòng)的公開顯然更加透明。在云浮市的《實(shí)施“活力民主，陽光村務(wù)”工程規(guī)則》（下文簡(jiǎn)稱《工程規(guī)則》）中，監(jiān)督組被賦予強(qiáng)大的能量。監(jiān)督組有權(quán)否決村務(wù)管理過程中不合理的開支，可聯(lián)名本村五分之一以上選民依法提出罷免村委會(huì)主任的要求，并可列席村委會(huì)會(huì)議。

村民發(fā)現(xiàn)問題，先和村委協(xié)商，協(xié)商失敗就要求他們召開村代表或者村民會(huì)議，如果村委不召開會(huì)議不作為，村民就可以找召集組召開會(huì)議。這樣一來，對(duì)村委會(huì)的決策和行動(dòng)具有重要影響力的村民會(huì)議和村代表會(huì)議，就能夠因?yàn)檎偌M的存在，制約作用得到有效發(fā)揮。

如果說，監(jiān)督組和召集組都是為了保證現(xiàn)有的村務(wù)管理工作能夠高效運(yùn)作并有序開展，那么發(fā)展組就是直接為農(nóng)村提供了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力源泉。發(fā)展組定位于村委會(huì)的“智囊”，負(fù)責(zé)向村委會(huì)提出全村經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和項(xiàng)目建設(shè)的建議。村委會(huì)提出的村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大項(xiàng)目，同樣需要提交發(fā)展組咨詢、論證。這時(shí)候，發(fā)展組又扮演了“咨詢”角色。

改革設(shè)計(jì)者一再?gòu)?qiáng)調(diào)，三個(gè)組之間的互動(dòng)關(guān)系，是此項(xiàng)基層政改的關(guān)鍵，“村委會(huì)可以拒絕接受監(jiān)督組的監(jiān)督和公開，召集村民代表會(huì)議就有了必要；如果沒有召集組的保障，監(jiān)督組的監(jiān)督自然會(huì)乏力。同理，如果發(fā)展組的建議村委不能采納或者村委的決策沒有得到發(fā)展組的支持通過，同樣要召集組來組織會(huì)議?！?/p>

基層行政管理中的陽光性和農(nóng)村發(fā)展的活力性，由此釋放而出。

逼出來的改革

變革的動(dòng)力，來自于現(xiàn)實(shí)的困窘。

2005年下半年的時(shí)候，云浮的決策者和中國(guó)大多數(shù)農(nóng)業(yè)地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)者們面對(duì)著同樣的問題。那時(shí)，來自基層的上訪和群體性事件很多，表面上看，總是縣一級(jí)政府甚至是市一級(jí)政府跑到農(nóng)村發(fā)生問題的一線去解決矛盾，政府的大部分精力花在這個(gè)地方。既然每個(gè)村都有自己的自治組織，為什么不能讓自治組織發(fā)揮效能呢？鄭利平跟大家說，“我們不能總想著在事件發(fā)生之后，該怎么處理事件。能不能有一套體系避免問題發(fā)生呢？”

這時(shí)，就需要有村外的力量介入其中解決問題，而外部介入一旦解決不到位或者鎮(zhèn)、縣一級(jí)的解決結(jié)果得不到村民的理解，就會(huì)招致更大不滿，又引發(fā)更大一輪向更高一級(jí)政府的上訪。顯然，從村民到基層村委之間的溝通渠道是阻塞不暢通的，必須保證有村民的民主意志進(jìn)入到權(quán)力結(jié)構(gòu)中來，決策性的發(fā)展組和監(jiān)督性的監(jiān)督組的雛形由此漸生。

但是，原有的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》中，并非沒有疏解村民意愿的平臺(tái)?！督M織法》規(guī)定了村民和村代表在一定比例的情況下，可以召開會(huì)議，而這會(huì)議就對(duì)村委的權(quán)力起到來自村民的民主性制衡?！暗l來組織召開會(huì)議呢？想想看，村委會(huì)召開會(huì)議來和自己過不去么？”改革設(shè)計(jì)者由此萌生了成立會(huì)議召集組的念頭。

而《廣東省實(shí)施<中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法>辦法》和《廣東省村民委員會(huì)選舉辦法》有時(shí)在具體問題的解決上，也存在解釋上的沖突和細(xì)節(jié)上的不完善地方。

云浮正是試圖在這“一法兩辦法”的既有框架結(jié)構(gòu)下，謀劃更契合本地實(shí)際的“子框架”。

2006年3月底，在云浮市第三屆人民代表大會(huì)上，旨在確立農(nóng)村政務(wù)改革制度框架的《工程指引》被審議通過。緊接著，全市31個(gè)村成為首批開展“活力民主，陽光村務(wù)”工程的試點(diǎn)。

而在試點(diǎn)的選擇上，云浮也有自己的考慮?！安煌拇逵兄煌碾y題。我們要廣泛的選取試點(diǎn)，這樣才能有效檢驗(yàn)我的工作。”鄭利平對(duì)試點(diǎn)選取的工作也親力親為。2007年4月，在試點(diǎn)工作開展一年之后，云浮開始把經(jīng)驗(yàn)向轄內(nèi)全面推開。目前，云浮實(shí)施“活力民主，陽光村務(wù)”工程的村達(dá)到686個(gè)，占全市總村數(shù)的81%。

村改面臨的新難題

變革，意味著引入新辦法的同時(shí)，也要面對(duì)新問題。

首當(dāng)其沖的，是基層制度性改革的合法性問題?！拔覀兊母母锬铑^付諸實(shí)踐其實(shí)并不容易，我們地級(jí)市沒有立法的權(quán)力，而建立分組就需要法規(guī)性的制度來保證?！编嵗接凶约旱碾y處。

而在云浮市委政研室主任朱正國(guó)看來，雖然地方?jīng)]有立法權(quán)，但地方還是有權(quán)力來指引村民自己建立起一條解決問題的村規(guī)村約。“我們?nèi)绾巫屛覀兊摹豆こ讨敢肪哂蟹尚Яδ?？?/p>

云浮的做法，是給各個(gè)村發(fā)放由市一級(jí)統(tǒng)一起草的《工程指引》，但這時(shí)《工程指引》只是“指導(dǎo)性和建議性”的，然后，是村根據(jù)自己的情況進(jìn)行修改調(diào)整。之后，由鎮(zhèn)一級(jí)來審核村的修改稿，以確保村的修改稿和市里的精神原則一致。最后，修改稿就可以在村民會(huì)議上表決了。

一個(gè)問題解決之后，另外的問題隨之而來。

三個(gè)組近10人規(guī)模的新增機(jī)構(gòu)會(huì)不會(huì)增加村財(cái)政的負(fù)擔(dān)呢？特別是云浮市地處粵西山區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展略顯滯后，很多村財(cái)政比較緊張。

“這種擔(dān)心是有的，對(duì)于財(cái)政狀況并不充裕的村來說，在推廣工作之初，難免遭到村民的質(zhì)疑?！蹦壳?，各個(gè)村都給組員發(fā)放務(wù)工補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的程度根據(jù)各個(gè)村的實(shí)際情況在每天20元到0元之間。

這項(xiàng)改革最大的問題，是驟然出現(xiàn)的監(jiān)督組一下子揭開了以往問題的“鍋蓋”，而會(huì)議召集組又以召集村民會(huì)議為手段，把問題推向全村村民的眼前。

“的確是出現(xiàn)了一個(gè)聲勢(shì)浩大的村矛盾的集中性爆發(fā)的過程。”朱正國(guó)回憶。比如，云安縣南盛鎮(zhèn)桐崗村村委會(huì)主任、副主任在今年5月的監(jiān)督過程中被發(fā)現(xiàn)2003年、2004年遺存的經(jīng)濟(jì)問題，而被召集組召集的會(huì)議上被提出罷免而不得不辭職；云安縣六都鎮(zhèn)上六村的村民小組長(zhǎng)在今年3月的財(cái)務(wù)審核過程中被發(fā)現(xiàn)既往經(jīng)濟(jì)問題，被村小組罷免。

“翻舊賬是一個(gè)問題，這對(duì)整個(gè)工程有一定的不良影響?！敝旖忉?，從表面上看，地方累積下來的以往的問題一下子被暴露在陽光之下，先讓人想到“是不是你們的陽光工程反而造成社會(huì)的不穩(wěn)定呢？”

“我不這樣認(rèn)為。”鄭利平直面這個(gè)問題，“任何矛盾問題，攤開來比捂上去更能夠減壓，更有利于解決，也才更容易和諧?！?/p>

目前，云浮改革的推進(jìn)者們還是表態(tài)，“我們主張不追究既往的問題，這才能保證工程的有效推廣，也保證工作的穩(wěn)定?！?/p>

也有云浮此次改革的參與者透露，珠三角某城市領(lǐng)導(dǎo)到云浮調(diào)研學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，就對(duì)這個(gè)工程推廣的表示的巨大的擔(dān)心，“他們說，‘我們跟你云浮不同。這個(gè)工作一開展，以往的問題一下子涌出來，我們承受不住的?！钡档米⒁獾氖?，目前，云浮全境開展陽光村務(wù)工程中，調(diào)查處理的問題集中在以往，“因?yàn)椋齻€(gè)組出現(xiàn)之后的問題還幾乎沒有”。

顯然，在富于智慧和勇氣的摸索過程中，云浮正為更高層面的改革提供著豐富的樣本和經(jīng)驗(yàn)，其標(biāo)示性意義不言自明。