論我國地方政府績效評估指標(biāo)的重構(gòu)

內(nèi)容提要：本文在深入分析研究現(xiàn)有指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上來思考我國現(xiàn)行地方政府績效評估指標(biāo)的不足，并結(jié)合科學(xué)發(fā)展觀提出重構(gòu)后追加的具體指標(biāo)，包括人文指標(biāo)、非政府組織發(fā)展程度指標(biāo)、公共安全指標(biāo)、城市垃圾處理與利用指標(biāo)、農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給指標(biāo)五大指標(biāo)，以期能夠作為我國地方政府發(fā)展績效管理、推動政府再造與提升國家競爭力之參考。

關(guān)鍵詞：地方政府 績效評估指標(biāo) 人文指標(biāo)

“績效”的概念，最早是在工商企業(yè)中開始使用的，實際上可以綜合代表效率，財務(wù)指標(biāo)，市場占有率。內(nèi)部激勵結(jié)構(gòu)，企業(yè)文化等各種指標(biāo)，并且可以通過一定有效途徑整合為可以衡量或評價企業(yè)行為的指標(biāo)體系(劉旭濤，2003)。政府行政革新就在管理主義潮流的引導(dǎo)下，借鑒企業(yè)經(jīng)驗，以更全面的“績效”概念替代“效率”概念，以期能真實反映和全面評價地方政府的表現(xiàn)，使得“政府績效管理”日益受到重視。地方政府服務(wù)機關(guān)是國家系統(tǒng)的有機組成部分和政府運作的基層單元，無論在何種政治和經(jīng)濟體制下。其組織效率和服務(wù)效能都事關(guān)重大。

一、現(xiàn)行的地方政府績效評估指標(biāo)

在地方政府績效評估指標(biāo)建立健全的過程中，不同的部門與個人根據(jù)地方政府的職能需要制定了不同的指標(biāo)體系，歸納起來主要有以下三種：

1．學(xué)術(shù)型，以學(xué)者倪星等構(gòu)建的指標(biāo)體系為代表。這一類型主要以“服務(wù)性導(dǎo)向、客觀實在性、整體統(tǒng)一性”為原則，從普遍意義上來構(gòu)建政府績效評估指標(biāo)，如倪星、李曉慶在《試論政府績效評估的價值標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系》中，設(shè)置了“國民經(jīng)濟、人民生活、科教文衛(wèi)、生態(tài)環(huán)境、社會治安”等5個一級指標(biāo)，若干二級指標(biāo)對政府部門進行了較全面的考核。

2．權(quán)威型，以國家人事部的指標(biāo)體系為代表。國家人事部《中國政府績效評估研究》小組2004年8月公布了一套專門適合地方政府績效評估指標(biāo)體系，該指標(biāo)體系由職能指標(biāo)、影響指標(biāo)和潛力指標(biāo)3大類、33項指標(biāo)組成。

3．實用型，以北京市政府專門針對區(qū)、縣政府制定的指標(biāo)體系為代表。2003年，北京市政府建立了區(qū)縣經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展績效綜合評估小組，確立了經(jīng)濟運行、社會發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和綜合評價4大方面13項具體指標(biāo)，包括人均收入水平及增長率、教育衛(wèi)生事業(yè)費支出占財政支出比重及增長率、綠化覆蓋率、群眾對區(qū)縣工作的滿意度等。

雖然不同主體構(gòu)建的指標(biāo)不一樣，但基本上都是圍繞“經(jīng)濟發(fā)展、人民生活、環(huán)境衛(wèi)生、文化教育”等方面展開的，都較全面而準(zhǔn)確的反映了政府的職能。

二、存在的主要問題

理論研究和相關(guān)實踐都表明，“對績效評估指標(biāo)人們往往仁者見仁，智者見智，很難達成共識，這使得政府績效評估往往不是一個簡單的技術(shù)過程，而很可能是一個政治過程，而這又跟權(quán)力配置的基本制度相關(guān)?！?毛壽龍，2004)正因為如此，我國地方政府在現(xiàn)行績效指標(biāo)的設(shè)置中，存在以下幾個有待探討改進之處：

1．績效標(biāo)準(zhǔn)的“一刀切”?！暗胤秸边@個詞包含了非常多的內(nèi)容。各級各類政府的績效標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的。例如，我國有38600多個鄉(xiāng)政府，它們的個體差別十分巨大。東莞的虎門鎮(zhèn)，財政毛收入是220億，相當(dāng)于甘肅省的財政收入總和，年可支配收入7－8億，所以要想建立一個適合于所有地方政府或者某一區(qū)域的地方政府的評估指標(biāo)是不可能的(劉星，2004)。

2．“全能政府”傾向?，F(xiàn)有地方政府的績效評估指標(biāo)體系中，對政府的考核可以說全方位的，既有經(jīng)濟考核，也有政治考核，既有軟性指標(biāo)，也有硬性指標(biāo)，這些指標(biāo)本身無可厚非，用來做考評標(biāo)準(zhǔn)也是合情合理的，但關(guān)鍵是我們把政府作為惟一的責(zé)任人和具體的承擔(dān)者。如果政府把這些指標(biāo)都要背下來的話，那說明我們的政府還是全能政府，還是既掌舵又劃槳的無限責(zé)任人。顯然，這與我們提出的政府職能轉(zhuǎn)變要求是不相符的，與我們提倡的有限政府是背道而馳的。

3．評估指標(biāo)動態(tài)性不夠。政府考核的依據(jù)之一是社會需求，或者說，政府還有哪些工作需要加強，什么薄弱就考核什么?？己说闹攸c，應(yīng)該放在政府工作的薄弱環(huán)節(jié)。比如，社會保障、公共衛(wèi)生、公共教育、科技發(fā)展、促進就業(yè)、應(yīng)對公共突發(fā)事件、安全生產(chǎn)等等，目前都是需要加強的工作，同時也是政府應(yīng)該做的，那么，這些就應(yīng)當(dāng)列入政府的考核范疇。也就是說，政府的考核指標(biāo)是動態(tài)的、可變的，因為每個時期有不同的重點工作，政府考核的重點也應(yīng)隨之改變?，F(xiàn)在新農(nóng)村建設(shè)是農(nóng)村工作的重點，也是一級政府的工作重點，新農(nóng)村的內(nèi)容就應(yīng)納入績效考核的范疇。

4．缺乏專門的人文指標(biāo)，關(guān)注弱勢群體的指標(biāo)較少。胡錦濤在十六屆三中全會的一次內(nèi)部講話中曾提出了衡量地方政府績效的五大指標(biāo)，其中第一次提出了考核政府績效的“人文指標(biāo)”，但在現(xiàn)有的指標(biāo)體系中，還沒有把人文指標(biāo)列為一級指標(biāo)加以考察。在現(xiàn)有的指標(biāo)體系中，對弱勢群體的關(guān)注主要體現(xiàn)在教育、社會保障等方面，而對真正處于社會底層的殘疾人、無家可歸的人、流浪兒童等方面關(guān)注較少。從英、美發(fā)達國家來看，政府對這部分人的關(guān)注較多，也有一些相應(yīng)的指標(biāo)加以考核。

三、用科學(xué)發(fā)展觀重構(gòu)地方政府績效評估的指標(biāo)

科學(xué)發(fā)展觀的核心要義在于“堅持以人為本，通過五個‘統(tǒng)籌發(fā)展’實現(xiàn)經(jīng)濟社會和人的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。”樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀，必須糾正一些地方和領(lǐng)域出現(xiàn)的重經(jīng)濟指標(biāo)，忽視全面協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展，輕社會進步，重物質(zhì)成果；輕人的價值，重眼前利益，輕長遠(yuǎn)利益的偏見。所以，科學(xué)的評估指標(biāo)必須一改過去的舊觀念，注重與一些關(guān)系民生的人文指標(biāo)如住房、政府服務(wù)態(tài)度與效率、社保指標(biāo)等結(jié)合，力爭做到全面、客觀、公正地考核地方政府，實現(xiàn)科學(xué)化發(fā)展。對地方政府績效評估指標(biāo)的重構(gòu)絕不是原有指標(biāo)的重復(fù)，也不是重新設(shè)立一套指標(biāo)體系，而是在學(xué)者們與實踐部門都基本認(rèn)同的現(xiàn)有指標(biāo)基礎(chǔ)上的追加，追加一些目前無論是學(xué)術(shù)界還是實踐部門都極少提到甚至沒有的指標(biāo)。有一級指標(biāo)，也有一級指標(biāo)下的二級指標(biāo)，具體如下：

1．人文指標(biāo)

這是重構(gòu)后追加的一級指標(biāo)。

筆者認(rèn)為人文是“以人性為基礎(chǔ)，著眼于人的需求與發(fā)展，使人由必然王國走向自由王國的一種理念”。人文指標(biāo)的提出把過去人們主要關(guān)注“經(jīng)濟指標(biāo)”的眼球吸引到向了更加關(guān)注“人文的、社會的以及體現(xiàn)人民生活質(zhì)量的生態(tài)環(huán)境指標(biāo)”，它預(yù)示著執(zhí)政理念的深刻變革和政治文明建設(shè)，也意味著一種“人本”的發(fā)展哲學(xué)與“善治”的治理模式初見倪端，標(biāo)志了一種新的發(fā)展觀和發(fā)展哲學(xué)的誕生，預(yù)示著傳統(tǒng)的“以政治為本”、“以經(jīng)濟為本”的價值觀和“GDP崇拜”逐漸向“以人為本”價值觀的深刻轉(zhuǎn)變。為了體現(xiàn)指標(biāo)的人文含義，績效評估必須要看：第一，地方政府在制定政策時是否把不同階層、不同群體、不同地區(qū)的人民利益加以全盤考慮，尤其是對于社會弱勢階層、弱勢群體、落后地區(qū)人民的利益；第二，地方政府在行使職權(quán)時是否把人民的利益放在首位，追求社會的科學(xué)發(fā)展；第三，地方政府對民生問題的解決程度，如“三農(nóng)”問題是否真的落實，下崗工人的再就業(yè)是否是真的就業(yè)，老百姓的生活水平是否真的提高等?，F(xiàn)有指標(biāo)體系中雖有部分人文指標(biāo)的內(nèi)容，但迄今為止，還沒有一個學(xué)者把“人文指標(biāo)”作為一級指標(biāo)單獨列出來，追加“人文指標(biāo)”不僅是政府職能重心由經(jīng)濟轉(zhuǎn)向社會職能的要求，更是我國地方政府與國際接軌的標(biāo)志之一，這一指標(biāo)的具體內(nèi)容如下：(1)公共教育指標(biāo)(公共教育經(jīng)費開支占GDP比例；人均教育、科研、文化事業(yè)經(jīng)費)；(2)健康指標(biāo)(新生兒死亡率；成人艾滋病感染率；人均預(yù)期壽命；國民健康程度)；(3)政府信用狀況和道德狀況；(4)人民精神文化水平；(5)殘疾人指標(biāo)(就業(yè)率、無障礙設(shè)施建設(shè))。

2．非政府組織的發(fā)展程度指標(biāo)

這是重構(gòu)后追加的一級指標(biāo)。

公共服務(wù)社會化，政府把越來越多的職責(zé)轉(zhuǎn)移給非政府組織，企業(yè)和公眾在生活中必將越來越多地享受到非政府組織所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而逐漸接受、認(rèn)可和支持非政府組織的存在。總之，在建設(shè)“公共服務(wù)型政府”的目標(biāo)指導(dǎo)下，政府公共服務(wù)方式的創(chuàng)新和公共服務(wù)社會化是必然的趨勢，這將會大力促進非政府組織的進一步發(fā)展；同時，非政府組織的發(fā)展壯大，也將有利于公共服務(wù)社會化的盡快實現(xiàn)。二者互相促進，共同推動政府與社會和諧關(guān)系的建立。目前，我國非政府組織無論從數(shù)量和規(guī)模上都很弱小，應(yīng)進一步加強。如果把非政府組織的發(fā)展?fàn)顩r納入地方政府績效評估指標(biāo)體系中，必將有力地推動非政府組織的發(fā)展，讓其承擔(dān)更多的公共事務(wù)和社會職能，政府才能把更多的時間和精力投入到國家的宏觀管理中。非政府組織的發(fā)展情況可以用以下的指標(biāo)來解決：(1)地方政府對其發(fā)展的重視程度(地方政府為非正式組織發(fā)展提供的環(huán)境、制度和政策的傾向性來體現(xiàn))；(2)非政府組織的數(shù)量；(3)非政府組織承擔(dān)的公共事務(wù)數(shù)量。

3．公共安全指標(biāo)

這是重構(gòu)后追加的一級指標(biāo)。

公共安全是典型的公共產(chǎn)品，必須由政府來承擔(dān)。洛克在《政府論》中就提出了政府的主要職能是保護個人的自由和財產(chǎn)，“政府除了保護財產(chǎn)以外．沒有其他目的”。之后，亞當(dāng)·斯密于1776年在他發(fā)表的《國富論》中，第一個從經(jīng)濟的角度界定了政府的職責(zé)，斯密把政府的主要職能歸為三項，第一條與第二條分別是就是保護國家安全與保護社會上的個人安全。在新的歷史時期，政府保護公共安全的職能更加重要。從2003年的“大頭嬰兒奶粉事件”、“非典”到2005年的“愛滋病集體感染事件”、“禽流感”以及每年的“礦難”和重大火災(zāi)事件中，無不透露出政府在公共安全產(chǎn)品的提供上的欠缺。社會公共安全包括生產(chǎn)安全、生活安全以及良好的社會秩序。如交通安全、公共食品衛(wèi)生安全等。政府在任何時候都有維護社會穩(wěn)定和秩序的職責(zé)。政府通過建立社會治安維持系統(tǒng)，依法約束各社會主體的行為，制裁和打擊維護社會治安、危害公共安全的行為，使其不侵害國家、集體、他人的權(quán)利，為廣大民眾營造一個穩(wěn)定的社會環(huán)境。具體安全指標(biāo)如下：(1)重大群體性事件的發(fā)生次數(shù)；(2)食品安全問題的發(fā)生次數(shù)；(3)礦難、瓦斯爆炸的發(fā)生次數(shù)；(4)公共場所的火災(zāi)給國家造成的損失；(5)公眾的安全感指數(shù)；(6)社會治安綜合治理狀況(每10萬人口的發(fā)案件數(shù)及破案率)；(7)公共安全與預(yù)警和控制系統(tǒng)的完善程度。

4．垃圾處理與利用指標(biāo)

這是重構(gòu)后在環(huán)境與資源—級指標(biāo)下追加的二級指標(biāo)。

隨著我國環(huán)境可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，環(huán)境保護和環(huán)境資源的有效利用，已愈加提到政府工作的議事日程。溫家寶總理在第十屆全國人大二次會議上指出，我國目前存在的困難和問題中即包括資源環(huán)境的壓力增大，對此，我們所面臨的環(huán)境任務(wù)十分艱巨，作為環(huán)境資源中的城市生活垃圾問題，也更是擺在我們面前的亟待進一步解決的重大問題。政府在垃圾處理和利用中起到非常重要的關(guān)鍵性作用：如可以拓寬融資渠道、制定相關(guān)優(yōu)惠政策鼓勵發(fā)展垃圾產(chǎn)業(yè)；制定固體廢物污染防治規(guī)劃，加強垃圾處理的監(jiān)督管理，多制定公益性廣告宣傳垃圾分類意識提高居民的環(huán)保意識等。我國地方政府如果把垃圾的處理和再利用能力作為地方政府的績效評估指標(biāo)之一，將大大提高我國的垃圾處理率和再利用率，保護城市環(huán)境。(1)可區(qū)分“可利用垃圾和不可利用垃圾”的垃圾筒的數(shù)量；(2)政府在宣傳垃圾再利用方面的公益廣告數(shù)量；(3)垃圾回收再利用率；(4)符合無害化處理的垃圾處理率；(5)垃圾處理成本。

5．農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給指標(biāo)

這是重構(gòu)后追加的一級指標(biāo)。

農(nóng)村公共產(chǎn)品是相對于由農(nóng)民或家庭自己消費的所謂“私人產(chǎn)品”而言的，它是用于滿足農(nóng)村社區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活的公共需要的產(chǎn)品或服務(wù)。農(nóng)村公共產(chǎn)品屬于公共產(chǎn)品的組成部分，它也具有一般公共產(chǎn)品不可分割、非競爭性和非排他性的基本特征。在2006年的“兩會報告”和“十一五規(guī)劃”中，中央政府高度重視農(nóng)村問題，在“全面建設(shè)社會主義新農(nóng)村的”的英明決策下，農(nóng)村的公共產(chǎn)品如公共道路、供電、供氣、公共衛(wèi)生保障體系、失業(yè)、養(yǎng)老保險和救濟供給問題成為急需解決的重中之重。在以前的地方政府績效評估指標(biāo)中，沒有任何國內(nèi)學(xué)者提到過農(nóng)村公共產(chǎn)品指標(biāo)，這對于解決“三農(nóng)”問題和全面建設(shè)社會主義新農(nóng)村是非常不利的。既然為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品是政府的職能之一，理應(yīng)把其作為績效評估的標(biāo)準(zhǔn)。這一指標(biāo)的具體指標(biāo)如下：(1)農(nóng)村水泥馬路的建設(shè)情況；(2)農(nóng)村自來水進戶率；(3)農(nóng)村養(yǎng)老保險的覆蓋率；(4)農(nóng)村新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險的參保人數(shù)占農(nóng)村人口的比率；(5)農(nóng)村義務(wù)教育設(shè)施情況；(6)農(nóng)村公共衛(wèi)生保障情況；(7)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資占本級政府公共財政支出的比率(包括農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的投資、農(nóng)村道路和公共性運輸工具的投資、部分大中型農(nóng)用機械和設(shè)備的投資、公共性農(nóng)產(chǎn)品貯藏加工設(shè)備的投資和用于生產(chǎn)其它產(chǎn)品的公共性投資等)。

地方政府績效評估追加指標(biāo)的提出，在理論上可以創(chuàng)新地方政府的管理體制，健全行政管理學(xué)的學(xué)科體系。同時，這一指標(biāo)體系的完善對我國有也有重大的應(yīng)用價值，它有利于貫徹和落實科學(xué)發(fā)展觀，有助于增進地方政府的責(zé)任性，降低行政成本，提高政府效率，提升地方政府的行政能力為建設(shè)高績效的服務(wù)型地方政府提供了實踐導(dǎo)向，改善“官本位”的行政文化。追加的指標(biāo)體系是立足在中國正在推行的目標(biāo)管理責(zé)任制的現(xiàn)實狀況和發(fā)展前景的基礎(chǔ)上的。側(cè)重地方政府的服務(wù)職能和民生職能，強化人文指標(biāo)。他的有效實施必須要有以下的3個保障：一是前提保障，即政府的職能定位問題；二是評估主體的完善。評估主體應(yīng)由上級機關(guān)與地方政府自身轉(zhuǎn)變?yōu)橹薪闄C構(gòu)、專家、顧客與之相結(jié)合；三是制度保障，即相應(yīng)配套制度的建立與改革。從以上也可以看出，追加的指標(biāo)要得以全面實現(xiàn)．還必須從政府的內(nèi)部機構(gòu)、權(quán)力模式、組織制度、文化和人員素質(zhì)等方面給予全面的支持與配合。因此，本文在此方面的探索，或許在不遠(yuǎn)的將來，將不再是曲高和寡的頭腦工程，而能夠通過績效控制和改進，為我國地方政府部門提供些許助益，此則幸甚。

責(zé)任編輯：宋忠霞